Полномочия органов местного самоуправления по управлению муниципальной собственностью. Реферат: Правовое регулирование местного самоуправления Порядок создания и деятельности организаций с участием муниципальных образований
Правовые основы муниципальной службы в РФ составляют Конституция РФ, а также указанные ФЗ и другие ФЗ, иные нормативные правовые акты РФ, конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, уставы муниципального образования , решения, принятые на сходах граждан , и иные муниципальные правовые акты. На муниципальных служащих распространяется действие трудового законодательства с особенностями, предусмотренными ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации».
Уже имеется законодательная основа нормативно-правовых актов, регулирующих отношения в сфере деятельности органов местного самоуправления .
Учитывая, что демографическая проблема особо остро касается городских и сельских поселений, в 2007 г. внесено изменение об упразднении городских и сельских поселений. Упразднение сельских поселений допускается на территориях с низкой плотностью сельского населения и в труднодоступных местностях, если численность населения сельского поселения составляет менее 100 человек и решение об упразднении поселения будет принято на сходе граждан, постоянно проживающих в сельском поселении. Упразднение поселений осуществляется законом субъекта РФ по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъекта РФ или федеральных органов государственной власти .
Нормативными правовыми актами высшего должностного лица субъекта РФ может быть предусмотрено выделение муниципальным образованиям за счет средств бюджета субъекта грантов для содействия достижению (и поощрения достижения) наилучших значений показателей работы.
В новом базовом законе о местном самоуправлении существенно уменьшено число полномочий государственных органов по отношению к органам местного самоуправления что должно повысить уровень самостоятельности местного самоуправления.
Полномочия федеральных органов исполнительной власти в области местного самоуправления:
- определение общих принципов организации местного самоуправления в РФ, устанавливаемых законодательством;
- правовое регулирование по предметам ведения РФ и в пределах полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов прав , обязанностей и ответственности ФОИВ и их должностных лиц, органов государственной власти субъектов РФ и их должностных лиц в области местного самоуправления;
- правовое регулирование прав , обязанностей и ответственности граждан, органов и должностных лиц местного самоуправления по решению вопросов местного значения;
- правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены ФЗ в порядке, установленном настоящим базовым ФЗ о местном самоуправлении;
- осуществление исполнительно-распорядительных и контрольных полномочий ФОИВ в отношении муниципального образования и органов местного самоуправления допускается только в случаях и порядке, установленных Конституцией РФ и иными законодательными актами;
- ФЗ и (или) иные нормативные правовые акты РФ, регулирующие вопросы местного самоуправления, не должны противоречить Конституции РФ и базовому закону о местном самоуправлении.
Принципы правового регулирования полномочий органов местного самоуправления
1. Перечень вопросов местного значения не может быть изменен иначе как путем внесения изменений и дополнений в настоящий Федеральный закон.
2. Финансовые обязательства, возникающие в связи с решением вопросов местного значения, исполняются за счет средств местных бюджетов (за исключением субвенций, предоставляемых местным бюджетам из федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации). В случаях и порядке, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, указанные обязательства могут дополнительно финансироваться за счет средств федерального бюджета, федеральных государственных внебюджетных фондов и бюджетов субъектов Российской Федерации.
3. Федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации не могут содержать положений, определяющих объем расходов за счет средств местных бюджетов.
Полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения
Органы местного самоуправления - это особый субъект права, поэтому органы местного самоуправления при решении вопросов местного значения могут обладать административно-властными полномочиями, а при осуществлении переданных отдельных государственных полномочий - государственно-властными полномочиями.
И административно-властные, и государственно-властные полномочия органов местного самоуправления можно классифицировать через призму управленческих функций: руководящих, регулирующих, расчетно-аналитических, организационных, контрольных.
Таким образом, можно говорить о том, что полномочия органов местного самоуправления могут быть сгруппированы следующим образом:
а) полномочия по управлению;
б) полномочия по организации;
в) полномочия по руководству;
г) полномочия по применению административно-правовых режимов;
д) полномочия по контролю.
К полномочиям по управлению относятся полномочия по сбору, обработке, анализу информации, передаче информации другим органам, по прогнозированию, по планированию, по учету.
К полномочиям по организации относятся полномочия по обеспечению и организации чего-либо, координации деятельности субъектов управления.
К полномочиям по руководству относятся полномочия по созданию, назначению, регулированию, непосредственному или опосредованному руководству и стимулированию (созданию условий).
К полномочиям по применению административно-правовых режимов относятся полномочия по участию органов местного самоуправления в разрешительной системе (квотирования, лицензирования, аттестации, выдачи разрешений и т.п.).
Полномочия по контролю могут рассматриваться и как осуществляемые ими самостоятельно, и осуществляемые совместно с органами государственной власти или иными властными структурами.
1. В целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов обладают следующими полномочиями:
1) принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений, издание муниципальных правовых актов;
2) установление официальных символов муниципального образования;
3) создание муниципальных предприятий и учреждений, финансирование муниципальных учреждений, формирование и размещение муниципального заказа;
4) установление тарифов на услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями и учреждениями, если иное не предусмотрено федеральными законами;
4.1) регулирование тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса Полномочия органов местного самоуправления поселений по регулированию тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса
5) организационное и материально-техническое обеспечение подготовки и проведения муниципальных выборов, местного референдума, голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования;
6) принятие и организация выполнения планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципального образования, а также организация сбора статистических показателей, характеризующих состояние экономики и социальной сферы муниципального образования, и предоставление указанных данных органам государственной власти в порядке, установленном Правительством Российской Федерации;
7) учреждение печатного средства массовой информации для опубликования муниципальных правовых актов, обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения, доведения до сведения жителей муниципального образования официальной информации о социально-экономическом и культурном развитии муниципального образования, о развитии его общественной инфраструктуры и иной официальной информации;
8) осуществление международных и внешнеэкономических связей в соответствии с федеральными законами;
8.1) организация подготовки, переподготовки и повышения квалификации выборных должностных лиц местного самоуправления, членов выборных органов местного самоуправления, депутатов представительных органов муниципальных образований, а также профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих и работников муниципальных учреждений;
8.2) утверждение и реализация муниципальных программ в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности, организация проведения энергетического обследования многоквартирных домов, помещения в которых составляют муниципальный жилищный фонд в границах муниципального образования, организация и проведение иных мероприятий, предусмотренных законодательством об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности;
9) иными полномочиями в соответствии с настоящим Федеральным законом, уставами муниципальных образований.
1.1. По вопросам, отнесенным в соответствии со статьями 14, 15 и 16 настоящего Федерального закона к вопросам местного значения, федеральными законами, уставами муниципальных образований могут устанавливаться полномочия органов местного самоуправления по решению указанных вопросов местного значения.
2. Органы местного самоуправления поселений и органы местного самоуправления городских округов вправе в соответствии с уставами муниципальных образований принимать решение о привлечении граждан к выполнению на добровольной основе социально значимых для поселения и городского округа работ (в том числе дежурств) в целях решения вопросов местного значения поселений, предусмотренных пунктами 7.1 - 9, 15 и 19 части 1 статьи 14 настоящего Федерального закона, и вопросов местного значения городских округов, предусмотренных пунктами 7.1 - 11, 20 и 25 части 1 статьи 16 настоящего Федерального закона.
К социально значимым работам могут быть отнесены только работы, не требующие специальной профессиональной подготовки.
К выполнению социально значимых работ могут привлекаться совершеннолетние трудоспособные жители поселений и городских округов в свободное от основной работы или учебы время на безвозмездной основе не более чем один раз в три месяца. При этом продолжительность социально значимых работ не может составлять более четырех часов подряд.
3. Полномочия органов местного самоуправления, установленные настоящей статьей, осуществляются органами местного самоуправления поселений, органами местного самоуправления городских округов и органами местного самоуправления муниципальных районов самостоятельно. Подчиненность органа местного самоуправления или должностного лица местного самоуправления одного муниципального образования органу местного самоуправления или должностному лицу местного самоуправления другого муниципального образования не допускается.
Нормативно-правовое регулирование сферы местного самоуправления направлено на закрепление и упорядочение имеющихся на местном уровне общественных отношений, и в этом аспекте оно выступает как фактор охраны и защиты сложившихся правоотношений, способствует возникновению и развитию новых общественных отношений, что в итоге должно привести к созданию оптимальных правовых условий для эффективной организации и деятельности местного самоуправления.
Эффективность правового регулирования тесным образом связана с повышением правосознания граждан и должностных лиц, уровня правосознания всего общества. Отсюда вытекает задача наладить активную работу по правовому воспитанию и пропаганде, разъяснению норм права. Особенно актуальной она представляется на уровне местного самоуправления, кадровый состав которого все еще слабо обеспечивается информационными, в том числе информационно-правовыми технологиями.
Правовую основу (систему) местного самоуправления составляют общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, Конституция РФ, федеральные конституционные законы, Федеральные законы об общих принципах организации местного самоуправления, иные федеральные законы, а также принимаемые в соответствии с ними нормативные правовые акты Российской Федерации (указы и распоряжения Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ), конституции (уставы), законы и другие нормативные правовые акты субъектов Федерации, уставы муниципальных образований, решения, принятые на сходах граждан и местных референдумах, иные муниципальные правовые акты. Названные нормативно-правовые акты образуют правовую систему местного самоуправления, которая, в свою очередь, состоит из трех крупных подсистем: законодательной, подзаконной и локальной (муниципально-правовой).
В основе нормативно-правового регулирования местного самоуправления лежат Конституция РФ и Европейская Хартия местного самоуправления.
Согласно ч. 4 ст. 15 Конституции РФ международно-правовые акты, содержащие общепризнанные нормы и принципы международного права, являются частью правовой системы Российской Федерации. Данное конституционное правило положило начало проникновению международно-правовых норм в российское право. Местное самоуправление как весьма обширная область общественных отношений, политико-правовой институт обладает целой системой норм, служащих источниками международного права. Они объединены в Европейскую хартию местного самоуправления, ратифицированную Федеральным законом от 11 апреля 1998 г. "О ратификации Европейской хартии местного самоуправления".
Рассмотрим документы, регулирующие местное самоуправление:
1. Европейская Хартия местного самоуправления -- один из главных источников муниципального права европейских государств, намечающий пути развития местного самоуправления в современной Европе. В его основу положен классический принцип субсидиарности, утвердившийся в европейской социальной философии еще в средние века, хотя к активному осуществлению данной идеи приступили лишь в прошлом столетии. Согласно этому принципу, вопросы, которые можно решать на низовых уровнях управления, нет смысла передавать наверх. Местным сообществам нужно доверять как можно больше управленческих задач, а вмешательство государства требуется лишь там, где без него не обойтись. В самой Хартии понятие субсидиарности сформулировано так: "Осуществление государственных полномочий, как правило, должно преимущественно возлагаться на органы власти, наиболее близкие к гражданам". Документ был принят по инициативе Совета Европы в 1985 г. Европейская Хартия местного самоуправления была ратифицирована Федеральным законом от 11 апреля 1998 г., и ее положения в полной мере распространяются на нашу страну.
Целью Хартии является обеспечение и защита прав местных органов самоуправления. Важность этого очевидна: именно местное самоуправление позволяет гражданам участвовать в принятии решений, касающихся их повседневной жизни. Более того, соблюдение этого права гарантирует осуществление иных гражданских прав и свобод. Хартия обязывает государства, входящие в Совет Европы, беречь и укреплять политическую, административную и финансовую самостоятельность местных сообществ. Тем самым принцип самостоятельности органов местного самоуправления закрепляется на высоком международно-правовом уровне, а его соблюдение расценивается как один из основных критериев подлинной демократии.
В преамбуле Хартии констатируется, что местное самоуправление составляет одну из основ демократического строя, обеспечивая эффективное и приближенное к гражданам управление. В документе подчеркнуто, что право на местное самоуправление -- одно из важнейших гражданских прав, а подлинное народовластие надо искать не там, где власть централизована, но там, где она рассредоточена и передана на места. Часть I Хартии раскрывает понятие местного самоуправления, определяет сферу его компетенции, гарантии и механизмы правовой защиты, способы контроля за его деятельностью и источники финансирования: "Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, в соответствии со своей компетенцией и в интересах местного населения". Важно отметить, что самоуправление немыслимо без свободных выборов -- не случайно оно "осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования".
В Хартии предусмотрено право местных сообществ на собственные территориальные границы; на самостоятельное определение своих административных структур, отвечающих местным потребностям и обеспечивающих эффективное управление; на взимание налогов. Хартия предусматривает разнообразие моделей местного самоуправления с учетом особенностей каждого члена Совета Европы. Самое важное в данном разделе Хартии -- это определение основных принципов, на которых должно строиться местное самоуправление в европейских странах.
Анализ принципов, заложенных в Хартии, свидетельствует о том, что современная Европа видит в местном самоуправлении важнейший элемент демократии, приобщающий людей к ценностям народовластия, воспитывающий у них чувство гражданской ответственности.
Местное самоуправление призвано уравновешивать власть государства, ограничивать ее, не допускать произвола с ее стороны. Передача властных полномочий на места позволяет также избежать перегрузки центрального правительства частными проблемами, существенными для определенных локальных сообществ. Органы местного самоуправления выполняют роль посредника между личностью и государством. И в городах, и в селах работа местных советов затрагивает буквально каждого -- зачастую она представляется гражданам более понятной и конкретной, чем деятельность центральных властей.
Хорошо зная положение дел на своих территориях, органы местного самоуправления способны более эффективно и рационально, чем чиновники центрального аппарата, реагировать на непредвиденные ситуации и конфликты. И возможности для нововведений у местных властей значительно шире -- ведь центральные власти внедряют новации, как правило, в общенациональном масштабе, что повышает издержки вероятных неудач. Наконец, муниципальные выборы проводятся чаще, чем общенациональные, а это дает населению дополнительную возможность пользоваться своими гражданскими правами и выразить отношение к деятельности административно-управленческих органов.
2. Декларацию о принципах местного самоуправления в государствах участниках СНГ 1994 года. Межпарламентская Ассамблея СНГ, признавая неотъемлемость прав граждан на самостоятельное решение местных дел через институты местного самоуправления, сознавая необходимость совместных усилий по пойти поддержки реализации демократических принципов и создание действенных гарантий местного самоуправления, с целью координации деятельности законодательных органов государств-участников в реализации его общепризнанных принципов, приняла Декларацию о принципах местного самоуправления в государствах участниках СНГ 1994 года. Она призвана содействовать сотрудничеству постсоветских стран и сближению национальных законодательств в этой сфере.
Согласно Декларации под местным самоуправлением понимает систему организации деятельности населения (местных территориальных сообществ) для самостоятельного и под свою ответственность решения вопросов местного значения в соответствии с законами государства.
Из Декларации следует, что органы местного самоуправления ответственны перед населением, их собственная компетенция устанавливается законами и должна обеспечивать возможность самостоятельного решения ими вопросов местного значения. Предусмотрен порядок избрания представительных органов местного самоуправления населением, их взаимодействия с исполнительными органами самоуправления. Органам местного самоуправления может быть передано (делегировано) осуществление отдельных полномочий государственных органов власти с одновременным наделением их достаточными ресурсами Осуществление делегированных функций подконтрольно государству, под ее защитой находятся решения, принятые в пределах компетенции органов самоуправления.
Также невыполнение решений, принятых органами местного самоуправления или населением путем референдумов и других форм непосредственного народовластия, предусматривает ответственность согласно законам. При подготовке и принятии решений по всем вопросам, касающихся интересов населения, государственные органы проводят консультации с органами местного самоуправления их официальные обращения, направляемых в государственные органы, подлежат обязательному рассмотрению.
Государство принимает меры по поддержке и развитию местного самоуправления, осуществляет контроль за законностью деятельности его органов и не вмешивается в их законную деятельность. Законодательством устанавливается ответственность органов местного самоуправления за принятые ими решения Акты этих органов не должны противоречить Конституции и законам государства, в противном случае их деятельность может быть прекращена в установленном законом порядке.
Законодательство государств-участников СНГ должно устанавливать права территориальных сообществ на материально-финансовые ресурсы, достаточные для самостоятельного осуществления органами местного самоуправления возложенных на них функций и полномочий: владение, пользование, распоряжение собственностью определенной территории (муниципальной, коммунальной), возможность самостоятельно и через органы местного самоуправления распоряжаться материально-финансовыми ресурсами. Представительный орган местного самоуправления самостоятельно принимает местный бюджет.
3. Конституционные основы местного самоуправления в Российской Федерации отражены в Конституции. Конституция 1993 г. закрепила местное самоуправление в качестве одной из основ конституционного строя Российской Федерации.
Конституция (ч. 2 ст. 3) впервые относит местное самоуправление к числу основ конституционного строя России и определяет его в качестве самостоятельной формы осуществления народом принадлежащей ему власти.
С точки зрения организации и принципов местного самоуправления наибольшее значение имеют следующие конституционные положения:
местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно;
органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти;
местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью
местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления;
структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно;
изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территории.
В Конституции Российской Федерации содержатся и другие важные положения, раскрывающие сущность, формы и гарантии местного самоуправления. Так, устанавливается, что оно осуществляется с учетом исторических и иных местных традиций. Раскрывая содержание самостоятельности. Конституция указывает на основные предметы ведения органов местного самоуправления:
управление муниципальной собственностью; формирование, утверждение и исполнение местного бюджета;
установление местных налогов и сборов;
осуществление охраны общественного порядка;
иные вопросы местного значения.
Конституцией Российской Федерации закреплены следующие гарантии местного самоуправления:
право на судебную защиту;
право на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решении, принятых органами государственной власти;
запрет на ограничение прав местного самоуправления.
Ставя органы местного самоуправления вне системы органов государственной власти, Конституция Российской Федерации в то же время допускает возможность наделения этих органов отдельными государственными полномочиями. В таких случаях им должны быть переданы необходимые материальные и финансовые средства, а реализация полномочий - контролироваться государством.
4. Федеральный Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ - базовый закон, регулирующий местное самоуправление. Данный Закон предусматривает закрепление на федеральном уровне общих, единых для всей страны принципов организации местного самоуправления, имеет более развитую юридическую основу, содержит определения многих терминов, проводит более четкое разделение полномочий между органами государственной власти РФ и субъектов Федерации по регулированию вопросов, входящих в сферу местного самоуправления.
К полномочиям органов государственной власти Российской Федерации Федеральный закон относит установление и обеспечение федеральных гарантий местного самоуправления: государственных минимальных социальных стандартов; федеральных программ развития местного самоуправления; порядка судебной защиты прав местного самоуправления; порядка судебной защиты прав местного самоуправления и т.д.
Органы государственной власти субъектов РФ осуществляют правовое регулирование местного самоуправления: принимают, например, законы субъектов Федерации о местном самоуправлении, о муниципальных выборах, о местном референдуме, о муниципальной службе.
Право граждан на местное самоуправление реализуется посредством его организации в трех типах муниципальных образований: поселениях, городских округах и муниципальных районах. За каждым из названных типов муниципальных образований закреплен перечень вопросов местного значения.
5. Федеральный закон "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" от 26 ноября 1996 г. № 138-ФЗ.
Данный закон устанавливает правовые нормы, обеспечивающие реализацию конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления в случаях их нарушения. Гражданам предоставляются правовые основания для защиты своих прав в случае отсутствия в субъекте федерации закона о выборах, устава муниципального образования или выборного представительного органа местного самоуправления, если в субъекте федерации не установлен порядок формирования муниципальных образований, а также, если истекли сроки полномочий выборных органов местного самоуправления. Перечисляются нормы, в соответствии с которым муниципальные образования должны своевременно проводить выборы депутатов представительных органов местного самоуправления или выборных должностных лиц, в том числе повторные или досрочные выборы.
6. Федеральный закон "О муниципальной службе в Российской Федерации" от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ регулирует отношения, связанные с поступлением граждан на муниципальную службу, ее прохождением и прекращением, а также правовое положение муниципальных служащих.
Согласно закону под муниципальной службой понимается профессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта).
К должностям муниципальной службы отнесены должности в органе местного самоуправления, аппарате избирательной комиссии муниципального образования, которые образуются в соответствии с уставом муниципального образования, с установленным кругом обязанностей по обеспечению исполнения полномочий органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования или лица, замещающего муниципальную должность.
Определены основные права и обязанности муниципальных служащих, расширен перечень ограничений и запретов, связанных с муниципальной службой. Предельный возраст пребывания на муниципальной службе повышен с 60 до 65 лет.
Регламентированы вопросы рабочего времени и времени отдыха муниципальных служащих, предоставления социальных гарантий, дисциплинарной ответственности. Определен порядок осуществления кадровой работы в муниципальном образовании.
7. Указ Президента РФ "О реформе местного самоуправления в Российской Федерации" от 26 октября 1993 г. № 1760 утверждает Положение, определяющее основы организации местного самоуправления в РФ на период поэтапной конституционной реформы.
Данный указ устанавливает порядок формирования органов местного самоуправления; определяет формы организации данных органов в зависимости от численности населения территории муниципального образования, вопросы, относящиеся к компетенции представительных органов местного самоуправления, главы местного самоуправления; закрепляет принцип самостоятельности органов местного самоуправления при определении собственной структуры.
На территориях, включающих несколько городских или сельских поселений, совместным решением органов местного самоуправления может быть создан единый орган местного самоуправления соответствующих территорий.
Органы местного самоуправления избираются (формируются) сроком на два года.
8. Указ Президента РФ "О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации" от 22 декабря 1993 г. № 2265. Для обеспечения беспрепятственного формирования территориальной основы местного самоуправления органам местного самоуправления предоставлено право самостоятельно утверждать перечень объектов муниципальной собственности. Только с согласия органов местного самоуправления или по решению суда осуществляется передача объектов из муниципальной в государственную собственность.
Данный закон утверждает порядок разграничения полномочий представительных органов местного самоуправления и местных администраций. Представительные органы организуют исполнение федерального законодательства и законодательства субъектов РФ, оказывают содействие федеральным государственным органам и органам государственной власти субъектов РФ, осуществляют координацию деятельности органов территориального общественного самоуправления. Данный перечень полномочий является исчерпывающим. Остальные полномочия, закрепленные за представительными органами местного самоуправления Законом "О местном самоуправлении в РФ", осуществляет теперь местная администрация. Решения, принимаемые органами местного самоуправления в рамках своих полномочий, могут быть отменены лишь в судебном порядке. Полномочия представительных органов местного самоуправления больше не могут прекращаться досрочно.
- 9. Указ Президента РФ "Об утверждении Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации" от 15 октября 1999 г. № 1370 утверждает Основные положения государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации при решении практических задач в сфере местного самоуправления, а также при разработке нормативных правовых актов, касающихся осуществления местного самоуправления. Они закрепляют единую систему представлений о целях, приоритетных направлениях, задачах и принципах политики государства в сфере развития местного самоуправления, а также о механизмах ее реализации.
- 10. Указ Президента РФ "Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов" от 28 апреля 2008 г. № 607 устанавливает показатели, которые необходимо учитывать для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов.
К таким показателям, в частности, относятся: отношение среднемесячной номинальной начисленной заработной платы работников муниципальных учреждений к среднемесячной номинальной начисленной заработной плате работников крупных и средних предприятий и некоммерческих организаций городского округа (муниципального района); доля населения, охваченного профилактическими осмотрами; доля амбулаторных учреждений, имеющих медицинское оборудование в соответствии с табелем оснащения; число субъектов малого предпринимательства в расчете на 10 тыс. человек населения и т.д.
Международно-правовые документы, Конституция РФ, федеральные законы, указы Президента РФ и другие нормативно-правовые документы закрепляют исходные начала, основные принципы правового регулирования, выделяют основы, гарантируют права местного самоуправления.
Устанавливаемые Конституцией Российской Федерации и федеральными законами принципы правового регулирования полномочий органов местного самоуправления играют весьма важную роль, порой выходящую за рамки собственно местного самоуправления. Значение этих принципов состоит в том, что государство как субъект права, наделённый соответствующими полномочиями Конституцией РФ, устанавливает правовой каркас функционирования местного самоуправления как самостоятельной ветви публичной власти.
Общие представления о совокупности предметов ведения и соответствующих полномочиях органов местного самоуправления мы получили в предыдущих разделах настоящей темы, убедились в масштабности и сложности задач, решаемых местным самоуправлением и его органами.
Закон устанавливает единые подходы к регулированию полномочий органов местного самоуправления. Эти единые принципы касаются, во-первых, порядка установления полномочий органов местного самоуправления, а во-вторых, порядка обеспечения реализации этих полномочий, прежде всего – финансового.
Собственные полномочия местного самоуправления, устанавливаемые федеральными законами, касаются прежде всего вопросов местного значения, определяющих предметы деятельности органов местного самоуправления для непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования. Статья 18 Федерального закона 131-ФЗ устанавливает: перечень вопросов местного значения не может быть изменён иначе как путём внесения изменений и дополнений в Федеральный закон 131-ФЗ. В то же время закон допускает необходимую самостоятельность органов местного самоуправления, наделяя их правами на решение вопросов, не отнесённых к вопросам местного значения (статьи 14.1, 15.1., 16.1 Федерального закона).
В состав собственных полномочий органов местного самоуправления, как мы знаем, входят и иные вопросы, связанные с организацией и обеспечением собственной деятельности, правотворческой деятельностью, представлением и защитой интересов муниципального образования и его населения т.д. Не выделяя их в самостоятельный раздел, Федеральный закон 131-ФЗ тем не менее достаточно подробно прописывает эти полномочия в соответствующих главах и разделах – в этом мы убедились при рассмотрении предыдущего вопроса данной темы.
«Несобственные» полномочия органов местного самоуправления связаны с исполнением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.
Особенностями этих полномочий являются:
Адресность – эти полномочия осуществляются органами местного самоуправления муниципальных районов и органами местного самоуправления городских округов, если иное не установлено федеральным законом или законом субъекта Российской Федерации;
Срочность – органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями на неограниченный срок либо, если данные полномочия имеют определённый срок действия, на срок действия этих полномочий;
Финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, осуществляется только за счёт предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов (федерального или субъекта Федерации);
Подконтрольность государству.
Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется:
а) по предметам ведения Российской Федерации – федеральными законами;
б) по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ – законами Российской Федерации и субъектов РФ;
в) по предметам ведения субъектов РФ – законами субъектов РФ.
Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями иными нормативными правовыми актами не допускается.
Закон устанавливает требования к содержанию соответствующего федерального закона (закона субъекта Федерации).
Согласно статье 19 федеральный закон, закон субъекта Российской Федерации, предусматривающие наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, должны содержать:
Вид или наименование муниципального образования, органы местного самоуправления которого наделяются соответствующими полномочиями;
Перечень прав и обязанностей органов местного самоуправления, а также прав и обязанностей органов государственной власти при осуществлении соответствующих полномочий;
Способ (методику) расчёта нормативов для определения общего объёма субвенций, предоставляемых местным бюджетам из федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации для осуществления соответствующих полномочий, включая федеральные или региональные государственные минимальные социальные стандарты.
Перечень подлежащих передаче в пользование и (или) управление либо в муниципальную собственность материальных средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления, или порядок определения данного перечня;
Порядок отчётности органов местного самоуправления об осуществлении переданных им отдельных государственных полномочий;
Порядок осуществления органами государственной власти контроля за осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, и наименования органов, осуществляющих указанный контроль;
Условия и порядок прекращения осуществления органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий.
Закон субъекта Российской Федерации, предусматривающий наделение органов местного самоуправления государственными полномочиями Российской Федерации, переданными для осуществления органам государственной власти субъекта Российской Федерации, также должен содержать положения, определяющие:
Права и обязанности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), связанные с осуществлением органами местного самоуправления переданных государственных полномочий Российской Федерации;
Права и обязанности органов местного самоуправления, связанные с осуществлением переданных им государственных полномочий Российской Федерации.
Статья 20 Федерального закона 131-ФЗ регламентирует порядок осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.
Согласно этой статье федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов РФ, в пределах своей компетенции вправе издавать обязательные для исполнения нормативные правовые акты и осуществлять контроль за их исполнением. Органы местного самоуправления несут ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий в пределах выделенных муниципальным образованиям на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств.
Федеральный закон 131-ФЗ предусматривает возможность передачи в муниципальную собственность материальных объектов, необходимых для осуществления соответствующих полномочий. В этом случае соответствующие законы могут содержать положения, предусматривающие обязанность органов местного самоуправления использовать по определённому назначению передаваемые в муниципальную собственность объекты. Органы местного самоуправления имеют право дополнительно использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства для осуществления переданных им отдельных государственных полномочий в случаях и порядке, предусмотренных уставом муниципального образования.
Перечисленные выше положения законов о наделении такими полномочиями вводятся в действие ежегодно соответственно федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год либо законом субъекта РФ о его бюджете на очередной финансовый год при условии, если этими законами предусмотрено предоставление субвенций на осуществление указанных полномочий.
131-й закон (статья 20) закрепляет право органов местного самоуправления участвовать в осуществлении государственных полномочий, не переданных им в соответствии со статьёй 19 этого Федерального закона.
Условием реализации этого права является принятие Федерального закона, в котором устанавливается порядок согласования участия органов местного самоуправления в осуществлении указанных полномочий, а также особенности такого участия; возможность и пределы правового регулирования органами государственной власти указанных полномочий.
Органы местного самоуправления участвуют в осуществлении таких государственных полномочий только в случае принятия представительным органом муниципального образования решения о реализации права на участие в осуществлении этих полномочий.
Подчёркивая самостоятельность местного самоуправления в реализации своих полномочий, закон запрещает подчинение органа местного самоуправления или должностного лица местного самоуправления одного муниципального образования органу местного самоуправления или должностному лицу местного самоуправления другого муниципального образования.
Полномочия органов местного самоуправления в сфере организации собственной деятельности регламентируют нормы 6-й главы 131-го Федерального закона и уставы муниципальных образований, в сфере принятия муниципальных правовых актов – глава 7, в сфере межмуниципального сотрудничества – глава 9 этого же закона.
Наделяя местное самоуправление определёнными полномочиями, в ряде случаев беря на себя финансовое и иное обеспечение реализации части этих полномочий, государство оставляет за собой право оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления. Согласно статье 18.1 Федерального закона 131-ФЗ перечень показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления утверждается в порядке, определяемом Президентом Российской Федерации.
Определяя единые общеобязательные правила поведения органов государственной власти и органов местного самоуправления, закон ставит государство и местное самоуправление в положение равноправных партнёров.
Завершая обсуждение вопроса, отметим: закон обеспечивает надлежащее правовое регулирование полномочий по всему предметному полю местного самоуправления в современной России. Вместе с тем практика правового регулирования предметов ведения местного самоуправления выявляет имеющиеся недостатки и пробелы в законодательстве. Обязанность законодателя состоит в том, чтобы своевременно устранять эти недостатки и пробелы. Так и происходит: с момента принятия в 2003 году в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» внесено около 30 поправок, изменений и дополнений.
Заключение
Рассмотренный материал позволяет сформулировать следующие общие выводы.
Предметная область функционирования местного самоуправления по необходимости чрезвычайно широка и многообразна. Решая главную задачу – самостоятельно и под свою ответственность всестороннее обеспечение важнейших сфер жизнедеятельности населения муниципальных образований, местное самоуправление выстраивает сложную систему организации деятельности учреждаемых в каждом муниципальном образовании органов местного самоуправления, систему взаимоотношений с органами государственной власти Российской Федерации и её субъектов.
Муниципальные образования взаимодействуют между собой, решая задачи представления и защиты своих интересов и интересов своего населения.
Масштабы и сложность решаемых задач предопределяют структуру предметов ведения местного самоуправления, которая включает в себя следующие семь групп:
1) вопросы местного значения;
2) организация работы органов и должностных лиц местного самоуправления;
3) вопросы нормотворческой деятельности;
4) вопросы, не отнесённые к вопросам местного значения, право решения которых предоставлено органам местного самоуправления;
5) ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления;
6) межмуниципальное сотрудничество;
7) отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами или законами субъектов РФ.
Конституция РФ, федеральные и региональные законы, муниципальные нормативно-правовые акты обеспечивают реализацию предметов ведения местного самоуправления, наделяя его органы и должностных лиц соответствующими полномочиями.
Российская полиция содействует органам местного самоуправления в решении вопросов местного значения, реализуя функции, связанные с обеспечением законности и поддержанием общественной безопасности на территории муниципальных образований, осуществляя мониторинг криминогенной обстановки и профилактику антиобщественных проявлений, оказывая содействие в формировании, обучении и обеспечении функционирования общественных формирований по поддержанию общественного порядка. Это предполагает тесное взаимодействие и координацию усилий органов внутренних дел, иных подразделений полиции и органов местного самоуправления.
Находясь в стадии становления и развития, муниципальное право современной России пока ещё не в состоянии добиться исчерпывающего баланса между законодательно заявляемой программой предметов ведения местного самоуправления и нормативно-правовым, финансовым и иным обеспечением реализации этой программы.
Разрешение этого противоречия затруднено в силу того, что закон «не поспевает» за им же вводимыми изменениями в предметной сфере. Отсюда – справедливые упрёки практиков и аналитиков в отношении имеющихся пробелов прежде всего в правовом обеспечении функционирования местного самоуправления. Отсюда – всё новые изменения, дополнения и поправки в Федеральный закон № 131-ФЗ, иные федеральные нормативно-правовые акты. Отсюда – неустойчивость регионального законодательства, вынужденного следовать как новациям, так и ошибкам федеральных законов. Отсюда – хорошо известные проблемы и трудности функционирования органов местного самоуправления.
Однако законодательство совершенствуется, а местное самоуправление набирается опыта работы в условиях несовершенного законодательства, всё энергичнее использует своё право на законодательные инициативы, направленные на совершенствование законодательства о местном самоуправлении. Это позволяет верить в успешное разрешение и преодоление имеющихся проблем.
Контрольные вопросы
В отличие от гарантированного Конституцией права граждан на
социальную помощь и поддержку со стороны государства, полномочия органов местного самоуправления в данной области действуют постоянно в силу их закрепления нормативно, прежде всего, в законе, а не в силу обязательности возникновения каких-либо правоотношений, субъектом которых являются эти органы. В отличие от граждан, которые могут делать все, что не запрещено законом, орган местного самоуправления может делать только то, на что он прямо правомочен законом или основанным на законе другим правовым актом. Если обратиться к законодательству, то можно сразу же обнаружить, что нормативные акты, закрепляющие полномочия органов местного самоуправления в области социальной защиты населения, говорят не о правоспособности, а прямо о «правах» и «обязанностях» этих органов. В ряде случаев законодательство определяет не только полномочия, которыми обладает орган местного самоуправления, но и те, которые он «автоматически» приобретает при наступлении заранее предусмотренных условий. Но, как правило, законодательство ограничивается установлением уже имеющихся у органа полномочий.
Иногда правовые нормы заранее предусматривают, и весьма конкретно те юридические факты, при наличии которых орган местного самоуправления обязан действовать определенным образом, реализуя свои полномочия. Однако очень часто, характеризуя ситуацию, при наличии которой орган местного самоуправления обязан действовать тем или иным образом, правовые нормы делают это лишь в самой общей форме, предоставляя самому органу юридическую возможность решать, есть ли в том или ином конкретном случае обстоятельства, при наличии которых он может и должен предпринять предусмотренные правовой нормой действия. Например, согласно ст. 6, п.4 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется только федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации с одновременной передачей необходимых материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству. Аналогичные положения содержатся и в ст. 19 и 21 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г., который в полном объеме вступил в силу с 1 января 2006 г. Такие же положения содержатся и в законах субъектов Федерации.
Полномочия органов местного самоуправления в области социальной защиты населения должны быть регламентированы более детально. В условиях правового государства повышается роль права в регулировании организации и деятельности органов местного самоуправления, в том числе и в области социальной защиты. Но поскольку это невозможно сделать в рамках федерального законодательства и законодательства субъектов Федерации, то такая задача должна быть решена в рамках нормотворчества органов местного самоуправления.
Таким образом, полномочия органов местного самоуправления в области социальной защиты населения могут определяться:
1) действующим федеральным законодательством;
2) законодательством субъектов Федерации;
3) инициативой органов местного самоуправления, в случаях, если действующее законодательство не содержит прямого запрета по отношению к этим органам заниматься указанными вопросами, местным нормотворчеством;
4) соглашениями о разграничении полномочий между органами власти субъектов Федерации и муниципальными органами.
