Правовое регулирование энергосбережения и обеспечение энергетической безопасности. Правовое обеспечение энергосбережения. Энергетическое обследование как инструмент повышения энергоэффективности

Обращение к вопросам детального регулирования энергосбережения является весьма актуальным для нашего времени и нашей страны. Обладая значительными природными ресурсами, долгие годы потребляя их в неограниченных количествах, наша страна мало заботилась о том, как организовать их эффективное использование .

Ситуацию осложняет то, что функционирование современных экономических и производственных систем обеспечивается в значительной степени за счет использования не возобновляемых источников энергии. В связи с этим возникает проблема исчерпания данных источников, тогда как проблема стимулирования использования возобновляемых источников энергии (далее - ВИЭ) окончательно не решена, и возможность перехода на их полномасштабное применение остается задачей на долгосрочную перспективу.

Согласно Энергетической стратегии России на период до 2030г. (далее - Энергетическая стратегия России), энергетическая эффективность экономики признается одним из главных стратегических ориентиров долгосрочной государственной энергетической политики. При этом стратегической целью государственной энергетической политики является максимально рациональное использование энергетических ресурсов на основе обеспечения заинтересованности их потребителей в энергосбережении, повышении собственной энергетической эффективности и инвестировании в эту сферу . Исходя из этого, энергосбережение и повышение энергетической эффективности в широком смысле понимаются как направление энергетической политики российского государства, тогда как определение энергосбережения, данное в ст. 1 Закона об энергосбережении, отражает лишь функциональный смысл содержания данного понятия . При этом сама концепция повышения энергоэффективности представляется более широкой по своему содержанию, чем энергосбережение, поскольку предполагает не только экономичное отношение к использованию энергоресурсов, но также качественное изменение технологий и режимов их потребления. Законом об энергосбережении вводится ряд новых институтов и механизмов реализации политики энергосбережения. Однако в его содержании не удалось избежать существенных недостатков юридического плана.

В связи с этим представляется необходимым проанализировать основные особенности устанавливаемого Законом об энергосбережении регулирования. Закон об энергосбережении закрепил следующие основные принципы, на которых основана политика энергосбережения и которые могут восприниматься как приоритетные направления осуществления указанной политики (ст. 4):

1. эффективное и рациональное использование энергетических ресурсов;
2. поддержка и стимулирование энергосбережения и повышения энергетической эффективности;
3. системность и комплексность проведения мероприятий по энергосбережению и повышению энергетической эффективности;
4. планирование энергосбережения и повышения энергетической эффективности;
5. использование энергетических ресурсов с учетом ресурсных, производственно-технологических, экологических и социальных условий.

Исходя из содержания Закона об энергосбережении, указанные направления обеспечения энергоэффективности не связываются законодателем с осуществлением политики энергосбережения и повышения энергоэффективности. Так, в самом Законе об энергосбережении возобновляемые источники упоминаются лишь дважды: при регламентации значений целевых показателей в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности, и при установлении содержания перечня мероприятий по энергосбережению и повышению энергетической эффективности, подлежащих включению в региональные, муниципальные программы в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности.

Приоритетным направлением осуществления политики энергоэффективности должно считаться не энергосбережение в узком смысле слова (как сокращение объемов потребления), а пересмотр подходов к применению источников энергии (энергоресурсов).

Действующее на сегодняшний день законодательство в сфере использования ВИЭ является недостаточным и свидетельствует о существующей недооценке законодателем важности проблемы развития возобновляемой энергетики , несмотря на присутствие в нем основополагающих положений о необходимости расширения использования ресурсов малой энергетики и возобновляемых источников энергии.

Направление энергосберегающей политики должно быть переориентировано с населения, влияние которого на данный процесс весьма невелико и проявляется лишь на конечной стадии производственного цикла оборота энергии (ее потреблении), на крупных промышленных потребителей, генерирующие компании и предприятия энергетической инфраструктуры, от которых напрямую зависят способы (технологии) производства электрической энергии, порядок ее передачи, а также режимы ее потребления. Политика энергетической эффективности может быть в полной мере осуществлена при условии реализации соответствующих мероприятий на всех стадиях производственного цикла, включаемых в оборот электроэнергии: ее производство, распределение, передача, потребление (крупными промышленными потребителями и населением). Именно в таком подходе должны выражаться заявленные в ст. 4 Закона об энергосбережении системность и комплексность проведения мероприятий по энергосбережению и повышению энергетической эффективности.

1. услуги по установке, замене, эксплуатации приборов учета используемых энергетических ресурсов (п. 9 ст. 13 Закона об энергосбережении);
2. энергетическое обследование (аудит) (ст. 15, 16 Закона об энергосбережении);
3. услуги по энергосбережению и повышению энергетической эффективности использования энергетических ресурсов (гл. 5 Закона об энергосбережении).

Исходя из анализа содержания данных услуг, можно выделить следующие их особенности:

1. оказание данных услуг должно оформляться посредством заключения договора возмездного оказания услуг . Напрямую правовая природа договорной конструкции возмездного оказания услуг прямо закреплена в Законе об энергосбережении только в отношении оказания услуг по энергосбережению и повышению энергетической эффективности использования энергетических ресурсов. Однако подобная квалификация договорных отношений по оказанию двух других видов энергосервисных услуг вытекает из существа соответствующих обязательств. В связи, с чем представляется возможным говорить о появлении в рассматриваемой сфере особой разновидности договора возмездного оказания услуг - договора возмездного оказания энергосервисных услуг;
2. субъектами, оказывающими данные услуги, могут выступать самостоятельные энергосервисные предприятия, сетевые и ресурсоснабжающие организации;
3. эти услуги оказываются в рамках специфической сферы - энергосбережения;
4. осуществление деятельности по оказанию услуг является потенциально конкурентной сферой деятельности.

Сегодня правовое регулирование в Законе об энергосбережении энергосервисных услуг не структурировано и нуждается в доработке. Представляется целесообразным урегулировать их в рамках отдельной главы Закона об энергосбережении. При этом целесообразно предусмотреть единую конструкцию энергосервисного договора и детализации на основании энергосервисного договора (контракта), и прогнозируемую стоимость проведения таких отдельных мероприятий.

Таким образом, можно констатировать, что устанавливаемые механизмы едва ли создают необходимые условия для реализации в полном объеме политики энергосбережения и повышения энергетической эффективности, основные положения которой установлены Энергетической стратегией России. Их перечень и особенности свидетельствуют о явной недооценке законодателем значения рыночных механизмов в сфере энергосбережения. Поэтому представляется необходимым указать следующие основные направления реализации политики обеспечения энергоэффективности, которые необходимо развить в законодательстве об энергосбережении:

• обеспечение государственного стимулирования использования ВИЭ с установлением конкретных механизмов, обеспечивающих повышение доли выработки и потребления энергии на основе ВИЭ, разработка и реализация соответствующих программ;
• законодательное обеспечение и создание условий для развития предпринимательской деятельности и конкуренции в сфере энергосбережения;
• формирование рынка энергосервисных услуг;
• установление в Законе об энергосбережении механизмов реализации инновационной и научно-технической политики в энергетике;
• обеспечение комплексного подхода к реализации политики энергосбережения с созданием экономико-правовых механизмов ее реализации на всех стадиях оборота энергоресурсов;
• разработка и реализация разъяснительных, учебно-образовательных программ, направленных на пропаганду энергосбережения.

Литература

1. Янтовский Е.И.Потоки энергии и эксергии. М.: Наука, 1988. С. 144.
2. Об энергетической стратегии России на период до 2030 года: Распоряжение Правительства РФ от 13.11.2009 № 1715-р// Справочно-правовая система «КонсультантПлюс»
3. Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации: Федеральный закон от 23.11.2009 № 261-ФЗ (ред. от 28.12.2013) (с изменениями и дополнениями, вступил в силу с 10.01.2014)// Справочно-правовая система «КонсультантПлюс»
4. Копылов А.Е. Разработка основ законодательной поддержки развития возобновляемой энергии в России: к истории вопроса// Энергетика и право. 2009. № 2. С. 334.
5. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть вторая): Федеральный закон от 26.01.1996 № 14-ФЗ (ред. от 28.12.2013)// Справочно-правовая система «КонсультантПлюс»

Энергосберегающая политика государства заключается в обеспечении:

Государственного регулирования в области использования энергетических ресурсов Российской федерации;

Государственное регулирование в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности устройств и помещений;

Приоритета эффективного использования энергетических ресурсов;

Осуществления государственного надзора за эффективным использованием энергетических ресурсов;

Обязательности учета энергетических ресурсов;

Сертификации топливо-, энергопотребляющего, энергосберегающего и диагностического оборудования, материалов, конструкций, транспортных средств, а также энергетических ресурсов;

Сочетания интересов потребителей, поставщиков и производителей энергетических ресурсов и заинтересованности в эффективном использовании энергоресурсов;

Международного сотрудничества в области повышения эффективности использования энергетических ресурсов;

Реализации экономических, информационных, образовательных и других направлений деятельности в области энергосбережения;

Разработки и реализации государственных проектов и программ энергосбережения и использования возобновляемых источников энергии, альтернативных видов топлива и вторичных энергетических ресурсов;

Совершенствования нормативно- правовой базы;

Создания структуры организации и управления энергосбережением на федеральном, региональном и местном уровнях.

При государственном регулировании в области использования энергетических ресурсов и энергосбережения устанавливается порядок определения нормативной энергоемкости технологических процессов и помещений, фактической энергоемкости устройств и помещений, а также коэффициента энергоэффективности устройств и помещений.

Государство определяет требования к запрету на ввоз в Российскую Федерацию и производство устройств, а также на введение в эксплуатацию помещений, коэффициент энергоэффективности которых не соответствует нормативному уровню. В будущем в обязанности производителя или импортера устройств будет входить оформление энергетической декларации, содержащей сведения об энергоемкости устройств, и представление в уполномоченный орган государственной власти сведений о коэффициентах энергоэффективности используемых ими устройств и помещений. Если фактическая энергоемкость устройств и помещений более чем на 50% обеспечивается за счет вторичных, возобновляемых энергетических ресурсов и альтернативных источников топлива, то пользователи освобождаются от обязательного определения коэффициента энергоэффективности.

Государством должны быть созданы экономические и правовые условия заинтересованности юридических и физических лиц в энергосбережении на основе сочетания интересов потребителей, поставщиков и производителей энергетических ресурсов, в том числе с помощью стимулирования производства и применения техники и технологий, повышающих эффективность использования энергетических ресурсов, приборов учета и контроля за расходом энергетических ресурсов.

В рамках заинтересованности в эффективном использовании энергетических ресурсов государство может предоставлять бюджетные субсидии юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям, осуществляющим разработку и внедрение устройств и проектов помещений, коэффициент энергоэффективности которых соответствует требуемому уровню, а также устройств и проектов помещений, энергоемкость которых в полном объеме обеспечивается за счет вторичных и возобновляемых энергетических ресурсов или альтернативных источников топлива.

К числу основных социально-экономических факторов, определяющих необходимость перевода экономики страны на энергосберегаюшие рельсы и соответствующего формирования политики энергосбережения, относят ся:

Общее оздоровление экономической ситуации и ускорение темпов экономического роста и уровня жизни населения, улучшение экологической обстановки;

Повышение уровня надежности и бесперебойности снабжения топливно-энергетическими ресурсами потребителей различных категорий;

Укрепление инвестиционной основы развития топливно- энергетических комплексов;

Снижение финансового бремени по оплате использования энергоресурсов и соответственно обеспечение их экономической доступности для бюджетов различных уровней и всех категорий энергопотребителей:

Повышение экономической конкурентоспособности промышленной продукции (услуг), производимой в стране на внутреннем и международных рынках за счет снижения удельного веса энергетической составляющей.

Реализация государственной политики управления энергосбережением должна привести к созданию экономической заинтересованности хозяйствующих субъектов в эффективном Использовании имеющегося потенциала энергосбережения, прежде всего за счет инвестирования энергосберегающих проектов. И задача состоит в том, чтобы за счет проведения целенаправленной государственной политики создать устойчивую и эффективную систему инвестирования в энергосбережение, обеспечив на период действия энергетической стратегии более привлекательные условия для вложения отечественного капитала в эту сферу деятельности, исключив возможные финансово-экономические риски.

В состав Программы входят три подпрограммы энергосбережения: в ТЭК, в жилишно-коммунальном хозяйстве и в энергоемких отраслях.

ФЦП “Энергосбережение России “стала эффективным инструментом проведения энергосберегающей политики, по экономическим, технологическим и социальным задачам она находится в числе других приоритетных программ выхода страны из кризиса.

Программа включает решение задач в следующих сферах :

Ценовое регулирование;

Стандартизация;

Оснащение потребителей приборами и системами учета и регулирования расхода энергоресурсов;

Применение нетрадиционной и малой энергетики;

Развитие демонстрационных зон высокой энергоэффективности;

Стимулирование энергосбережения у потребителей.

Подпрограмма “ Энергосбережение в жилищно-коммунальном хозяйстве”. Основная цель этой подпрограммы - повышение эффективности использования высококачественных энергоносителей. Основной акцент в программе был сделан на повышение эффективности теплоснабжения.

Подпрограмма разделена на три части:

«Повышение эффективности использования энергии в системах тепло- и водоснабжения

«Здания с эффективным использованием энергии«;

«Энергокомпас.

Программа “ Энергосбережение Минобразование России”,

Цели программы:

Снижение затрат образовательных учреждений на оплату энергоносителей

Обеспечение экономии ТЭР, потребляемых образовательными учреждениями

Разработка и внедрение энергосберегающих технологий, техники, современных приборов учета энергоресурсов

Создание на базе вузов инфраструктуры и нормативно-правовых механизмов, способствующих повышению эффективности методов экономии энергоресурсов.

Вопросы для самопроверки :

1.Что может стимулировать экономию энергии у населения?

2.Какие государственные органы организуют и контролируют энергосбережения?

3.Перечислите основные пути экономии энергоресурсов на предприятиях промышленности.

4. Назначение энергоаудита.

5. Перечислите основные социально-экономическе факторы, определяющие необходимость перевода экономики страны на энергосбережение.

6.Что определяет Федеральная целевая программа “Энергосбережение России” по основным направлениям эффективности использования энергоресурсов.

Литература по разделу:

1.Федеральный закон от 23.11.2009 № 261-ФЗ "Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (принят ГД ФС РФ 11.11.2009) скачать файл, pdf, 292 кБ

2. Энергетическое обследование (энергоаудит) промышленного предприятия собственными силами.Практическое пособие/Научно-производственное объединение “Радикал”/Екатеринбург.2010.- 362 с.

3.http://window.edu.ru/catalog/resources

Лекция № 2. Правила проведения энергетических обследований промышленных предприятий и гражданских объектов (4 часа).

Перечень рассматриваемых вопросов: Этапы и технология проведения энергетических обследований. Перечень работ при проведении энергетического обследования. Уровни энергетических обследований . Методика проведения предаудита. Анализ энергоэкономических показателей предприятия. Удельные расходы электроэнергии.Алгоритм действия аудитора .

Энергоаудит проводится в соответствии с Федеральным законом “Об энергосбережении” 1 28-Ф3 от 03.04.96, постановлением Правительства Российской Федерации Х 1087 от 02.11.95 “О неотложных мерах по энергосбережению” и “Правилами проведения энергетических обследований”, угвержденными первым заместителем министра топлива и энергетики РФ 25.03.98, в целях оценки эффективности использования организациями и предприятиями энергетических ресурсов, снижения затрат потребителей и реализации энергоэффективных решений.

Настоящая методика определяет порядок проведения энергоаудита предприятий (организаций) и распространяется на предприятия (организации), являющиеся юридическими лицами, независимо от форм собственности, их филиалы, использующие топливно-энергетические ресурсы (ТЭР) для производства продукции и услуг, на собственные нужды, а также организации. осуществляющие энергетические обследования.

Энергоаудит направлен на решение следуюших основных задач:

Оценка фактического состояния энергоиспользования на предприятии, выявление причин возникновения и определение значений потерь топливно-энергетических ресурсов;

Разработка плана мероприятий, направленных на снижение потерь топливно- энергетических ресурсов;

Выявление и оценка резервов экономии топлива и энергии;

Определение рациональных размеров энергопотребления в производственных процессах и установках:

Определение требований к организации по совершенствованию учета и контроля расхода энергоносителей;

Получение исходной информации для решения вопросов создания нового оборудования и совершенствования технологических процессов с целью снижения энергетических затрат, оптимизации структуры энергетического баланса предприятия путем выбора оптимальных направлений, способов и размеров использования подведенных и вторичных энергоресурсов.

Перечень работ при проведении энергетического обследования

Система электроснабжения

Анализ лимитов и фактического потребления электроэнергии за последние 2 года

Анализ схемы электроснабжения организации с учетом перспективы развития (вновь вводимых мощностей и отключения потребителей), технического состояния электрооборудования, внутренних и внешних электрических сетей, системы освещения

Перечень и характеристика электрооборудования оборудования

Оценка состояния электроснабжающего и потребляющего электроэнергию оборудования, сетей по результатам энергоаудита СРО

Анализ загрузки и режима работы электрооборудования и сетей электроснабжения по результатам энергетического обследования СРО

Расчет потерь электроэнергии в системе электроснабжения

Анализ суточных и месячных графиков нагрузки и потребления электроэнергии

Анализ состояния коммерческого и технического учета

Выборочные контрольные измерения

Анализ фактических и нормативных удельных расходов электроэнергии (на I кв. м площади, на одного человека)

Расчетно-нормативный баланс электроэнергии

Разработка мероприятий по результатам энергоаудита СРО по рациональному использованию электрической энергии.

Уровни энергетических обследований

Методология проведения энергоаудита включает следующие уровни энергетических обследований:

Предварительный энергоаудит (предаудит);

Энергоаудит первого уровня - расчет энергопотребления и затрат:

Энергоаудит второго уровня углубленное обследование энерготехнологических систем и промышленного предприятия в целом, расчет энергетических потоков.

Предаудит имеет цель оценить необходимость проведения аудиторской проверки. для этого проводится :

Оценка доли энергозатрат в суммарных затратах предприятия (электроэнергия. тепловая энергия, топливо, вода);

Выявление динамики изменения доли затрат за 2-3 последних года. Если доля энергозатрат составляет:

5-10%, то энергоаудит можно пока не проводить;

11-15%, то энергоаудит проводить необходимо;

16-20% и более, то энергоаудит следует проводить срочно.

Энергоаулит первого уровня имеет цели:

Определить структуру энергозатрат и структуру энергоиспользования; определить и убедительно показать руководству предприятия потенциал энергосбережения:

Выявить участки, где нерационально или расточительно расходуются энергоресурсы;

Расставить приоритеты будущей работы;

Выявить и доказать руководству предприятия целесообразность проведения углубленного обследования.

Энергоаудит второго уровня имеет цели:

Найти возможности внедрения энергосберегающих проектов;

Оценить их технико-экономическую эффективность;

Создать предпосылки для подготовки комплексного долговременного плана реализации энергосбережения на предприятии.

Аннотация: Дан обзор законодательных актов, постановлений Правительства Р.Ф., приказов Минэнерго и Правил саморегулируемых объединений, определяющих порядок проведения энергетических обследований; особое внимание уделено анализу гл. 4 Федерального закона № 261 ФЗ, посвящённой различным аспектам энергоаудита.

1.1. Энергетическое обследование как инструмент повышения энергоэффективности

Современная государственная политика в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности основывается на требованиях Федерального закона от 23 ноября 2009 г. № 261 ФЗ "Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации". Этот закон заменил ранее действовавший Федеральный закон от 3 апреля 1996 года № 28 ФЗ "Об энергосбережении", определил новые механизмы и инструменты реализации этой политики. Предмет регулирования и цели нового Федерального закона сформулированы в первой статье следующим образом:

• закон регулирует отношения по энергосбережению и повышению энергетической эффективности;
• целью закона является создание правовых, экономических и организационных основ стимулирования энергосбережения и повышения энергетической эффективности.

Проведение энергетического обследования и оказание энергосервисных услуг в мировой практике рассматриваются как основные этапы энергосбережения и повышения энергетической эффективности [ 1.2 ] . Можно сказать, что они определяют границы между выявлением потенциала энергосбережения, прединвестиционной подготовкой и непосредственной реализацией проектов в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности. В статьях 15-18 Закона № 261 ФЗ сформулированы ключевые положения новой государственной политики в области проведения энергетических обследований:

Принятие закона № 261 ФЗ послужило основанием для определения федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных осуществлять функции по выработке и реализации государственной политики в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности. В области проведения энергетических обследований такие функции прямо закреплены за Минэнерго России в Положении о Министерстве энергетики РФ, утвержденным постановлением Правительства от 28 мая 2008 года № 400, и изменениями, внесенными постановлением Правительства от 20 февраля 2010 года № 67.

Результаты реализации новой государственной политики в области проведения энергетических обследований выявили ряд проблем, свойственных современному этапу становления системы. Наиболее тревожной, на наш взгляд, является тенденция к снижению качества и формализации энергетических обследований. Вступление в силу закона 261-ФЗ "Об энергосбережении..." серьёзно изменило рынок энергоаудита. До этого энергоаудиторов было не много: номинально около 300, а фактически не более 100 тех, для кого энергоаудит являлся основным видом деятельности, у кого был квалифицированный персонал и инструментальное обеспечение. Рынок включал примерно 400 тысяч предприятий и организаций с энергопотреблением более 6 тыс. т условного топлива, т.е. более или менее серьёзных объектов энергоаудита [ 1.3 ] . Теперь обязательному энергетическому обследованию подлежат не только предприятия и организации, но и все объекты ЖКХ, государственные и муниципальные объекты, а также сами госорганы и органы местного самоуправления. Это привело к многократному расширению рынка, что в свою очередь вызвало взрывной рост количества энергоаудиторов. Уже к концу 2010 года членов саморегулируемых организаций энергоаудиторов было примерно две тысячи. Могло быть и больше, но сдерживало отсутствие квалифицирован-ного персонала. Началась "экстренная" подготовка энергоаудиторов, которая, конечно, даёт свои плоды.

В настоящее время зарегистрировано около 100 саморегулируемых организаций в области энергетического обследований, которые охватывают более 4000 энергоаудиторов [ 1.4 ] . Профессиональная квалификация большинства энергоаудиторов определяется уровнем их подготовки на краткосрочных (72 учебных часа) курсах и пока не подкреплена реальным опытом работы. Кроме того, такое количество участников рынка пока не обеспечено необходимым объемом заказов на проведение энергетического обследования, несмотря на требования закона № 261 ФЗ об обязательном их проведении для определенных групп потребителей энергетических ресурсов до 31 декабря 2012 г. В результате некоторые энергоаудиторские фирмы предлагают заочное энергетическое обследование без выезда аудиторов на объект (таких предложений, например, в интернете множество). Обследование в этом случае сводится к подготовке энергетического паспорта по данным, представленным той организацией, которая и заказывает энергоаудит. Безусловно, на таком рынке энергоаудиторы, действительно проводящие документальное и инструментальное энергетическое обследование, требующие больших затрат времени и труда, оказываются неконкурентоспособными из-за более высокой стоимости услуг. При этом очевидно, что грамотно проведенное энергообследование необходимо не только заказчикам энергоаудита, но и энергосервисным компаниям. Ни одна энергосервисная компания не будет заключать договор по реализации энергоэффективных мероприятий, некорректных сформулированных на основании "заочного" энергообследования в формальном энергетическом паспорте. Безусловно, наведение порядка на рынке энергетического обследования, в первую очередь , задача соответствующих саморегулируемых организаций, ведь, в том числе, для этого они и создавались. Однако, по крайней мере, на этапе становления, необходим неформальный контроль со стороны государства, в данном случае в лице министерства энергетики РФ.

1.2. Законодательство об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и другие нормативные акты в этой области

Правовое регулирование в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности основывается на следующих принципах:

1. эффективное и рациональное использование энергетических ресурсов;
2. поддержка и стимулирование энергосбережения и повышения энергетической эффективности;
3. системность и комплексность проведения мероприятий по энергосбережению и повышению энергетической эффективности;
4. планирование энергосбережения и повышения энергетической эффективности;
5. использование энергетических ресурсов с учетом ресурсных, производственно-технологических, экологических и социальных условий.

Законодательство об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности состоит из Федерального закона от 23 ноября 2009 г. № 261 ФЗ "Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" и других федеральных законов, принимаемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, муниципальных правовых актов в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности. Безусловно, в проведении законов в жизнь велико значение постановлений правительства, глав регионов и приказов, издаваемых профильными министерствами. Таким образом, к числу важнейших документов в сфере энергетического обследования, можно отнести следующее:

• Федеральный Закон от 23 ноября 2009 г. № 261-ФЗ "Об энергосбережении и повышении энергетической эффективности";
• Федеральный закон Российской Федерации от 1 декабря 2007 г. N 315-Ф3 " О саморегулируемых организациях";
• Постановление Правительства РФ №832 от 8 июля 1997 г. "О повышении эффективности использования энергетических ресурсов и воды предприятиями, учреждениями и организациями бюджетной сферы";
• Постановление Правительства РФ №588 от 15 июня 1998 г. "О дополнительных мерах по стимулированию энергосбережения в России";
• Постановление Правительства РФ №391 от 1 июня 2010 г. "О порядке создания государственной информационной системы в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности и условий для ее функционирования";
• Приказ Минпромэнерго РФ №141 от 4 июля 2006 г. "Об утверждении рекомендаций по проведению энергетических обследований";
• Приказ Министерства энергетики РФ №182 от 19 апреля 2010 г. "Об утверждении требований к энергетическому паспорту, составленному по результатам обязательного энергетического обследования, и энергетическому паспорту, составленному на основании проектной документации, и правил направления копии энергетического паспорта, составленного по результатам обязательного энергетического обследования" (приказ не действителен. Действует Приказ Минэнерго от 30 июня 2014 г. N 400).
• Приказ Министерства энергетики РФ № 155 от 27 апреля 2011 г. "Об организации работы по образовательной подготовке и повышению квалификации энергоаудиторов для проведения энергетических обследований в целях эффективного и рационального использования энергетических ресурсов" (ПРИКАЗ от 27 апреля 2011 г. N 155 ОБ ОТМЕНЕ ПРИКАЗА МИНЭНЕРГО РОССИИ ОТ 07.04.2010 N 148 Который в совю очередь гласит: "Отменить Приказ Минэнерго России от 7 апреля 2010 г. N 148 "Об организации работы по образовательной подготовке и повышению квалификации энергоаудиторов для проведения энергетических обследований в целях эффективного и рационального использования энергетических ресурсов").

Разработка методов практической реализации этих законов, постановлений и приказов находится в компетенции саморегулируемых организаций (СРО) [ 1.5 ] . Для этого ими определяются правила и рекомендации по проведению энергетического обследования. Например, одним и крупнейших в стране некоммерческих объединений в сфере энергоконсалтинга, СРО НП "Союз энергоаудиторов", разработан свод таких правил [ 1.6 ] , основными из которых являются:

• Правила, регламентирующие порядок проведения энергетических обследований членами СРО;
• Правила оснащения приборного парка, необходимого для проведения энергетического обследования;
• Правила оформления энергетического паспорта, составленного по результатам энергетического обследования;
• Правила расчета потенциала энергосбережения;
• Правила определения перечня мероприятий по энергосбережению и повышению энергетической эффективности.

Ключевые термины:

Закон № 261 ФЗ - Федеральный закон Российской Федерации от 23 ноября 2009 г. "Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации".

Предмет регулирования Закона № 261 ФЗ - закон регулирует отношения по энергосбережению и повышению энергетической эффективности и цели.

Цель Закона № 261 ФЗ - создание правовых, экономических и организационных основ стимулирования энергосбережения и повышения энергетической эффективности.

СРО - саморегулируемые организации.

Закон № 315-Ф3 - Федеральный закон Российской Федерации от 1 декабря 2007 г. " О саморегулируемых организациях".

Краткие итоги лекции:

1. Современная государственная политика в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности основывается на требованиях Федерального закона от 23 ноября 2009 г. № 261 ФЗ.
2. Закон регулирует отношения по энергосбережению и повышению энергетической эффективности.
3. Целью закона является создание правовых, экономических и организационных основ стимулирования энергосбережения и повышения энергетической эффективности.
4. Ключевые положения новой государственной политики в области проведения энергетических обследований:
   • саморегулирование и членство в саморегулируемых организациях в области проведения энергетического обследования как основание для осуществления соответствующего вида деятельности;
   • обязательность и регулярность проведения энергетических обследований в бюджетной сфере, для крупных потребителей энергетических ресурсов, регулируемых организаций и организаций топливно-энергетического комплекса;
   • унификация требований к энергетическому паспорту, составленному по результатам обязательного энергетического обследования, а также к энергетическому паспорту, составленному на основании проектной документации;
   • сбор, обработка, систематизация, анализ, использование данных энергетических паспортов, составленных по результатам обязательных энергетических обследований, а также данных энергетических паспортов, составленных по результатам добровольных энергетических обследований.

(Игнатьева И. А.) («Энергетическое право», 2011, N 1)

ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ В ОБЛАСТИ ЭНЕРГОСБЕРЕЖЕНИЯ И ПОВЫШЕНИЯ ЭНЕРГЕТИЧЕСКОЙ ЭФФЕКТИВНОСТИ: ОСОБЕННОСТИ И ПРОБЛЕМЫ

И. А. ИГНАТЬЕВА

Игнатьева И. А., доцент кафедры экологического и земельного права юридического факультета МГУ им. М. В. Ломоносова, доктор юридических наук.

Правовое регулирование в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности в настоящее время находится на новом этапе своего формирования и развития. Идея энергоэффективности была озвучена Президентом Российской Федерации в его Бюджетном послании Федеральному Собранию от 25 мая 2009 г. «О бюджетной политике в 2010 — 2012 годах», а затем получила развитие в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 12 ноября 2009 г. как один из приоритетов в модернизации экономики страны. Распоряжением Правительства Российской Федерации от 13 ноября 2009 г. N 1715-р <1> была утверждена Энергетическая стратегия России на период до 2030 г., в которой одной из мер государственной энергетической политики обозначено формирование комплексного федерального и регионального законодательства по энергосбережению. Федеральный закон от 23 ноября 2009 г. N 261-ФЗ «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее — Закон) обусловил и активизировал создание необходимого нормативного массива в названной сфере. ——————————— <1> Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. N 48. Ст. 5836. Здесь и далее использование текстов нормативных правовых актов осуществлялось при информационной поддержке компании «КонсультантПлюс».

Новый Закон заменил собой ранее действовавший Федеральный закон от 3 апреля 1996 г. N 28-ФЗ «Об энергосбережении». Ряд мероприятий в области повышения энергоэффективности был предусмотрен также в Федеральной целевой программе «Энергоэффективная экономика» на 2002 — 2005 гг. и на перспективу до 2010 г., утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2001 г. N 796 <2>; данная Федеральная программа была завершена в 2006 г. <3>. ——————————— <2> Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. N 49. Ст. 4621; 2002. N 2. Ст. 155. <3> См.: Распоряжение Правительства Российской Федерации от 17 октября 2006 г. N 1446-р // Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. N 43. Ст. 4525.

Законом определены предмет регулирования, необходимые правовые понятия, установлены цель и принципы правового регулирования в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности, предусмотрены меры, обеспечивающие реализацию требований Закона к энергосбережению и энергоэффективности. Обозначение предмета регулирования Закона в его ст. 1 как отношений по энергосбережению и повышению энергетической эффективности представляется спорным. Несомненно, что энергосбережение и энергоэффективность возможны лишь там и тогда, где и когда используется энергия. Полагаем, что более удачным было обозначение предмета правового регулирования в Законе 1996 г.: это отношения, возникающие в процессе деятельности в области энергосбережения. Несмотря на некоторую громоздкость определения, оно более соответствует существу правового регулирования анализируемыми актами. Следует признать, что часть из предлагаемых новым Законом мер государственного регулирования в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности предусматривалась законодательством и раньше. Так, в новом Законе нашли отражение такие из введенных Законом 1996 г. мер государственного регулирования, как учет энергетических ресурсов, проведение энергетических обследований организаций, в том числе обязательных, информационное обеспечение энергосбережения, государственный контроль за соблюдением требований законодательства об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности (ранее — государственный надзор за эффективным использованием энергетических ресурсов). В некоторых случаях прежние законодательные установления в новом Законе были приведены в соответствие с действующим законодательством, конкретизированы, развиты, получили большую проработку и обоснование. Так, требования Закона 1996 г. к энергопотребляющей продукции по стандартизации, обязательной сертификации или декларированию в новом Законе трансформировались в требование к ряду товаров содержать информацию о классе их энергетической эффективности в технической документации, прилагаемой к этим товарам, в их маркировке, на их этикетках (ст. 10). Предписания о проведении энергетических обследований организаций получили продолжение в ст. 17 Закона, вводящей правовое понятие энергетического паспорта, составляемого по результатам энергетических обследований, и устанавливающей правила сбора и анализа данных энергетических паспортов, а также в ст. 18, в которой сформулированы требования к саморегулируемым организациям в области энергетического обследования. Положения Закона 1996 г. самого абстрактного содержания об энергосбережении преобразовались в продуманные требования обеспечения энергетической эффективности зданий, строений, сооружений (ст. 11) <4>, энергосбережения и повышения энергетической эффективности в жилищном фонде, в садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан (ст. 12). Выделение отдельных, особо значимых для Закона объектов, в отношении которых осуществляется деятельность по энергосбережению и повышению энергоэффективности, формулирование требований с учетом их специфики позволили законодателю закрепить достаточно развитые механизмы реализации данных требований. ——————————— <4> См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 25 января 2011 г. N 18 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. N 5. Ст. 742.

Особенностью Закона об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности является наличие предписаний не только в отношении к специфическим объектам, но и адресованных отдельным субъектам: бюджетным учреждениям (ст. 24), организациям с участием государства или муниципального образования и организациям, осуществляющим регулируемые виды деятельности (ст. 25). При этом государственные или муниципальные заказчики, органы, уполномоченные на осуществление функций по размещению заказов для государственных или муниципальных нужд, теперь обязываются размещать заказы на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд в соответствии с требованиями энергетической эффективности этих товаров, работ, услуг (ст. 26) <5>. ——————————— <5> См. также: Письмо Минэкономразвития России от 22 мая 2010 г. N 8189-ЭН/Д07 «О соблюдении требований законодательства об энергосбережении и энергоэффективности».

Новизной в данной сфере правового регулирования обладают законоположения об энергосервисном договоре (контракте) (ст. ст. 19 — 21), предметом которого является осуществление исполнителем действий, направленных на энергосбережение и повышение энергетической эффективности использования энергетических ресурсов заказчиком. Приказом Минэкономразвития России от 11 мая 2010 г. N 174 <6> утверждены примерные условия энергосервисного договора (контракта). ——————————— <6> Российская газета. 2010. 30 июня.

К сожалению, новый Закон содержит немало абстрактных, ни к чему не обязывающих деклараций о направлениях и формах государственной поддержки в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности (ст. 27), каковые либо могут, либо вправе осуществляться. К числу последних отнесены и такие важные направления, как содействие в осуществлении инвестиционной деятельности в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности, в разработке и использовании объектов, технологий, имеющих высокую энергетическую эффективность, в строительстве многоквартирных домов, имеющих высокий класс энергетической эффективности. В результате государственная поддержка в обозначенной сфере приобретает вариативный характер, ее наличие или отсутствие одинаково допустимо с точки зрения законодателя, что, конечно, не может свидетельствовать о качественности механизма реализации Закона. Успешная реализация Закона зависит от целого ряда факторов, в том числе от качественной и обоснованной детализации его положений в подзаконных нормативных правовых актах <7>, продуманной экономической политики <8>, от налаженности механизма контроля выполнения требований законодательства. Указ Президента Российской Федерации от 13 мая 2010 г. N 579 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности» <9> справедливо рассматривается специалистами как «инструмент контроля за исполнением региональными чиновниками закона об энергоэффективности» <10>. Согласно Указу при оценке деятельности названных органов должны учитываться дополнительно вводимые показатели, отражающие эффективность их деятельности в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности. ——————————— <7> В анализируемом Законе содержится 19 отсылок к различным нормативным правовым актам Правительства Российской Федерации, 12 отсылок к нормативным правовым актам, утверждаемым уполномоченным федеральным органом исполнительной власти. <8> Высокий уровень экономической обоснованности Закона отмечен Т. Я. Хабриевой в докладе на круглом столе «Эффективность права и модернизация экономики», проведенном Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации 21 января 2010 г. (см.: Волкова Н. С. Эффективность права и модернизация экономики // Журнал российского права. 2010. N 2. С. 136). <9> Собрание законодательства Российской Федерации. 2010. N 20. Ст. 2432. <10> См.: Эксперт Online. 2010. 24 мая.

Закон построен таким образом, что без внушительного комплекса нормативных правовых актов он действовать практически не может. Например, ст. 14 Закона предусмотрена разработка региональных и муниципальных программ в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности. Закон содержит перечень обязательных положений таких программ, формулирует специальные требования к программам. Однако этого оказывается недостаточно: в Законе предусматривается специальный нормативный правовой акт Правительства Российской Федерации, который и призван утвердить собственно требования к региональным, муниципальным программам в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности; при этом устанавливаются подробные требования к содержанию этого акта, своего рода «требования к требованиям». В результате названные программы должны разрабатываться с учетом Постановлений Правительства Российской Федерации от 31 декабря 2009 г. N 1225 «О требованиях к региональным и муниципальным программам в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности» <11> и от 15 мая 2010 г. N 340 «О порядке установления требований к программам в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности организаций, осуществляющих регулируемые виды деятельности», а также Приказа Минэкономразвития России от 17 февраля 2010 г. N 61 «Об утверждении примерного перечня мероприятий в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности, который может быть использован в целях разработки региональных, муниципальных программ в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности». Ввиду степени зарегламентированности вопроса о содержании программ в части как обязательных мероприятий, так и примерных, есть основания для сомнений в том, что они будут эффективны, смогут быть ориентированными на реальные условия конкретных регионов и населенных пунктов. ——————————— <11> Собрание законодательства Российской Федерации. 2010. N 6. Ст. 645.

На основании ст. 23 Закона создается и функционирует государственная информационная система в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности. Правительством Российской Федерации в развитие данных законоположений были утверждены Правила создания государственной информационной системы в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности и условий для ее функционирования (см.: Постановление Правительства Российской Федерации от 1 июня 2010 г. N 391 <12>). Порядок, периодичность и форма представления федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления информации для включения в государственную информационную систему в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности устанавливаются Правилами, утвержденными Постановлением Правительства Российской Федерации от 25 января 2011 г. N 20 <13>. ——————————— <12> Собрание законодательства Российской Федерации. 2010. N 23. Ст. 2851. <13> Собрание законодательства Российской Федерации. 2010. N 5. Ст. 744.

В части правового обеспечения выполнения требований законодательства об оснащении энергопотребителей приборами учета развивается ведомственное нормотворчество. Так, Порядком, утвержденным Приказом Минэнерго России от 7 апреля 2010 г. N 149 (зарег. в Минюсте России 29 июня 2010 г. N 17646) <14>, определяются особенности заключения и существенные условия договора, регулирующего условия установки, замены и (или) эксплуатации приборов учета используемых энергетических ресурсов (воды, природного газа, тепловой энергии, электрической энергии) на объектах, подключенных к электрическим сетям централизованного электро-, тепло-, водо-, газоснабжения и (или) к иным системам централизованного снабжения энергетическими ресурсами. ——————————— <14> Российская газета. 2010. 7 июля.

Кроме того, Минэнерго России утверждена примерная форма предложения об оснащении приборами учета используемых энергетических ресурсов (см.: Приказ Минэнерго России от 16 апреля 2010 г. N 178 <15>). ——————————— <15> Российская газета. 2010. 2 июня.

Однако практика реализации законодательства свидетельствует о необходимости дальнейшего развития правового регулирования в части установления приборов учета энергии, поскольку на данный момент оно не исключает возникновения проблем, вызванных отсутствием заинтересованности поставщиков энергии в таких приборах. В этом аспекте примечательно дело по исковому заявлению ООО «Универстрой» к ОАО «Кызылская ТЭЦ» об обязании названного ОАО подписать акт допуска в эксплуатацию узла учета тепловой энергии на источнике теплоты дома, заключить договор теплоснабжения и о взыскании убытков. В ходе рассмотрения дела Арбитражным судом Республики Тыва (решение от 26 февраля 2010 г. по делу N А69-1828/2009), апелляционной жалобы Третьим арбитражным апелляционным судом (Постановление от 2 июля 2010 г. по делу N А69-1828/2009) был установлен факт неправомерного уклонения ответчика от заключения договора теплоснабжения и от допуска узла учета тепловой энергии в эксплуатацию. При этом ответчик полагал, что узел учета тепловой энергии и теплоносителя должен быть установлен на границе балансовой принадлежности, а не на источнике теплоты построенного дома. В результате, несмотря на то что прибор учета энергии был уже установлен, он определенное время не применялся, поскольку ОАО не принимало его к эксплуатации и отказало в согласовании проекта учета тепловой энергии с названным ООО, оплата поставленной энергии не могла осуществляться по прибору учета теплоэнергии. Установления законодательства в части составления энергетического паспорта получили нормативную детализацию в Приказе Минэнерго России от 19 апреля 2010 г. N 182 <16>. Требования к энергетическому паспорту содержат перечень обязательных его разделов, заполненных в соответствии с утвержденными формами. ——————————— <16> Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2010. N 27.

В некоторых случаях отсылки Закона к подзаконным нормативным правовым актам мешают единообразию реализации правовых предписаний. Так, в ст. 10 Закона при введении требования об обязательности информации о классе энергетической эффективности товаров прямо указывается, с какой даты данное требование распространяется на товары из числа бытовых энергопотребляющих устройств, компьютеров, других компьютерных электронных устройств и организационной техники. В отношении других товаров предусмотрено, что дата будет установлена Правительством Российской Федерации. Причем Правительство Российской Федерации устанавливает виды товаров и их характеристики <17>, а уполномоченный федеральный орган исполнительной власти — категории товаров и исключения из них <18>. Следовательно, некоторые товары и даты, определенные в отношении их, прямо названы в Законе, другие будут определяться подзаконными нормативными правовыми актами. ——————————— <17> См.: Перечень видов товаров, на которые распространяется требование о содержании информации о классе энергетической эффективности в технической документации, прилагаемой к этим товарам, в их маркировке, на их этикетках: приложение к Постановлению Правительства Российской Федерации от 31 декабря 2009 г. N 1222 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2010. N 5. Ст. 526; Постановление Правительства Российской Федерации от 10 декабря 2010 г. N 1009 «О внесении изменений в перечень видов товаров, на которые распространяется требование о содержании информации о классе энергетической эффективности в технической документации, прилагаемой к этим товарам, в их маркировке, на их этикетках» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2010. N 50. Ст. 6732. <18> Приказом Минпромторга России от 29 апреля 2010 г. N 357 утверждены Правила определения производителями и импортерами класса энергетической эффективности товара и иной информации о его энергетической эффективности // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2010. N 28, 43. Приказом Минпромторга России от 7 сентября 2010 г. N 769 утверждены два соответствующих перечня, в которые уже дважды вносились изменения: Приказами Минпромторга России от 29 декабря 2010 г. N 1324 и от 2 марта 2011 г. N 244 // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2010. N 43.

Те же вопросы возникают и при анализе ч. 5 ст. 11, ч. 1 ст. 48 Закона, содержащих перечень зданий, строений, сооружений, на которые не распространяются требования энергетической эффективности. Однако перечень оказался не закрытым, поскольку Правительство Российской Федерации может (или должно? По формулировке ч. 5 ст. 11 это не ясно) определить иные здания, строения, сооружения. В ч. 3 ст. 23 Закона в десяти подпунктах определяется круг сведений, которые в обязательном порядке включаются в состав информации, содержащейся в государственной информационной системе в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности, но и этот перечень не является исчерпывающим, поскольку иные установленные Правительством Российской Федерации сведения в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности также могут стать обязательными. Иными словами, несмотря на законодательное закрепление значительной части содержания данных перечней, законодатель не представляет их окончательными. На этом фоне довольно странно выглядят такие пространные перечни, которые всегда могут быть расширены еще больше. При этом в одном случае основанием для реализации правоположений на практике будет норма Закона, в другом — правительственного акта. Такую непоследовательность в формулировании правовых норм трудно объяснить, разве только спешной подготовкой текста акта на стадии законопроектной работы, отсутствием целостного представления о тех объектах, которые попадают в круг действия приведенных правовых норм. Есть среди обозначенных Законом подзаконных нормативных правовых актов весьма оригинальные как по формулированию их названия, так и по существу: принципы определения перечня обязательных мероприятий по энергосбережению и повышению энергетической эффективности в отношении общего имущества собственников помещений в многоквартирном доме (ст. ст. 6, 12); принципы правил определения класса энергетической эффективности товара <19> (ст. 10); требования к правилам определения класса энергетической эффективности многоквартирных домов <20>, принципы для утверждения перечня мероприятий по энергосбережению и повышению энергетической эффективности в отношении общего имущества собственников помещений в многоквартирном доме <21>, примерная форма перечня мероприятий (ст. 12) и т. п. ——————————— <19> См.: Перечень принципов правил определения класса энергетической эффективности товара, утвержденный Постановлением Правительства Российской Федерации от 31 декабря 2009 г. N 1222. <20> См.: Требования к правилам определения класса энергетической эффективности многоквартирных домов, утвержденные Постановлением Правительства Российской Федерации от 25 января 2011 г. N 18 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. N 5. Ст. 742. <21> См.: Принципы формирования органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации перечня мероприятий по энергосбережению и повышению энергетической эффективности в отношении общего имущества собственников помещений в многоквартирном доме, утвержденные Постановлением Правительства Российской Федерации от 23 августа 2010 г. N 646 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2010. N 35. Ст. 4578.

Надо заметить, что практические шаги по реализации требований Закона предусмотрены Планом мероприятий по энергосбережению и повышению энергетической эффективности в Российской Федерации, направленных на реализацию Федерального закона «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», утвержденным распоряжением Правительства Российской Федерации от 1 декабря 2009 г. N 1830-р <22>. Этот же акт планирует по срокам разработку необходимых во исполнение Закона нормативных правовых актов. Внесенные в данный акт изменения свидетельствуют о продолжающемся перераспределении полномочий ответственных органов власти и продлении срока выполнения <23>. ——————————— <22> Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. N 50. Ст. 6114; 2010. N 18. Ст. 2243. <23> См.: Постановления Правительства Российской Федерации от 22 апреля 2010 г. N 275, от 2 сентября 2010 г. N 659, распоряжение Правительства Российской Федерации от 23 сентября 2010 г. N 1579-р.

Закон вносит многочисленные изменения и дополнения в иные законодательные акты, которые по отношению к первому создают условия для механизма его реализации доступными им способами и правовым инструментарием. В этом аспекте интересна структура Закона: шестнадцать статей из пятидесяти, составляющих текст Закона, — это статьи о внесении изменений в другие пятнадцать действующих федеральных законов и кодексов <24>. Вносимые в них изменения показывают, в сколь значительной степени именно эти законодательные акты служат средствами претворения в жизнь положений исследуемого Закона. ——————————— <24> Полагаем, что в данном случае такая конструкция оправданна и полезна, так как позволяет преодолеть раздробленность, несогласованность в правовом регулировании таких сложных общественных отношений, как отношения, возникающие в области энергосбережения и энергоэффективности. Заметим, что именно подобные недостатки отмечались в законодательстве об энергоэффективности Украины. См.: Джумагельдиева Г. Д. О направлениях правового обеспечения энергоэффективности // Энергетическое право. 2008. N 2.

Таким образом, правовое регулирование в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности в значительной степени обусловлено качеством Федерального закона «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» как законодательного акта, положившего начало новому этапу в регулировании соответствующих общественных отношений. Данный Закон позволил во многом конкретизировать ранее лишь намеченные подходы к правовому регулированию отношений, складывающихся в процессе использования энергетических ресурсов в аспекте их сохранения и разумного расходования. Закон формирует новые механизмы для достижения поставленных целей, согласовывает общие положения об энергосбережении и о повышении энергоэффективности с правовыми нормами иных действующих законодательных актов. В то же время содержание Закона свидетельствует о продолжающемся поиске и развитии процесса формирования правовых средств стимулирования деятельности по повышению энергетической эффективности и по энергосбережению. Наличие впечатляющего числа бланкетных норм, присутствие в тексте законотворческих ошибок не могут не отразиться на общей результативности достижения поставленных целей. Безусловно, реализация такого акта, как Закон об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности, в значительной степени зависит и от объема финансовых инвестиций в данную сферу <25>, и от успешности восприятия обществом идей этого Закона. Так, например, известно, что определенной частью населения не поддерживается запрет в обороте электрических ламп накаливания, вводимый ст. 10 Закона, свидетельством чему является и обращение к этому вопросу Конституционного Суда Российской Федерации <26>. К тому же специалистами решение о лампах накаливания оценивается неоднозначно <27>. При этом проблема утилизации ртутьсодержащих отходов от энергосберегающих ламп до сих пор в законодательстве не решена. Как обоснованно прогнозируют исследователи проблемы на местном уровне, «при массовом использовании энергосберегающих ламп населением возрастет доля ламп в мусорных контейнерах…», «поспешность в сроках вызывает у экологов удивление» <28>. На этом фоне анализ исключительно юридических средств не может дать полного представления о результативности исследуемого законодательства. ——————————— <25> См. об этом, например: Никифоров О. Энергоэффективность по остаточному принципу. На внедрение в России энергосберегающих технологий бюджетных средств не хватит // Независимая газета. 2010. 23 апреля. <26> См.: Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 17 июня 2010 г. N 881-О-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Кипуса Алексея Игоревича на нарушение его конституционных прав частью 8 статьи 10 Федерального закона «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». <27> См., например: Хараз А. Энергосбережение за счет здоровья // Взгляд — Здоровье. 2009. 10 дек. <28> Станковский А. П. Некоторые аспекты применения Закона об энергосбережении // Энергоэффективность: Перспективы для России (Региональный опыт и экспертные предложения). М., 2010. С. 148 — 149.

Последовательная работа по преодолению выявленных уязвимых моментов и в числе первоочередных мер совершенствование базового законодательного акта в исследуемой сфере способны положительно повлиять на эффективность правового регулирования в области энергосбережения и повышения энергетический эффективности, сделать его по-настоящему действенным.

——————————————————————

Описание:

Процесс повышения энергоэффективности российской экономики находится под пристальным вниманием государства. Нормативно-правовое обеспечение данного направления является залогом успешного достижения поставленных целей по энергосбережению, поэтому необходимо периодически пересматривать и актуализировать законодательство в соответствии с реальностью.

Нормативно-правовое обеспечение государственной политики энергосбережения

И. Д. Грачев , председатель комитета Государственной Думы Российской Федерации по энергетике

Процесс повышения энергоэффективности российской экономики находится под пристальным вниманием государства. Нормативно-правовое обеспечение данного направления является залогом успешного достижения поставленных целей по энергосбережению, поэтому необходимо периодически пересматривать и актуализировать законодательство в соответствии с реальностью.

Участники прошедшего 11 февраля 2013 года круглого стола «Нормативно-правовое обеспечение государственной политики энергосбережения и повышения энергоэффективности», возглавляемого председателем комитета Государственной Думы РФ по энергетике И. Д. Грачев ым, оценили текущую ситуацию и сформулировали предложения по усовершенствованию законодательства по энергосбережению.

Оценка момента

Федеральный закон № 261-ФЗ «Об энергосбережении…» по мере реализации его основных положений становится одним из ключевых документов, определяющих сегодняшнюю ситуацию, в первую очередь в жилищно-коммунальном хозяйстве и, в меньшей степени, в топливно-энергетическом комплексе в целом.

Закон содержит последовательность мероприятий, которые после их окончательной реализации должны качественно повысить энергоэффективность российской экономики, а также определяет сроки и ответственность по выполнению этих мероприятий.

На предыдущих этапах была, в той или иной степени, решена задача составления региональных программ по энергосбережению. Сегодня для реализации этих программ начинают поступать реальные инвестиции, направляемые в первую очередь в ЖКХ и на капитальный ремонт жилого фонда.

Индивидуальные и коллективные приборы учета энергоресурсов как у потребителей, так и у ресурсоснабжающих организаций должны были быть установлены в 2012 году. Для тех, кто этого не сделал, в 2013 году вступает в действие норма о принудительной установке таких приборов.

Следующим этапом реализации закона № 261-ФЗ, который должен был быть выполнен до 1 января 2013 года, является повсеместное проведение обязательного энергетического обследования и составление энергетического паспорта. Ясно, что необходимой частью такого обследования должен быть анализ потребления и потерь энергоресурсов, проведенный на основе показаний приборов учета.

Далее, по результатам этих обследований, естественным является переход к собственно энергосберегающим мероприятиям, которые могут проводиться специалистами в рамках энергосервисных договоров (контрактов).

Одним из шагов по реализации государственной политики в области энергосбережения явилась Государственная программа Российской Федерации «Энерго-сбережение и повышение энергетической эффективности на период до 2020 года» 1 (далее – Программа). Ее цель – снижение за счет реализации мероприятий Программы энергоемкости валового внутреннего продукта (ВВП) страны на 13,5%, что в совокупности с другими факторами позволит обеспечить решение задачи по снижению энергоемкости ВВП на 40% в 2007–2020 годах.

Энергетические обследования

До тех пор, пока есть спрос не на качественную, а в первую очередь на дешевую работу по энергоаудиту, доминировать на этом рынке будут низкосортные компании-однодневки. В этих условиях бесполезно обучать энергоаудиторов, повышать их квалификацию, проводить их аттестацию. Заказчиком выступает потребитель, обязанный провести энергетическое обследование. Он платит за эту услугу, и он диктует условия, по которым зачастую даже опытные энергоаудиторы вынуждены выполнять некачественную работу.

Основным документом по результатам энергетических обследований является энергетический паспорт строго установленного образца, а отчет по результатам энергетических обследований и программа (предложения по комплексу мероприятий повышения энергетической эффективности) вторичны. Из-за этого к самим результатам энергетических обследований относятся как к бесполезному документу.

Из-за того, что при энергетическом обследовании приходится обследовать практически весь объект (а это иногда крупное многофункциональное предприятие с развитой энергетикой, расположенное на нескольких гектарах земли), стоимость таких обследований объективно становится высокой из-за больших трудозатрат. При этом в основном приходится сталкиваться с отклонениями от условий правильной эксплуатации энергопотребляющих установок. Иными словами, платятся большие деньги за услуги высококвалифицированных специалистов для фиксации очевидного разгильдяйства потребителя.

Одним из наиболее востребованных таких источников может и должен стать механизм энергосервиса.

Энергосервис

Классическая схема энергосервиса (перфоманс-контрактинга) состоит из:

• профессионального энергоаудита;
• разработки программы энергосбережения и бизнес-плана;
• привлечения инвесторов или заемных средств, если таковых нет у заказчика и исполнителя;
• разработки необходимых проектов;
• реализации проектов;
• эксплуатации (сервисного обслуживания), возврата заемных средств и получения прибыли.

В России проводится определенная работа по энергосервисным мероприятиям в рамках отдельно взятых компаний и финансовых структур. Но, к сожалению, кроме названия, эта работа мало напоминает энергосервис.

Основные причины недостатков видятся в следующих факторах:

• Отсутствие нормативно-правовых основ, регулирующих энергосервисный контракт, в частности:
  • методических и нормативных материалов по получению экономии денежных средств при реализации энергосервисных проектов;
  • практики доказательного мониторинга экономии денежных средств после внедрения проектов;
  • правил бухгалтерской проводки получаемой экономии на систематической основе, ее дифференцированного учета и аккумуляции;
  • принятых и юридически обеспеченных правил по определению периода начисления экономии, определению базы сравнения;
  • механизмов преодоления хотя бы очевидных рисков, учитывающих специфику выполнения энергосервисных контрактов.
• Отсутствие единой цели (мотивации) у участников процесса. Работа складывается по принципу нескольких «самостийных» команд.
• Существующее методическое обеспечение не нацелено на выявление подлинности (верификации) экономии энергии.
• Непривычность концепции энергосбережения для менталитета людей, принимающих финансовые решения.
• Недостаток профессионалов в сфере энергосбережения и повышения энергоэффективности.

В результате трех лет действия закона «Об энерго-сбережении…» имеются единичные энергосервисные договоры, которые остаются в большинстве своем незаконченными или не полностью реализованными в финансовом плане. Подавляющее большинство этих договоров заключаются исключительно в добровольно-принудительном порядке.

Изменение законодательства

Для обеспечения единства целей всех заинтересованных сторон процесса следует особое внимание уделить разработке комплекса мер, в частности:

Необходимо энергосервисную деятельность уравнять в правах с другими видами подрядной деятельности. Для этого целесообразно:

• в главе 30 Гражданского кодекса РФ ввести определение «договор энергосервиса», по аналогии с «договором энергоснабжения»;
• В главе 37 Гражданского кодекса РФ ввести новый вид деятельности «энергосервисный подряд»;
• В Бюджетном кодексе РФ указать, что энергосервисный подряд становится самостоятельным бюджетным процессом. В связи с этим статью 72 Бюджетного кодекса необходимо дополнить словами: «Главные распорядители бюджетных средств осуществляют планирование бюджетных ассигнований с учетом результатов энергосервисной деятельности бюджетных организаций на весь период действия энергосервисных контрактов (договоров) плюс один год дополнительно».

В энергосервисном договоре целесообразно предусмотреть следующие разделы:

• Порядок передачи подрядчиком энергосервисного оборудования заказчику.
• Обязанности сторон по обеспечению эффективного и надежного содержания энергосервисного оборудования.
• Порядок распределения реализованной экономии.

На основании этих норм должны заключаться дополнительные соглашения, направленные на достижение единой мотивации у всех участников процесса.

Верификация данных о полученной экономии

Необходимо обеспечить достижение подлинности данных о полученной экономии энергии (топлива). Это особая категория информации, поскольку если подходить формально, то достигнутые сбережения энергии не могут быть фактически прямо измерены. Сбереженная энергия – это энергия, которая уже не потребляется.

В договор следует ввести раздел «Сопоставимость условий», с учетом приказа Минэкономразвития России № 591 2 , материалов международного протокола IPMVP и других руководящих документов. При этом следует избегать сравнения только по абсолютным (валовым) показателям, для чего использовать удельные показатели экономии и т.п.

Несомненно, одним из условий обеспечения подлинности данных о достигнутой экономии энергии (топлива) является создание демонстрационных объектов с проведением сертификации удельных показателей достигнутой экономии.

Необходима наработка законодательных инициатив по мере накопления практики договорных отношений. Основные направления здесь следующие:

• Наличие юридически оформленных дополнительных документов (соглашений):
  • по распределению средств от экономии между всеми участниками контракта, с приоритетом возврата платежей по кредиту;
  • по форме участия заказчика в возврате платежей, в случае роста кредитной ставки, вызванной изменением Центробанком РФ ставки рефинансирования (пересмотр срока действия договора, суммы договора и т.п.).
• При определении причин недостижения заявленной, но ранее подтвержденной экономии следует рассматривать и вариант возникновения форс-мажорных обстоятельств, пока энергосервисный подряд не будет реализовываться как «самостоятельная финансовая система».
• Существенным фактором для минимизации рисков при заключении энергосервисного контракта для энергосервисной компании (потенциального инвестора) могло бы стать замораживание роста тарифов на энергоресурсы у заказчика на срок действия энергосервисного контракта (например, не более 5 лет).

Однако возникающие при этом последствия, связанные с механизмом компенсаций выпадающих доходов у энергоснабжающих организаций, требованиями к продукции и технологиям, являющимся предметом энергосервисных контрактов, а также механизмом определения (подтверждения) этих самых требований, потребуют комплексной нормативной и методологической проработки, включая отраслевую специфику объектов внедрения с участием заинтересованных министерств и ведомств (Минэкономразвития, Минэнерго, Минрегион, Минфин, Минпромторг, ФСТ, ФАС).

Опыт энергосервиса в России

Основной итог «энергосервисной двухлетки» – энергосервисный рынок сам себя не отрегулирует.

Только административными методами и локальными нормативно-правовыми актами привлекательность энергосервисной деятельности не сформировать.

Необходим комплексный подход к разработке и утверждению нормативно-правовых актов с обязательным привлечением представителей профессионального сообщества.

Самое обязательное нормативное требование – введение в бюджетную практику правила, разрешающего заказчику вносить в смету расходов ЭСКО затраты на эксплуатацию используемого энергосервисного оборудования в течение всего срока действия энергосервисного контракта.

Требуется разработка действенных механизмов мотивации для всех заинтересованных сторон энергосервисного контракта (в задачах Программы данный вывод можно сформулировать как необходимость «формирования механизмов стимулирования деятельности энергосервисных компаний»).

Предложения по развитию энергосбережения в России

Для дальнейшей поддержки государственной политики энергосбережения и повышения энергоэффективности российской экономики следует:

• Сконцентрировать полномочия по формированию и реализации государственной политики энергосбережения и повышения энергетической эффективности в рамках единого государственного органа, возложив на него соответствующие функции.
• Разработать основные направления государственной политики энергосбережения страны.
• Разработать методические указания по оценке резервов экономии по различным секторам экономики и оценке реальных возможностей энергосбережения.
• На основе оценки резервов экономии по различным секторам экономики провести внеочередную корректировку региональных программ энергосбережения.
• Внести необходимые изменения в принятые в целях реализации закона № 261-ФЗ нормативно-правовые акты с учетом существующей правоприменительной практики и для наиболее успешной реализации положений указанного закона.
• Разработать комплекс мер по созданию действенного механизма функционирования и стимулирования деятельности в области энергосервиса.
• Определить по федеральным округам базовые регионы по созданию региональных нормативно-правовых актов в области энергосбережения и реализации региональных программ с учетом экономических и климатических особенностей.
• Разработать региональные нормативно-правовые акты по энергосбережению и повышению энергетической эффективности.
• Создать рабочую группу по разработке дополнений в федеральное законодательство в области энергосбережения, направленных на обеспечение нормативно-правового регулирования и стимулирования деятельности в области энергосервиса.

2 Приказ Минэкономразвития России от 24 октября 2011 года № 591 «О порядке определения объемов снижения потребляемых государственным (муниципальным) учреждением ресурсов в сопоставимых условиях».