Теоретические и правовые основы института контроля в административном праве россии. Институты неразрушающего контроля Институты неразрушающего контроля

Беляев Валерий Петрович, доктор юридических наук, профессор кафедры теории государства и права Юго-Западного государственного университета.

Ларина Ольга Григорьевна, кандидат юридических наук, доцент, зав. кафедрой теории государства и права Юго-Западного государственного университета.

В статье рассматриваются историко-правовые основы института государственного надзора и контроля, исследуются образование, развитие и реформирование фискалитета, прокуратуры, а также Государственного контроля как самостоятельного ведомства.

Ключевые слова: контроль, надзор, государство, прокуратура, фискалитет.

The article considers historical-law fundamentals of the institute of state supervision and control, studies formation, development and reforming of fiscal structure, procurator"s office and also the State Control as an independent department.

Key words: control, supervision, state, procurator"s office, fiscal structure.

Общеизвестно, что для государственной деятельности контроль, надзор, проверка исполнения законов являются неотделимыми от самой ее природы. Но специальный институт контроля и надзора возникает только при наличии определенных условий, характеризующих общественный и государственный строй страны. Во-первых, это наличие писаного права (законов, указов, инструкций и т.п.); во-вторых, структурирование общества и столкновение интересов общественных групп, частных лиц с интересами государства; в-третьих, революционные изменения в общественном, государственном устройстве, а также в законодательстве и т.д.

Поиск эффективного механизма контроля начался в России в период формирования централизованного государства. По мнению С.М. Казанцева, в московский период контроль присутствует в двух формах: "народный надзор", осуществляемый выборными лицами от населения ("целовальники") и "высший надзор", осуществляемый специальными органами или должностными лицами (Боярская дума как высший орган государственного управления по Судебнику 1497 г.) <1>. При Иване Грозном возникает своеобразная система контроля - опричники. Однако, полагаем, этот институт нельзя считать формой надзора - это больше побочный продукт поиска, носивший временный характер и не оправдавший своей деятельностью возлагавшихся на него надежд. Определенные черты надзорного органа имели Челобитный приказ, приказ Приказных дел, приказ Тайных дел Алексея Михайловича (1654 - 1676 гг.) <2>. Указанные органы выполняли некоторые функции по надзору, но их деятельность не носила постоянного характера и имела своей целью не предупреждение нарушений закона, а наказание виновных. Следовательно, эти органы нельзя считать надзорными, они не могут считаться даже родоначальниками (предшественниками) таковых. Заметим, что такую точку зрения высказали А.Д. Градовский, Н.В. Муравьев, В.И. Веретенников и др.

<1> Казанцев С.М. История царской прокуратуры. СПб., 1993. С. 8 - 9.
<2> Сергеевич В.И. Лекции и исследования по древней истории русского права. СПб., 1910. С. 290 - 291; Гурлянд И.Я. Приказ великого государя Тайных дел. Ярославль, 1902. С. 314, 332.

Первая четверть XVIII столетия - это, по мнению многих историков, время становления абсолютизма в России, время бурных изменений в обществе, государственном устройстве, законодательстве. Царь Петр, стремившийся сделать Россию великой и сильной державой, нуждался в хорошо отлаженном государственном аппарате, быстро и эффективно претворявшем его замыслы в жизнь. Действующий аппарат, который он получил в наследство, не имел четкой законодательной регламентации прав и обязанностей должностных лиц, что обусловило отсутствие реальной возможности привлечения чиновников к ответственности и, как следствие, малоэффективное управление государством. Местничество, привычка смотреть на должность как на источник доходов, мздоимство, волокита - вот неполный перечень проблем того времени <3>. Поэтому в первой четверти XVIII века Петр I кардинально реформирует высшие и центральные органы власти. Создавался малочисленный, централизованный, способный более быстро и решительно исполнять волю царя государственный аппарат, функции, устройство и порядок деятельности которого были четко определены законодательно.

<3> Беляев В.П. Надзор: его истоки в России // Административное право и процесс. 2004. N 2. С. 44.

В такой обстановке Петр I нуждался в органе, который, с одной стороны, осуществлял бы надзор за соблюдением законов центральной власти на местах, не допуская отклонений и объясняя смысл вновь издаваемых указов, а с другой стороны, осуществлял бы от имени императора надзор за деятельностью созданных им Сената и других учреждений. С этой целью Петр Великий Указом от 2 марта 1711 г. "Об обязанностях Сената" <4> учреждает должности фискалов при всех государственных учреждениях. Разъяснение обязанностей фискалов изложено в Указе от 5 марта 1711 г.: фискалу поручалось "над всеми тайно надсматривать и проведывать про неправый суд, також - в сборе казны и прочего". В последующих указах и инструкциях права и обязанности фискалов были определены более точно: фискал должен был не только обнаруживать нарушения закона, но и обвинять преступника непосредственно в Сенате. На фискалов был возложен тайный надзор за действиями всех должностных лиц.

<4> Полное собрание законов Российской империи (ПСЗ). Т. IV. N 2331.

К представителям высшего надзорного органа власть предъявляла высокие нравственные требования, некий моральный ценз, убедительно показывающий, что Петр I возлагал на фискалов большие надежды и стремился поднять и закрепить их авторитет на высоком уровне. К фискалам предъявлялись особые требования порядочности и честности, и если они не оправдывали доверия, то жестко наказывались. Наказание приобретало характер показательности и воспитательную направленность, чтобы другим неповадно было обманывать казну, государя <5>. Заметим, что эти требования для современных государственных служащих более чем актуальны. Кроме того, были учреждены должности провинциал-фискалов и нижестоящих фискалов с той же компетенцией, что и у обер-фискала при Сенате, за исключением права обвинять "вышнего судью", то есть сенатора <6>. Следовательно, в основу построения системы фискалитета был заложен важный принцип единства и неделимости этого органа, который характерен для всех надзорных органов.

Важным этапом в становлении фискалитета было принятие 17 марта 1714 г. Указа "О фискалах, о их должности и действии" <7>, который более четко определил функции, порядок деятельности, структуру, штаты, ответственность и прочие компоненты статуса фискальской службы. Наиболее важный критерий, положенный законодателем в основу определения их компетенции - "взыскание всех безгласных дел": а) проведывать и доносить обо всех нарушениях закона; б) о взяточничестве, казнокрадстве и прочем, "что во вред государственному интересу быть может" (в том числе о злом умысле против персоны его величества, измене, возмущении или бунте <8>); и в) о других делах народных, по которым нет челобитчика.

<7> ПСЗ. Т. V. N 2786.
<8> ПСЗ. Т. VI. N 3876.

Не вдаваясь в детальное исследование фискалитета, отметим, что существование его было недолгим. В декабре 1729 г. Верховный тайный совет ликвидировал фискалов как должность и как институт <9>: все фискальские дела, денежная казна, имущество и функции были распределены между различными учреждениями.

<9> ПСЗ. Т. VIII. N 5431, 5494.

Думается, что необходимость надзора за исполнением законов в первую очередь возникает в таком государстве, где есть хотя бы более-менее упорядоченная система законодательства. Эта необходимость реализуется путем создания надзирающих органов и наделения их соответствующими функциями с целью обеспечения эффективности управления обществом и государственным аппаратом. Подобные органы имеют в различных странах неодинаковые наименования, несовпадающие объемы полномочий, круг обязанностей, функции, но общим для них является основное - обеспечение верховенства законов и единообразия их применения.

Появлению прокуратуры в России предшествовало, как уже отмечалось, несколько различных форм надзорной власти (хотя они и были в зачаточном состоянии). И, несмотря на то что фискалитет был прообразом прокуратуры, поскольку он не выполнил своей надзорной функции, поиски более эффективного органа надзора продолжались. К двадцатым годам XVIII в. эти поиски завершились учреждением института государственного органа - была создана прокуратура. Для учреждения столь сложного института необходима была тщательная проработка всех его элементов, как на теоретическом, так и на законодательном уровнях. При этом был учтен опыт аналогичных институтов в европейских странах, подобие которых мечтал создать царь. Венцом стал его Указ от 12 января 1722 г. <10>, которым учреждались должности генерал- и обер-прокурора при Сенате и должности прокуроров при всех коллегиях. На генерал-прокурора возлагались обязанности наблюдать за правильным производством дел вообще и в Сенате в особенности, а также за исполнением уже решенных дел. Аналогично была определена компетенция прокуроров при коллегиях: они наблюдали за правильным производством дел и за практическим исполнением указов. 18 января 1722 г. специальным Указом были учреждены прокуроры в провинциях при надворных судах, что положило начало местной (губернской) прокуратуре <11>. Названными Указами определялись структура органов прокуратуры, а также их компетенция: первым прокуроры были уполномочены осуществлять надзор за соблюдением законов органами власти и управления, вторым - осуществлять надзор за судами.

<10> ПСЗ. Т. VI. N 3877.
<11> Российское законодательство X - XX вв. М., 1986. Т. 4. С. 184; ПСЗ. Т. VI. N 3880.

В дальнейшем продолжалась тщательная проработка законопроектов, определяющих статус прокуратуры: о Сенате, о генерал-прокуроре, о прокурорах коллегий. Последний был утвержден 5 апреля 1722 г. <12> и составил раздел Регламента Адмиралтейств-коллегии (позже на его основе были составлены положения о прокурорах других коллегий и надворных судов <13>). Затем 27 апреля 1722 г. были приняты Указы "О должности Сената" <14> и "О должности генерал-прокурора" <15>. Последний Указ оставался основным законодательным актом о прокуратуре на протяжении всего XVIII столетия.

<12> ПСЗ. Т. VI. N 3937.
<13> Воскресенский Н.А. Законодательные акты Петра I. М.; Л., 1945. С. 319.
<14> Российское законодательство. Т. 4. С. 189 - 193.
<15> ПСЗ. Т. VI. N 3979.

"Должностью" определялись основные задачи, а также принципы организации и деятельности прокуратуры. Генерал-прокурор наделялся широкими полномочиями по надзору за Сенатом: он смотрел за тем, чтобы сенаторы правильно разрешали все дела согласно указам; при обнаружении нарушения обращал их внимание на ошибку и предлагал устранить ее. В случае если Сенат должным образом не реагировал на предложение прокурора, он мог приостановить действие любого решения Сената и обязан был доложить об этом царю в письменной форме в установленные сроки. Если генерал-прокурор не мог определить, допущено ли нарушение закона, он мог приостановить дело и проконсультироваться, "с кем заблагорассудит", после чего передать дело на рассмотрение царя. Делопроизводство в Сенате было письменным, поэтому генерал-прокурор обязан был вести особый журнал, где протоколировал ход заседания.

В соответствии с указом "О должности Сената" генерал-прокурор наделялся полномочиями для придания оперативности работе Сената: он определял, какие дела следует рассматривать в первую очередь, сколько требуется времени Сенату для обсуждения того или иного дела. В случае необходимости генерал-прокурор напоминал сенаторам об их долге и следил за тем, чтобы они не злоупотребляли своим положением (раздел IV Указа "О должности Сената" <16>). Законодатель определил конечный результат деятельности генерал-прокурора, степень ее эффективности: он должен был не только предотвращать нарушения закона, но и следить за тем, чтобы указы исполнялись и самим Сенатом "не на столе токмо, но и самым действом" (раздел I, п. 2 Указа "О должности генерал-прокурора"), "понеже всуе законы писать, когда их не хранить или играть ими как в карты" <17>. В случае неисполнения какого-либо указа или решения генерал-прокурор должен был выяснить причины происшедшего, предложить Сенату ликвидировать такое положение и занести этот факт в книгу регистрации исполнения <18>. Еще одна характерная деталь: прокуратура была поставлена над фискальными органами, и в обязанности генерал-прокурора входил надзор за фискалами.

<16> Российское законодательство. Т. 4. С. 191 - 197.
<17> Указ от 17 апреля 1722 г. "О хранении прав гражданских" // Российское законодательство. Т. 4. С. 186.
<18> Там же. С. 197.

Основным принципом организации прокуратуры была строгая централизация, однако прокурорские чины не состояли в иерархической зависимости друг от друга; коллежские и губернские прокуроры непосредственно подчинялись генерал-прокурору. Они являлись как бы "оком генерал-прокурора" на местах, действуя от его имени, под его наблюдением и покровительством <19>. От него они получали наставления и указания, к нему обращались со своими письмами и протестами. Генерал-прокурор помимо руководства осуществлял надзор за прокурорами, так же как и за фискалами. В случае совершения прокурорами проступка или преступления, генерал-прокурор предлагал их дела, впрочем, равно как и доносы прокуроров (и на них), для рассмотрения Сенату.

<19> Беляев В.П. Государственный финансовый контроль России в первой половине XIX века // Финансовое право. 2005. N 2. С. 19.

В соответствии с Указом от 17 апреля 1722 г. "О хранении прав гражданских" на генерал-прокурора возлагалась обязанность, выявив пробел в законодательстве, ставить вопрос перед Сенатом для выработки проекта решения, представляемого императору на утверждение. В ситуации, когда сам царь и Сенат (как законосовещательный орган <20>) вели активную, хотя и неупорядоченную правотворческую деятельность, а кодификация законодательства отсутствовала, право законодательной инициативы генерал-прокурора представляло собой значительное достижение в деле управления государством.

<20> Российское законодательство. Т. 4. С. 189 - 190.

На местах прокуроры осуществляли надзор за тем, чтобы в своей должности центральные и местные учреждения не допускали нарушений закона. Для этого они должны были: а) напоминать чиновникам об их обязанностях; б) предлагать устранить допущенные ими нарушения; в) опротестовывать и приостанавливать действие их незаконных решений, о чем г) доносить генерал-прокурору в течение трех дней. При осуществлении своих функций прокуроры имели право присутствовать на заседаниях поднадзорных учреждений. В те же дни, когда коллегия не заседала, прокурор должен был проверять ее деятельность и сообщать о нарушениях на следующих заседаниях. Основным и единственным методом деятельности прокуроров был, как уже отмечалось выше, гласный надзор. Поэтому на законодательном уровне прокурорам обеспечивалась свобода доступа к документам, касающимся деятельности тех учреждений, надзор за которыми они осуществляли. Для этого на обер-секретаря и всех служащих коллегии возлагалась обязанность представлять по требованию прокурора все материалы. Прокурору коллегии была подчинена вся канцелярия коллегии, к нему поступали фискальские доносы, а он был обязан принимать их, расследовать и предлагать на рассмотрение в соответствующие учреждения. Помимо протестов по делам от прокуроров надворных судов к генерал-прокурорам поступали различные справки и статистические отчеты отдельно по фискальским, "интересным" (делам большой политической или общественной значимости) и другим делам <21>. Кандидатуры на должности прокуроров подбирал генерал-прокурор, но утверждались и назначались они Сенатом, перед ним же и несли ответственность за проступки по службе.

<21> Веретенников В.И. Очерки истории генерал-прокуратуры в России до Екатерининского времени. Харьков, 1915. С. 88.

Нельзя не отметить то обстоятельство, что 11 мая 1722 г. была учреждена должность обер-прокурора Синода и надзор был распространен на высший орган духовной власти в государстве.

Следовательно, в 1722 году в России был создан государственный орган, осуществлявший от имени и по поручению верховной власти повсеместный и постоянный надзор за действиями и решениями Правительствующего сената, других центральных и местных учреждений. В то же время подчеркнем, что в компетенцию прокуроров уголовное преследование не входило.

Архивное законодательство свидетельствует, что прокуратура изначально создавалась как орган надзора за законностью. Ее учреждение было закономерным и объективно обусловленным, хотя надзорная функция могла быть возложена на уже существовавшие органы, в том числе и на фискалов.

В свою очередь, история Государственного контроля как отдельного, самостоятельного ведомства, по утверждению ученых, началась 28 января 1811 г. высочайше утвержденным Манифестом Александра I "Об устройстве Главного управления ревизии государственных счетов" <22>, согласно которому указанное ведомство обязано было проверять приходы и расходы "всех казенных и общественных сумм и капиталов".

<22> Манифест от 28 января 1811 г. "Об устройстве Главного управления ревизии государственных счетов" // ПСЗ. Собр. 1. Т. XXXI. СПб., 1830. N 24502.

Граф М.М. Сперанский одним из основных положений предложил подчинение всех министерств контролю Госсовета, а всех расходов - Государственному контролю. В соответствии с императорским Манифестом на Государственный контроль возлагались обязанность проверки и ревизии доходов и расходов всех казенных и общественных денег, а также надзор за их движением. Впервые военное и морское ведомства, тратившие большие суммы, теперь подчинялись Государственному контролю <23>. Первым Государственным контролером был назначен барон Б.Б. Кампенгаузен.

<23> См.: там же. Ст. 564.

В соответствии с Манифестом от 25 июня 1811 г. при Государственном контролере образовывался Совет для рассмотрения дел, "требующих по важности своей общего соображения" (в разное время он назывался по-разному: Совет главного управления ревизии государственных счетов, Совет Государственного контролера, Совет Государственного контроля), в который входили Государственный контролер и директора департаментов. В его ведении также находились вопросы, связанные с рассмотрением годовых смет и отчетов, претензий частных лиц к казне, проступков чиновников контрольного ведомства и т.п. Заметим, принимаемые им решения имели рекомендательный характер. Но вместе с тем значимость Совету придавало то, что в случае отсутствия Государственного контролера (по болезни или иным причинам) ему предоставлялось право руководства Главным управлением.

Что же касается компетенции непосредственно Главного управления, то по Манифесту от 28 января 1811 г. на данное учреждение возлагалась обязанность контролировать законность финансовых операций, проводимых с бюджетными средствами, и правильность государственной отчетности. При этом факт правильности проверяемых счетов утверждался выдачей расчетных свидетельств (квитанций). В случае же выявления каких-либо несоответствий ("неисправностей счетов или действительных начетов") виновные привлекались к ответственности. Кроме того, Главное управление одновременно составляло "сличительные расчеты или балансы, по коим можно было бы усмотреть выгоды, приобретенные казною при разных предприятиях (операциях), или убытки, ею понесенные, хотя бы, впрочем, самое производство их и счеты найдены были в порядке" (§ 2).

Положительное новшество состояло в том, что данное ведомство получило право проверять эффективность и целесообразность всех финансовых операций со средствами казны. Это позволяло оценивать составленную роспись государственных доходов и расходов с практической точки зрения и избежать в будущем нецелесообразного использования казенных средств.

Рассмотренные службы (фискалитет, прокуратура) и Государственный контроль (как орган) заложили в Российском государстве основы института государственного контроля и надзора, который в видоизмененных формах существует и поныне, требуя всестороннего изучения и постоянного совершенствования.

Контрольная функция выступает одной из ключевых функций современного государства наряду с законодательной, исполнительной и судебной. Государственный контроль является неизменным признаком государства на любом этапе его исторического развития. Объективная необходимость контроля убедительно доказана историей государств всех типов и форм, при этом налицо прямая зависимость стабильности власти от действенности и эффективности государственного контроля.

Контроль является одним из самых эффективных средств обеспечения законности, было бы не совсем верно, однако контрольные мероприятия позволяют вскрывать большое количество нарушений и упущений в деятельности того или иного органа власти и управления, а также выявлять нарушения в служебной деятельности сотрудников органов внутренних дел. В настоящее время отказываться от контроля, а также проведения контрольных мероприятий ни в коем случае нельзя, на повестке дня сегодня стоит задача совершенствовать контрольный механизм того или иного органа власти и управления, а также государства в целом Нестеров А.В. Еще раз о властном контроле и надзоре // Административное право и процесс. - 2011. - № 3. - С.10-11..

Контроль - многогранное явление или мероприятие, которое имеет различные аспекты своего проявления, на содержание контрольной деятельности оказывают влияние самые различные факторы и обстоятельства. В частности, на содержание контроля влияют: сфера контрольной деятельности, предмет и объект контроля, субъект осуществления контроля. От этих и ряда других обстоятельств зависят форма и методы контрольного мероприятия, а также решения, принимаемые по его окончании, и др. Контроль как функция и метод деятельности в той или иной степени присущ всем органам власти и управления. Иными словами, контроль осуществляется всеми органами исполнительной власти как федерального, так и регионального уровня, органами местного самоуправления, а также иными управленческими структурами в пределах их компетенции в ходе выполнения поставленных перед ними задач и функций. Контроль осуществляется непрерывно и систематически, что дает даже возможность поставить вопрос о формировании самостоятельной ветви государственной власти, такой как контрольная власть. Во всяком случае, тезис о формировании контрольной власти может вполне успешно развиваться в юридической науке, импульс для этого в настоящее время уже задан и достаточно аргументировано обоснован. Как пишет В.Е. Чиркин, «...мировая практика развития системы контроля за государственным аппаратом пошла по пути выделения четвертой, самостоятельной ветви государственной власти - власти контрольной (наряду с законодательной властью, исполнительной и судебной властью)» Чиркин В.Е. Контрольная власть // Государство и право. - 1993. - № 4. - С.10..

Контроль, осуществляемый в сфере функционирования органов власти и управления, носит государственно-властный, исполнительно-распорядительный характер. Соответственно, решения, которые принимаются в процессе и по окончании контрольных мероприятий, носят обязательный характер.

По мнению Д.Н. Бахраха, контроль является важнейшим видом обратной связи, по каналам которой субъекты власти получают информацию о фактическом положении дел, о выполнении решений Бахрах Д.Н. Административное право России: Учебник для вузов. - М., 2010. - С.608..

В широком понимании контроль необходимо рассматривать как разветвленную систему государственных и общественных институтов, как совокупность социальных механизмов, воздействующих на человеческое поведение с целью устранения его отклонения от общепринятых норм.

Польский административист Е. Старосьцяк указывал, что контроль - это «наблюдение, определение и выявление фактического положения дел, сопоставление фактического положения с намеченными целями, выступление против неблагоприятных явлений и сигнализация компетентным органам о своих наблюдениях - однако без права принимать решения об изменении направления деятельности обследованной ячейки» Старосьцяк Е. Элементы науки управления. - М., 1965. - С.199..

«Контроль, - отмечает В.Г. Афанасьев, - это труд по наблюдению и проверке соответствия процесса функционирования объекта принятым управленческим решениям, законам, планам, нормам, стандартам, правилам, приказам и т.д.; выявлению результатов воздействия субъекта на объект, допущенных отклонений от требований управленческих решений, от принятых принципов организации и регулирования» Афанасьев В.Г. Человек в управлении обществом. М., 1977. - С.125..

Специфика контрольного правоотношения состоит в том, что оно имеет государственно-властный характер, т.е. каждый субъект контроля обеспечивается соответствующими властными полномочиями, необходимыми для выполнения целей, поставленных перед контролем.

Государственный контроль следует определять через наблюдение за правильностью и законностью поступления государственных доходов и производством расходов.

Вместе с тем контроль тесно связан с процессом государственного управления. А эффективное управление невозможно без наличия контроля, выступающего элементом управленческой деятельности, поскольку он играет роль барьера, препятствующего правонарушениям и направляющего весь процесс исполнения законов к установленным идеальным требованиям.

Контроль в юридической науке рассматривается либо как функция государственного управления, либо как специфическая деятельность государственных органов. Так, например, В.П. Беляев определяет контроль как форму юридической деятельности, при которой управомоченные органы и лица в рамках контрольного производства для получения юридически значимых результатов и оказания (обеспечения) регулирующего воздействия осуществляют на подконтрольных объектах сбор и проверку информации о фактическом выполнении нормативных предписаний, соблюдении требований нормативных и правовых актов и непосредственно принимают меры по предупреждению и пресечению допущенных нарушений (отклонений) в целях обеспечения охраны интересов общества и государства, защиты прав и свобод граждан Беляев В.П. Контроль и надзор как формы юридической деятельности: вопросы теории и практики. Дис. ... д-ра юрид. наук. - Саратов, 2006. - С.24..

С точки зрения ученых, занимающихся изучением проблемы административного права, контроль является методом или способом правоохранительной деятельности, который включает в себя три элемента:

Проверку фактического выполнения закона, иного нормативного или индивидуального предписания, распоряжения, задания, норматива, т.е. всей деятельности подконтрольных органов и организаций;

Проверку путей и средств выполнения закона, иного правового предписания, задания, поручения, позволяющего оценить работу конкретных лиц, оценить, как достигнуты результаты;

Принятие мер в процессе контроля для оценки, исправления положения, устранения недостатков, поощрения или, наоборот, наказания Адушкин Ю.С., Манохин В.М. Российское административное право: Учебник. - Саратов, 2010. - С. 242..

Однако приведенные определения не в полной мере отражают сущность надзора, но несомненно содержат в себе определенные элементы того широкого содержания, которым обладает рассматриваемое понятие.

От организации контрольно-надзорной деятельности во многом зависит поддержание законности, дисциплины и правопорядка в стране, поэтому контроль может рассматриваться и как способ обеспечения законности и дисциплины. Так, Н.М. Конин определяет контроль как организационно-правовой способ обеспечения законности и государственной дисциплины и специфическую форму деятельности соответствующих государственных органов по систематическому наблюдению и присмотру за деятельностью субъектов управленческих административно-правовых отношений с целью проверки соответствия их решений и действий требованиям законности и государственной дисциплины Административное право России: Учебник / Под ред. Н.М. Конина, Ю.Н. Старилова. - Саратов, 2009. - С. 324..

Большинство признаков контроля и надзора совпадают: отсутствие организационной подчиненности, наличие специального объекта деятельности, которым являются нормативные акты, содержащие определенные требования, стандарты и т.д.; их соблюдение организациями, гражданами, предоставление права применения мер принуждения. В деятельности органов контроля и надзора выделяются также следующие сходства:

Контролирующие и надзорные органы руководствуются и добиваются исполнения закона;

Основная цель их деятельности - обеспечение соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина;

Осуществляют свою деятельность на основе принципа гласности;

У органов надзора и контроля совпадают методы их деятельности: проведение проверок, получение объяснений, истребование и анализ документов, использование экспертных оценок Пузырев С.В. К вопросу о содержании административного контроля (надзора) органов внутренних дел // Административное право и процесс. - 2006. - № 3. - С.34..

В то же время основное отличие контроля от надзора заключается в том, что контроль преследует не только достижение законности и правопорядка, но и обеспечение эффективности и целесообразности. А целью надзора является точное и неуклонное исполнение законов, которое не сопровождается оценкой целесообразности принятых актов и совершенных действий. При осуществлении надзора невозможно вмешательство государственного органа в оперативно-хозяйственную деятельность объекта надзора.

Вместе с тем нельзя утверждать, что надзор не интересуется результатом, возникающим в поднадзорных отношениях. В ходе надзора происходит наблюдение за реализацией прав в субъективном смысле. Особенно четко это прослеживается при проведении прокурорского и судебного надзора.

В процессе проведения надзора, в отличие от контроля, существует возможность оценки соответствия деятельности управляемого объекта определенным требованиям норм с наличием строгих юридических санкций за их неисполнение. Из этого следует, что надзор как функция управления имеет исключительную юридическую природу и сущность, в то время как контроль может осуществляться и по иным, не юридическим, основаниям.

Следовательно, надзор можно определить как ограниченный контроль, а основные различия между ними можно свести к следующему:

Органы надзора осуществляют свои функции и полномочия в отношении тех субъектов, которые им организационно не подчинены; органы контроля - в основном в отношении организационно подчиненных и в некоторых случаях в отношении неподчиненных объектов;

В процессе контроля могут применяться меры дисциплинарного воздействия в отношении виновных лиц; а в процессе надзора - меры административного воздействия, политической ответственности;

Органы контроля осуществляют проверку различных сторон деятельности подконтрольных объектов, а органы надзора проверяют соблюдение специальных правил Андреева Ю.А. К вопросу о соотношении понятий «контроль» и «надзор» // Административное право и процесс. - 2009. - № 2. - С.21..

Таким образом, органы исполнительной власти осуществляют контроль и административный надзор как две самостоятельные функции. Различия между ними обусловлены объективными законами исторического развития государственной власти и управления и заключаются в следующем.

1. Контроль свойственен управлению в целом и осуществляется всеми субъектами управления, но по отношению к постоянно или временно находящимся в подчинении у них объектам управления (органам, организациям, лицам), в том числе и в системе субъектов административного надзора.

Административный надзор как самостоятельная правоохранительная функция осуществляется только специально уполномоченными органами исполнительной власти и их должностными лицами по отношению к индивидуально неопределенному кругу неподчиненных им граждан и организаций.

2. Предметом контроля является законность, целесообразность, эффективность деятельности объекта управления, достижение целевых прогнозных показателей, выполнение планов, поручений и распоряжений.

Предметом административного надзора является исключительно законность (соответствие обязательным требованиям законодательных и иных нормативных правовых актов) поведения объекта управления.

3. Административный надзор осуществляется в целях поддержания установленных федеральными законами специальных правовых режимов, направленных на обеспечение отраслевой безопасности личности, общества и государства.

Контроль осуществляется в целях, прежде всего, «настройки» функционирования объекта управления, корректировки управляющего воздействия и, посредством этого, в целях обеспечения законности и безопасности.

4. Система субъектов административного надзора, их компетенция, перечень мер административного принуждения, основания и порядок их применения устанавливаются федеральным законом, а система субъектов регионального административного надзора - законами субъектов Российской Федерации. Осуществление административного надзора подлежит нормативной правовой регламентации принимаемыми на основе федеральных законов административными регламентами осуществления государственных функций.

Контрольная функция обеспечена нормативной правовой регламентацией в значительно меньшей степени и, преимущественно, ведомственными нормативными правовыми актами, которые, не нуждаются в государственной регистрации и не публикуются.

5. В системе федеральных органов исполнительной власти контрольные полномочия наиболее ярко представлены в статусах федеральных министерств (по отношению к подведомственным им федеральным службам и федеральным агентствам) и федеральных агентств (по отношению к подведомственным им государственным учреждениям и предприятиям). Надзорные полномочия характерны федеральным службам, и реализуются в правоотношениях с участием неподчиненных им граждан и организаций Зырянов С. М. Административный надзор полиции: учебное пособие - М.: ЮНИ-ТИ-ДАНА, Закон и право, 2012. - С27..

Сравнение контроля и надзора приводит к вполне конкретному выводу о том, что понятие контроля является более широким, чем понятие надзора, и имеет свои, специфические, признаки; а органы, осуществляющие государственный контроль, наделены более широкими полномочиями, нежели надзорные органы.

Вышеизложенное позволяет сделать вывод о том, что в юридической науке до настоящего времени не существует строгого толкования и единой точки зрения на место и роль контроля и надзора в государственном регулирующем механизме, что затрудняет правоприменение в рассматриваемой сфере деятельности государства. А причиной отсутствия научного единообразия по вопросу соотношения контроля и надзора можно назвать многоаспектность исследуемых понятий, сопоставление которых приводит к не вполне корректным выводам об их соотношении, а также отсутствие в действующем законодательстве определенности в вопросе правового содержания указанных понятий Погодина Н.А. Соотношение контроля и надзора в российской правовой системе // Гражданин и право. - 2010. - №9. - С.12..

Для выхода из сложившейся ситуации необходима унификация подходов и терминологии, выработанных как в науке, так и в законодательстве для определения контроля и надзора. Для этого следует произвести оценку действующего законодательства на предмет выявления пробелов, противоречий, которые создают препятствия на пути осуществления государственными органами контрольно-надзорной деятельности.

Введение………………………………………………….………….……..2 Глава 1. Обеспечение законности и дисциплины в сфере исполнительной власти……………… 1.1. Понятие и сущность контроля в сфере исполнительной власти………….………..4 1.2. Понятие и сущность надзора в сфере исполнительной власти………….………...6 Глава 2. Административный контроль как способ обеспечения законности в деятельности органов исполнительной власти….9 2.1. Понятие административного контроля………………….…………..9 2.2. Содержание административного контроля………………………...12 Глава 3. Административный надзор как способ обеспечения законности в деятельности органов исполнительной власти……17 3.1. Понятие административного надзора…………………….………...17 3.2. Содержание административного надзора…………………………..19 Заключение……………………………………………………………….23 Список использованных источников…………………………………25

Введение

Актуальность темы настоящей курсовой работы обусловлена необходимостью разработки и реализации надежного, эффективно работающего механизма обеспечения режима законности и дисциплины, в равной степени способного обеспечить правомерное поведение как отдельных граждан, так и должностных лиц государственного аппарата, деятельность которого в общественном сознании все больше ассоциируется с некомпетентностью, бюрократизмом, коррупцией и административным произволом. Государственный контроль как система в современном мире приобретает большое практическое и теоретическое значение. Эта система, охватывавшая сферу политической, финансовой, производственной и социальной жизни, за последнее время претерпела немало изменений. Так, после ликвидации института народного контроля возросла роль аудиторского надзора. Кроме того, вводились нормы как либерализации, так и ужесточения оценки предпринимательской и общественной деятельности. Разными специалистами понятие "государственный контроль" трактуется по-разному. Одни ученые определяют его как самостоятельный вид работ, суть которого заключена в наблюдении за тем, чтобы деятельность объекта соответствовала предписаниям, которые были получены от должностного лица либо управляющего органа. Целью настоящего исследования является установление сущности и особенностей административно-правовых механизмов обеспечения законности и дисциплины в государственном управлении. Для достижения данной цели автором были поставлены следующие задачи: - Установить содержание принципов законности и дисциплины в сфере государственного управления; - Дать характеристику способам обеспечения законности и дисциплины в сфере государственного управления: государственный контроль, надзор (административный и органов прокуратуры), обжалование действий и решений органов исполнительной власти и их должностных лиц; - Определить содержание и приоритетные направления развития контроля органов исполнительной власти в сфере государственного управления; - Исследовать правовую природу административного надзора в сфере государственного управления; Объект настоящего исследования – общественные отношения, складывающиеся в процессе осуществления контроля в системе государственной исполнительной власти, предмет исследования – сущность, содержание, принципы, функции деятельности административно-правовых механизмов обеспечения законности и дисциплины в государственном управлении Методологическая основа и методы исследования: настоящее исследование основано на современных методологических положениях философской науки (теории познания, системного подхода, диалектических категорий), а также специальные методы юридической науки: формально-логический, сравнительного правоведения, функциональный, историко-юридический, правового моделирования и др. Научная новизна исследования определяется тем, что предлагаемая работа на основе анализа существующей правовой базы, теоретических исследований последних лет систематизирует представление обо всех действующих административно-правовых механизмах обеспечения законности и дисциплины в государственном управлении и определяет возможные пути решения проблем, складывающихся при их применении. Структура работы соответствует ее цели и поставленным задачам. Работа включает настоящее введение, две главы, разделенные на параграфы, заключение и список использованных источников и научной литературы.

Заключение

Каждая деятельность включает в себя решение, исполнение (реализацию) и контроль над исполнением. Система государственного управления в России до восьмидесятых годов была разделена на правительственные и судебные органы. При этом каждая ветвь в той или другой степени выполняла правительственные задачи. Так, цели государственного управления, которые выполняли органы правительственной власти, состояли в решении особенно важных вопросов, касающихся политической и общественной жизни страны. Эта ветвь власти осуществляла принятие законов, их исполнение. Судебные же органы исполняли законоохранительные функции. Существуют определенные признаки, которые характеризуют роль и место, которое занимает система государственного управления в рамках разделения властей. Так, определено, что эта деятельность обладает исполнительно-распорядительным характером. Основным направлением считается проведение подзаконных актов и законов в жизнь. Эта цель реализуется при помощи необходимых юридических полномочий (распорядительства). Необходимо отметить, что государственное управление считается прерогативой специальных субъектов. Оно осуществляется в ходе непосредственного и повседневного руководства социально-культурным, хозяйственным, а также административным и политическим строительством. Непосредственность связана с тем, что именно в организационном подчинении (ведении) органов госуправления включено основное количество объектов собственности. Таким образом, выражалось качество правительства как владельца основных производственных средств. Вместе с этим государственное управление считается деятельностью подзаконной. Оно осуществляется во исполнение и на основании закона, являясь при этом вторичным относительно законодательной деятельности. К этим признакам нужно добавить и некоторые специфические характеристики. Так, например, в их числе иерархичность (субординационность, вертикальность) системы госуправления, право на реализацию властных юридических полномочий во внесудебном (административном) порядке. Кроме того, имеет место и предусмотренная действующим законом возможность осуществлять административное правотворчество.

Список литературы

Нормативно-правовые акты 1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ) // Официальный текст Конституции РФ с внесенными поправками от 05.02.2014 опубликован на Официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 26.02.2014, в Собрании законодательства РФ, 03.03.2014, N 9, ст. 851. 2. Федеральный закон от 07.02.2011 N 3-ФЗ (ред. от 13.07.2015) "О полиции" (с изм. и доп., вступ. в силу с 15.09.2015)// "Собрание законодательства РФ", 14.02.2011, N 7, ст. 900 3. Федеральный закон от 26.12.2008 N 294-ФЗ (ред. от 13.07.2015, с изм. от 03.11.2015) «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» // Собрание законодательства РФ, 29.12.2008, N 52 (ч. 1), ст. 6249 4. Федеральный закон от 17.01.1992 N 2202-1 (ред. от 05.10.2015) «О прокуратуре Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 20.11.1995, N 47, ст. 4472. 5. Федеральный закон от 06.04.2011 N 64-ФЗ (ред. от 28.12.2013) «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы» // Собрание законодательства РФ, 11.04.2011, N 15, ст. 2037. 6. Федеральный закон от 02.05.2006 N 59-ФЗ (ред. от 03.11.2015) «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 08.05.2006, N 19, ст. 2060. 7. Указ Президента РФ от 09.03.2004 N 314 (ред. от 22.06.2010) «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» // Собрание законодательства РФ, N 11, 15.03.2004, ст. 945. Международные акты 8. Всеобщая декларация прав человека (принята на третьей сессии Генеральной Ассамблеи ООН резолюцией 217 А (III) от 10 декабря 1948 г.)//"Российская газета", N 67, 05.04.1995 9. Конвенция о защите прав человека и основных свобод ETS N 005 (Рим, 4 ноября 1950 г.) (с изм. и доп. от 21 сентября 1970 г., 20 декабря 1971 г., 1 января 1990 г., 6 ноября 1990 г., 11 мая 1994 г.)// Собрание законодательства Российской Федерации от 8 января 2001 г., N 2, ст. 163 10. Международный пакт о гражданских и политических правах (Нью-Йорк, 16 декабря 1966 г.)// "Ведомости Верховного Совета СССР", 1976 г., N 17, ст. 291 11. Международный пакт от 16.12.1966"Об экономических, социальных и культурных правах"//"Бюллетень Верховного Суда РФ", N 12, 1994 Научная и учебная литература: 12. Андреева Е.М., Сидоров Е.И. Административное право: Учеб.пособие. - М.: Изд-во МГОУ, 2011. 345 с. 13. Административное право. (Учебник) Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. (2011, 3-е изд., 816с 14. Алехин А. П., Кармолицкий А. А. Административное право России. Первая часть: Учебник. - М.: Издательство «Зерцало-М», 2011. - 520 с 15. Борисов А.Н. Комментарий к Федеральному закону от 5 апреля 2013 г. N 41-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации" (постатейный). М.: Юстицинформ, 2014. 242 с. 16. Бурмистров А.С. Контрольная власть в России // Государственная власть и местное самоуправление, 2010, N 10. 17. Величко А.Ю. Контрольно-надзорная деятельность государства: система и ее элементы // Государство и право. 2008. N 1. С. 101 18. Кеня И.А. Специфика принципов правового регулирования отношений в сфере государственного управления // Российская юстиция. 2013. N 4. С. 65 - 67. 19. Коренев А.П. Административное право России. Часть 1. Государственное управление и административное право.- М., 2012.- 300 c. 20. Машаров И.М. Административно-публичная деятельность в России. Проблемы правового регулирования: монография / И.M. Машаров. - M.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2012.- 239 с. 21. Никифоров М.В., Мартынов А.В. Современное исследование вопросов правового регулирования государственного контроля // Журнал российского права. 2013. N 6. С. 148 - 150. 22. Околеснова О.А. Значение общественных интересов при осуществлении общественного контроля // Гражданское общество в России и за рубежом. 2013. N 4. С. 18 – 21 23. Овсянко Д.М. Административное право. М., 1995. С. 80 - 84. 24. Пикулькин А.В. Система государственного управления: учебник для студентов вузов, обучающихся по специальности 080504 «Государственное и муниципальное управление» / А.В. Пикулькин. - 4-е изд., перераб. и доп. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2010.- 639 с. 25. Субанова Н.В. Разрешительные полномочия органов исполнительной власти в Российской Федерации. М.: Юриспруденция, 2012. 288 с. 26. Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс: полный курс. М: Издание г-на Тихомирова М.Ю., 2005, 1150с. 27. Тихомиров Ю.А. Административное усмотрение и право // Журнал российского права, N 4, 2000. 28. Терентьев И.А. Общая характеристика контроля и надзора, осуществляемого органами государственной власти // Административное право и процесс. 2012. N 11. С. 70 - 72. 29. Федосеева Н.Н. Государственный контроль в системе функций современного Российского государства // Государственная власть и местное самоуправление. 2010. N 1. С. 30 - 33. 30. Филатова А.В. Регламенты и процедуры в сфере реализации государственного контроля (надзора) / Под ред. Н.М. Конина. Саратов: Научная книга, 2009. 31. Чабан Е.А. Административное усмотрение: понятие и особенности // Административное право и процесс. 2013. N 11. С. 64 - 69. 32. Чиркин В.Е. Государствоведение: Учебник. М., 2000. 691 с. 33. Ялбулганов А.А. Некоторые проблемы развития законодательства о государственном финансовом контроле // Публично-правовые исследования (электронный журнал). 2012. N 1. С. 62 - 75. Судебная практика: 34. Постановление Конституционного Суда РФ от 1 декабря 1997 г. N 18-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений статьи 1 Федерального закона от 24 ноября 1995 года "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС" // СЗ РФ. 15.12.1997. N 50. Ст. 5711; Вестник Конституционного Суда РФ. 1997. N 6.

Социальный Контроль.

Механизм саморегуляции системы, обеспечивающий упорядоченное взаимодействие составляющих ее элементов посредством нормативного регулирования.

Формы социального контроля.

В социологической науке известно 4 принципиальные формы социального контроля:

Внешний контроль;

Внутренний контроль;

Контроль через отождествление с референтной группой;

Контроль через создание возможностей добиться социально значимых целей средствами, наиболее подходящими для данного человека и одобряемыми обществом (так называемое "множество возможностей").

1) Первая форма контроля - внешний социальный контроль - это совокупность социальных механизмов, которые регулируют деятельность индивида. Внешний контроль может быть формальным и неформальным. Формальный контроль основан на инструкциях, предписаниях, нормах и нормативных актах, а неформальный базируется на реакциях окружения.

Эта форма наиболее известна и понятна, но в современных условиях представляется неэффективной, так как предполагает постоянное отслеживание действий отдельного человека или социальной общности, следовательно, требуется целая армия контролеров, за которыми тоже кто-то должен следить.

2) Вторая форма контроля - внутренний социальный контроль - это осуществляемый человеком самоконтроль, направленный на согласование собственного поведения с нормами. Регуляция в данном случае осуществляется не в рамках взаимодействия, а в результате чувства вины или стыда, которые возникают при нарушении усвоенных норм. Для успешного функционирования такой формы контроля в обществе должна быть устоявшаяся система норм и ценностей.

3) Третья форма - контроль через отождествление с референтной группой - позволяет показать деятелю возможные и желательные для общества модели поведения, внешне вроде бы не ограничивая свободу выбора деятеля;

4) Четвертая форма - так называемая "множество возможностей" - предполагает, что, показав деятелю разнообразные возможные варианты достижения цели, общество тем самым оградит себя от выбора деятелем тех форм, которые нежелательны для общества.

Основными институтами социального контроля следует назвать государство, институты права и правоохранительные органы, на уровне межличностных отношений институт семьи и брака. Вообще говоря, любой социальный институт, выполняя свою основную регулятивную функцию, в той или иной мере выступает и институтом социального контроля, устанавливая и регламентируя поведение людей в той или иной плоскости в соответствии с социально одобряемыми принципами и нормами.

Общество представляет собой саморазвивающуюся сложную систему. В связи с этим, уже на самом раннем этапе развития возникает потребность в формировании механизма саморегуляции, как в обществе в целом, так и в отдельных группах. В современной социологии этот механизм называется социальным контролем. Его деятельность осуществляется через посредство нормативного регулирования поведения людей. Причем, дробясь на подсистемы, например, по сферам жизнедеятельности, общество в каждой из них не обходится без функционирования механизмов социального контроля. Можно говорить о социальном контроле на самых различных уровнях общества - на уровне межличностных отношений в семье, социальной группе, в сфере экономики, политики, культуры, науки.

Это связано, прежде всего, с теми функциями, которые выполняют механизмы и институты социального контроля. В целом функции социального контроля могут быть разделены на две основные группы: регулятивные и конструктивные. Суть первой сводится к обеспечению стабильности функционирования общества через механизмы саморегуляции. К таким механизмам следует отнести регламентацию и консолидацию деятельности индивидов. Действенность этих механизмов выражается в выработке как институциональных, так и неинституциональных стандартов деятельности индивидов в социальной системе, а также регламентацию и оценку реальной деятельности людей, и стандартизацию этой деятельности при помощи системы социальных санкций. Здесь особым предметом, на который направлен механизм социального контроля, является девиантное поведение. Иными словами, именно через посредство институтов и механизмов социального контроля общество узнает и оценивает вредоносность или, наоборот, полезность, конструктивность того или иного проявления деятельности его членов. Институты социального контроля призваны, с одной стороны, оберегать общество от отрицательных, деструктивных форм девиации, с другой, обеспечивать прогресс общества в сфере формирования новых социальных норм, отражающих действительные реальные социальные отношения, особенно это касается институциональных правовых норм. Отсюда вырисовывается вторая основная группа функций социального контроля – функции конструктивные.

Обе эти группы функций теснейшим образом связаны и взаимообусловлены. Суть второй группы функций сводится к обеспечению развития общества. Социальный контроль призван разрешать в каждой конкретной ситуации противоречие между функционированием и развитием общества.

Исходя из своих функций, социальный контроль подразумевает наличие санкционного механизма. Санкционный механизм относится к внешней форме социального контроля. Он состоит из системы правовых и неправовых мер, запретов и воздействий. По характеру социальные санкции разделяются на санкции, основанные на принуждении, то есть такие меры физического или психологического воздействия, которые вопреки воле человека или даже под страхом наказания заставляют придерживаться определенных стереотипов и правил поведения, а также санкции, которые основой своей имеют убеждение, осуществляющееся на доверии. Возможность и действенность второго рода санкций связана с личностными качествами человека, его моральной мотивацией, сознанием и чувствам индивида как члена общества посредством рационального разъяснения или эмоционального влияния.

Самоконтроль личности или внутренний контроль является другой, называемой социологами формой социального контроля. Самоконтроль понимается как способ саморегуляции поведения индивида. Основу этого способа составляет процесс социализации личности – то насколько, и в какой мере личностью усвоены социально одобряемые ценности, нормы, образцы поведения в обществе и в своей социальной группе.

Основными институтами социального контроля следует назвать государство, институты права и правоохранительные органы, на уровне межличностных отношений институт семьи и брака. Обратимся особо к институтам социального контроля, связанными с правовым поведением людей.

Прежде всего, к такого рода институтам следует отнести правоохранительные органы государства: милицию, внутренние войска, суды, прокуратуру. Каждый из названных органов имеет свою функцию в системе правоохранительной деятельности, однако, все они связаны с реализацией одной главной функции – обеспечением безопасности граждан и государства в целом. Деятельность этих органов строго регламентирована соответствующими правовыми документами, такими как «Закон о милиции», закон «О прокуратуре РФ» и другими документами. Так, одними из основных функций милиции является предотвращение, пресечение, выявление и раскрытие преступлений, и проведение в этой сфере профилактической работы, оказание помощи гражданам, пострадавшим от преступлений. К функциям милиции относится также обеспечение правопорядка в публичных местах, охрана собственности граждан, регламентация разного рода отношений граждан и государства (выдача и регистрация паспортов, пропусков, вопросы прописки) и прочие. Во многом схожие функции выполняют внутренние войска, участвуя в охране общественного порядка, а также охране важных государственных объектов, специальных грузов, обеспечивая конвоирование осужденных, обеспечивая режим чрезвычайного положения. Имея в своем составе соответствующие подразделения, внутренние войска участвуют в территориальной обороне государства, тесно контактируя с пограничниками.

Основной функцией института прокуратуры как института социального контроля является осуществление прокурорского надзора. Основная цель прокурорского надзора состоит в том, чтобы в государстве реально обеспечивалось верховенство закона, провозглашенное Конституцией. В этом смысле прокурорский надзор имеет отношение, прежде всего, к механизмам внешнего контроля. Причем объектом прокурорского надзора выступают в основном не действия частных лиц, а деятельность тех или иных государственных органов и организаций или лиц, представляющих эти организации.

Подводя итог вышесказанному, отметим, что фундаментальное противоречие для любой социальной системы, связанное с ее функционированием и развитием, наиболее успешно будет разрешаться в том случае, когда в обществе надежно и динамично будет действовать естественным образом сложившаяся (а не навязанная кем-то) система социальных норм, когда будут легитимные институты и механизмы социального контроля. В этом случае действия отдельных людей и их объединения станут предсказуемыми, и, так сказать, вписанными в общий сценарий путей и способов развития общества. В особенности это касается такого важного для любого общества вида социальных норм, как правовых. Безусловно, не может быть речи о создании общества абсолютно законопослушных граждан – девиация столь же естественно присуща обществу, как и норма. Однако, как мы выяснили, виды и типы девиации могут быть различными, и доминирующие из них в обществе непосредственно обусловлены сложившейся системой социальных норм. Пример современного состояния российского общества представляет собой яркую тому иллюстрацию – разрушив отжившую систему социальных норм, мы до сих пор находимся на этапе формирования новой. Как представляется, этот процесс займет значительное время и потребует от всех граждан значительной выдержки и самоотдачи, но за этим видится будущее.

Вопросы для самопроверки

1. Что называют социальной нормой?

2. Какова природа социальных норм?

3. Какие факторы влияют на происхождение социальных норм?

4. Какие виды социальных норм существуют в обществе?

5. В чем заключаются особенности институциональных социальных норм, какова их связь и взаимодействие с неинституциональными социальными нормами?

6. Всякая ли институциональная норма является правовой?

7. Какие из числа социальных норм относят к группе правовых, каковы их функции в обществе?

8. В чем отличие моральных норм от норм нравственности?

9. Могут ли этические нормы быть правовыми?

10. Какие факторы влияют на формирование эстетических норм, и что они собой представляют?

11. Что собой представляет процесс институализации социальных норм?

12. Почему для успешного и стабильного функционирования и развития общества необходимо наличие в нем механизмов деинституализации социальных норм?

13. Что называют социальным отклонением и какова природа этого феномена?

14. Какие причины и факторы влияют на девиацию?

15. Какие существуют виды девиантного поведения?

16. Что такое социальный контроль? Каковы его основные функции?

17. Какие существуют институты социального контроля? Каковы их основные цели и функции?

Литература

Гилинский Я.И. Социология девиантного поведения и социального контроля: краткий очерк // Рубеж. Альманах социальных исследований. 1992, №2.

Горяинов В.П. Групповая солидарность и ценностные ориентации // Социс, №3, 1997.

Дюркгейм Э. Норма и патология // Рубеж. Альманах социальных исследований. 1991, №2.

Дюркгейм Э. Самоубийство. Социологический этюд. М. 1994.

Клейберг Ю.А. Социальные нормы и отклонения. М. 1997.

Кудрявцев В.Н. Социальные деформации. М. 1992.

Лапин Н.И. Ценности, группы интересов и трансформация российского общества // Социс, №3, 1997.

Лебон Г. Психология народов и масс. СПб. 1995.

Мертон Р. Социальная структура и аномия: социология преступности. М. 1966.

Ольков С.Г. Социальные отклонения. Тюмень, 1994.

Социология преступности. М. 1996.