Субъекты и объекты права муниципальной собственности. Основной субъект права муниципальной собственности, особенности ее реализации

Субъекты права государственной и муниципальной собственности

Особым субъектом права собственности наряду с юридическими лицами и гражданами является государство.

Государственная собственность, в свою очередь, подразделяется на два вида: федеральную собственность и собственность субъектов Российской Федерации (республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов, входящих в ее состав).

Собственность муниципальных образований государственной не является, поскольку закреплена в Конституции РФ в качестве одной из самостоятельных форм собственности наряду с частной, государственной и иными (ч. 2 ст. 8, ч. 2 ст. 9 Конституции РФ; ст. 212, 215 ГК РФ).

В соответствии с положениями, закрепленными в ст. 124 ГК РФ, Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений - гражданами и юридическими лицами. В подобных случаях применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов.

От имени Российской Федерации и ее субъектов права собственника уполномочены осуществлять органы государственной власти, а в определенных случаях, предусмотренных законами и иными нормативными актами, — специальные государственные органы, органы местного самоуправления, а также юридические лица и граждане (ст. 125, п. 3 ст. 214 ГК РФ).

Права собственника от имени муниципального образования осуществляют органы местного самоуправления, а в определенных случаях, предусмотренных законами и иными нормативными актами (в частности, уставами муниципальных образований), - специальные государственные органы, а также юридические лица и граждане (ст. 125, п. 2 ст. 215 ГК РФ).

Объекты права государственной и муниципальной собственности

Гражданским законодательством закреплено, что Российская Федерация может иметь на нраве собственности любое имущество, в том числе ограниченное и изъятое из оборота, а ее субъекты - любое имущество, за исключением имущества, отнесенного к исключительной собственности РФ.

К объектам, которые могут находиться в собственности только государства , относятся недра, лесной фонд, водные ресурсы, ресурсы континентального шельфа, территориальных вод и морской экономической зоны, движимые и недвижимые объекты исторического и культурного наследия федерального значения, предприятия по изготовлению государственных знаков, железные дороги, атомные станции и предприятия по производству ядерных и радиоактивных материалов, ядерного оружия и другое имущество. Перечисленное имущество не может переходить в частную собственность, оно изъято из гражданского оборота.

Субъекты муниципальной собственности могут быть собственниками ограниченного в обороте имущества лишь по специальному указанию закона и не могут быть собственниками вещей, изъятых из оборота. Кроме того, законом могут быть определены виды имущества, которые находятся исключительно в государственной или муниципальной собственности (п. 3 ст. 212 ГК РФ).

Государственное имущество подразделяется на имущество, закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями, и государственную казну Российской Федерации и ее субъектов (п. 4 ст. 214 ГК РФ).

К муниципальной собственности относится имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям.

Муниципальное имущество подразделяется на имущество, закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями, и казну муниципального образования (п. 3 ст. 215 ГК РФ).

Средства местного бюджета и иное муниципальное имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями, составляют муниципальную казну соответствующего городского, сельского поселения или другого муниципального образования.

Ответственность по обязательствам муниципального образования ограничена лишь имуществом, составляющим его казну, и не распространяется на имущество муниципальных предприятий и учреждений (ст. 126 ГК РФ).

Государство само определяет правовой режим принадлежащего ему имущества. Пределы осуществления прав собственника устанавливаются законом, государственной и местной программами приватизации.

Приватизация - отчуждение (переход) недвижимого имущества из государственной или муниципальной собственности в частную собственность граждан или определенных юридических лиц, а также переход к названным лицам принадлежащих публичным правовым образованиям акций открытых акционерных обществ.

К объектам приватизации относятся:

предприятия и другие имущественные комплексы;
здания, сооружения, нежилые помещения, не завершенные строительством объекты;
земельные участки;
жилые помещения;
акции открытых акционерных обществ.

В качестве продавца (отчуждателя) выступает публичный собственник (его органы или уполномоченные ими юридические лица).

В качестве покупателей (приобретателей) могут выступать любые субъекты гражданского права, кроме юридических лиц, в уставном капитале которых доля публичной собственности превышает 25 %. В роли покупателей не могут выступать и другие публично-правовые образования, а также многие некоммерческие юридические лица.

Субъекты и объекты права муниципальной собственности

Субъекты права муниципальной собственности . Субъектами права муниципальной собственности являются городские и сельские поселения, несколько поселений, иная населенная территория и другие муниципальные образования. Об осуществлении прав и обязанностей от имени муниципальных образований говорится в п. 2 ст. 125 ГК. Эти права и обязанности осуществляют органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов.

Требования комитета по управлению имуществом города о признании недействительными актов органов государственного управления, нарушающих право собственника муниципального имущества, подведомственны арбитражному суду: Комитет по управлению имуществом города обратился в арбитражный суд с иском о признании недействительным распоряжения комитета по управлению имуществом области о передаче нежилого помещения в пользование производственному кооперативу в связи с тем, что помещение является муниципальной собственностью, распоряжаться которой комитет по управлению имуществом области не вправе.

Ответчик, возражая против иска, просил производство по делу прекратить, ссылаясь на заявление данного иска истцом в интересах комитета как органа управления, а иски органов управления о признании недействительными актов исполнительной власти, нарушающих права заявителя как органа управления, арбитражным судам не подведомственны.

При разрешении спора арбитражный суд обоснованно исходил из следующего.

В соответствии со ст. 215 ГК имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям, является муниципальной собственностью. От имени муниципального образования права собственника осуществляют органы местного самоуправления и лица, указанные в ст. 125 ГК. Гражданским кодексом не предусмотрена возможность осуществления прав собственника муниципального имущества другими органами. Поскольку полномочия собственника городского имущества осуществляют комитеты по управлению имуществом города, иск заявлен комитетом по управлению имуществом города в защиту права муниципальной собственности, в связи с чем подлежит рассмотрению по существу».

В соответствии со ст. 41 Закона о местном самоуправлении «органы местного самоуправления как юридические лица» могут от имени муниципального образования приобретать и осуществлять имущественные и иные права и обязанности; выступать в суде без доверенности могут глава местной администрации, другие должностные лица местного самоуправления в соответствии с уставом муниципального образования.

Органы местного самоуправления, которые в соответствии с Законом о местном самоуправлении и уставом муниципального образования наделяются правами юридического лица, являются муниципальными учреждениями, образуемыми для осуществления управленческих функций, и подлежат государственной регистрации в качестве юридических лиц в соответствии с Федеральным законом от 8 августа 2001 г. № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей».

Представительный орган муниципального образования и местная администрация как юридические лица действуют на основании общих для организаций данного вида положений Закона о местном самоуправлении в соответствии с Федеральным законом от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» применительно к учреждениям.

Основаниями для государственной регистрации органов местного самоуправления в качестве юридических лиц являются устав муниципального образования и решение о создании соответствующего органа местного самоуправления с правами юридического лица.

В случае отсутствия устава муниципального образования основаниями для государственной регистрации органов местного самоуправления в качестве юридических лиц являются:

для представительного органа муниципального образования - протокол заседания представительного органа муниципального образования, содержащий решение о наделении этого представительного органа правами юридического лица;
для иных органов местного самоуправления - решение представительного органа муниципального образования об учреждении соответствующего органа местного самоуправления с правами юридического лица.

Основаниями для государственной регистрации органов местной администрации в качестве юридических лиц являются решение представительного органа муниципального образования об учреждении соответствующего органа и утверждение положения о нем этим представительным органом муниципального образования.

В случаях и в порядке, предусмотренных федеральными законами, указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ, нормативными актами субъектов Федерации и муниципальных образований, по их специальному поручению от их имени могут выступать государственные органы, органы местного самоуправления, а также юридические лица и граждане (ст. 125, 215 ГК).

Имущество, находящееся в муниципальной собственности, закрепляется за муниципальными унитарными предприятиями и учреждениями на праве хозяйственного ведения или оперативного управления. Владение, пользование и распоряжение указанным имуществом унитарные предприятия и учреждения осуществляют в соответствии со ст. 294, 296 ГК. Средства местного бюджета, а также иное муниципальное имущество, не закрепленное за муниципальными унитарными предприятиями и учреждениями, составляют муниципальную казну соответствующего городского, сельского поселения или другого муниципального образования (п. 3 ст. 215 ГК).

В соответствии с ч. 1 ст. 132 Конституции РФ органы местного самоуправления самостоятельно управляют объектами муниципальной собственности, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения.

Объекты права муниципальной собственности . Изначально экономическая основа муниципальных образований в 90-х годах прошлого века создавалась за счет передачи в муниципальную собственность объектов государственной собственности. Согласно приложению № 3 к Постановлению Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. № 3020-1 при разграничении государственной собственности на федеральную, государственную собственность субъектов Федерации и муниципальную в муниципальную собственность передавались объекты государственной собственности независимо от того, на чьем балансе они находились. К таким объектам был отнесен жилищный фонд и обеспечивающая его эксплуатацию инфраструктура, жилищно-эксплуатационные предприятия; предприятия розничной торговли, общественного питания и бытового обслуживания населения; учреждения и объекты здравоохранения (кроме областных больниц и диспансеров), народного образования (кроме спецшкол для детей, страдающих хроническими заболеваниями), культуры и спорта.

Законом о местном самоуправлении в ст. 50 «Муниципальное имущество» в зависимости от субъектов местного самоуправления перечень объектов права муниципальной собственности формируется с учетом возложенных на органы местного самоуправления задач. В собственности муниципальных образований может находиться имущество, предназначенное для решения предусмотренных законом вопросов местного значения. Муниципальное образование представляет собой городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородскую территорию города федерального значения (ст. 2 Закона о местном самоуправлении).

Под вопросами местного значения понимаются вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией РФ и Законом о местном самоуправлении осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно. Кроме того, в муниципальной собственности может находиться имущество, предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов Федерации. Третью группу объектов права муниципальной собственности составляет имущество, предназначенное для обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений в соответствии с нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.

В случаях возникновения у муниципальных образований права собственности на имущество, не предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, для обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений либо не относящееся к видам имущества, перечисленным в ч. 2, 3 ст. 50 Закона о местном самоуправлении, указанное имущество подлежит перепрофилированию (изменению целевого назначения имущества) либо отчуждению. Порядок и сроки отчуждения такого имущества устанавливаются федеральным законом.

При этом особенности возникновения, осуществления и прекращения права муниципальной собственности, а также порядок учета муниципального имущества устанавливаются федеральным законом.

www.konspekt.biz

Субъекты муниципальной собственности относятся

Данная категория давно известна нашему гражданскому праву. Российский закон не считает муниципальную собственность разновидностью государственной. Это самостоятельная форма (вид) собственности. В нее входят средства местного бюджета, муниципальные внебюджетные фонды, имущество органов местного самоуправления, а также муниципальные земли и другие природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности, муниципальные предприятия и организации, муниципальные банки, муниципальный жилищный фонд и нежилые помещения, муниципальные учреждения и другое имущество (п. 1 ст.29 Закона об общих принципах организации местного самоуправления ).

Перечень объектов, подлежащих передаче из государственной собственности в муниципальную, содержится в Приложении N 3 к постановлению Верховного Совета РСФСР от 27 декабря 1991 г. N 3020-1. При этом порядок передачи этих объектов закреплен тем же постановлением от 27 декабря 1991 г. N 3020-1 и распоряжением Президента РФ от 18 марта 1992 г. N 114-РП. Конкретный перечень документов, который необходимо представлять муниципальным комитетам по управлению имуществом в ГКИ РФ с целью передачи объектов федеральной собственности в муниципальную, содержится в письме ГКИ РФ от 1 марта 1996 г. N АР-18/1599 .

Кроме того, согласно п.1 ст.61 Закона об общих принципах организации местного самоуправления субъекты РФ обязаны передавать в собственность муниципальных образований объекты, необходимые для решения вопросов местного значения, в соответствии с разграничением полномочий между субъектами РФ и муниципальными образованиями, а также между муниципальными образованиями.

Напротив, передача объектов (имущества), относящихся к муниципальной собственности, в государственную собственность субъектов РФ или федеральную собственность может осуществляться только с согласия органов местного самоуправления либо по решению суда (п.1 Указа Президента РФ от 22 декабря 1993 г. N 2265 «О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации» ).

Весьма важен вопрос о передаче из государственной в муниципальную собственность нежилых помещений, арендуемых различными организациями, в том числе относящимися к муниципальной собственности. В соответствии с Приложением №3 к постановлению Верховного Совета от 27 декабря 1991 г. к объектам муниципальной собственности относятся нежилые помещения, находящиеся в управлении исполнительных органов местных Советов (местной администрации), в том числе здания и строения, ранее переданные ими в ведение (на баланс) другим юридическим лицам, а также встроенно-пристроенные нежилые помещения, построенные за счет 5- и 7-процентных отчислений на строительство объектов социально-культурного и бытового назначения.

Согласно разъяснению ВАС РФ принадлежащие государственным предприятиям нежилые помещения переходят в муниципальную собственность лишь в случае, если эти помещения ранее были переданы в ведение указанных предприятий исполнительными органами местных Советов.

Однако это разъяснение не может быть распространено на встроенно-пристроенное помещения, построенные за счет 5- и 7-процентных отчислений от централизованных капвложений на строительство объектов социально-культурного и бытового назначения. Президиум ВАС РФ неоднократно признавал их объектами муниципальной собственности вне зависимости от обстоятельств, указанных выше, полагая, что таков был общий порядок финансирования строительства объектов социально-культурного и бытового назначения.

Собственники приватизированного муниципального (государственного) предприятия, а также иные лица, указанные в п.4.5 Основных положений государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 г., утв. Указом Президента РФ от 22 июля 1994 г. N 1535, вправе выкупить сданные им в аренду или находящиеся в фактическом владении здания, сооружения, помещения, в том числе встроенно-пристроенные, в порядке, установленном п.4.9 Основных положений. См. об этом также п.3 Обзора практики разрешения споров, связанных с приватизацией государственных и муниципальных предприятий (приложение к информационному письму ВАС РФ от 11 июня 1997 г. N 15 ).

В соответствии со ст.125 ГК РФ и п.2 ст.23 Закона об общих принципах организации местного самоуправления права собственника в отношении муниципального имущества осуществляют органы местного самоуправления (выборный представительный орган, выборный глава местного самоуправления, иные выборные должностные лица), а в случаях, предусмотренных законами субъектов РФ и уставами муниципальных образований, население непосредственно.

Осуществление от имени соответствующего муниципального образования собственника его правомочия в соответствии со своей компетенцией не делает их собственниками соответствующего имущества. Как и государственные органы, органы муниципальных образований могут выступать в имущественном обороте и в качестве самостоятельных юридических лиц — муниципальных учреждений, обладающих самостоятельным вещным правом оперативного управления на закрепленное за ними имущество (ст. 296). Частью этого имущества — денежными средствами — они будут отвечать по своим обязательствам. При осуществлении ими правомочий собственника муниципального образования — они получают возможность в той или иной мере распоряжаться имуществом этого собственника, поступающим, выбывающим или составляющим его казну, и именно имущество казны, в первую очередь средства соответствующего бюджета, составляет базу самостоятельной имущественной ответственности такого муниципального (публичного) собственника по своим долгам.

В связи с этим муниципальное имущество, подобно государственному, также делится на две части (п. 3 ст. 215 ГК РФ). Одна часть закрепляется за муниципальными предприятиями и учреждениями на самостоятельных, хотя и ограниченных вещных правах хозяйственного ведения и оперативного управления, а другая, нераспределенная часть составляет казну соответствующего муниципального образования. С точки зрения интересов имущественного оборота такое разделение муниципального имущества имеет значение прежде всего для обоснования раздельной имущественной ответственности муниципального образования и созданных им юридических лиц по их долгам.

Признав гражданскую правосубъектность муниципалитетов, Гражданский кодекс, однако, позволяет выступать в гражданско — правовых отношениях только органам местного самоуправления (п. 2 ст. 125). Тем самым муниципалитеты как институты власти практически лишаются гражданской правоспособности .

Такое толкование п. 2 ст. 125 ГК РФ не соответствует ее смыслу. В гражданско-правовых отношениях, регулируемых указанной нормой, в качестве их субъектов выступают именно муниципальные образования, а органы местного самоуправления при этом — лишь их представителями. Поэтому участие органов местного самоуправления в гражданско-правовых отношениях не может снижать гражданскую правосубъектность муниципальных образований. Аналогичный вывод можно сделать и о соотношении правосубъектности в гражданско-правовых отношениях Российской Федерации и ее субъектов, с одной стороны, и их органов государственной власти, с другой.

Наиболее важны из всех прав, осуществляемых муниципальным образованием как субъектом гражданских правоотношений, права собственника муниципального имущества.

Субъектами права муниципальной собственности выступают: органы местного самоуправления, должностные лица местного самоуправления, население муниципального образования .

Однако и ГК РФ, и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливают, что права собственника муниципального имущества осуществляются от имени муниципального образования. Следовательно, субъектом права муниципальной собственности является только муниципальное образование, а не органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления, действующие в соответствии с законом, и не юридические лица или граждане, действующие по специальному поручению, которые являются лишь представителями муниципального образования в отношениях по поводу муниципального имущества. Этот вывод подтверждает п. 2 ст. 212 ГК РФ, устанавливающий, что имущество может находиться в собственности граждан и юридических лиц, а также Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований.

А. Уваров, анализируя соотношение прав пользования и распоряжения муниципальной собственностью, принадлежащих населению муниципального образования и органам (должностным лицам) местного самоуправления, указывает: «Владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью, согласно п. 1 ст. 130 Конституции РФ, — это прежде всего право самого населения. Но, учитывая высокую степень декларативности данного положения в сфере его практического применения, уставы отдельных муниципальных образований закрепляют передачу права пользования и распоряжения муниципальной собственностью от населения органам и должностным лицам местного самоуправления. Думается, что подобные нормы не могут трактоваться как абсолютный переход права собственности от населения к другому владельцу, так как, с одной стороны, власть муниципальных органов и их должностных лиц производна от власти местного населения, и, следовательно, такая передача права собственности, с точки зрения гражданского права, не приводит к изменению муниципальной формы собственности. С другой стороны, появление таких норм не лишает население возможности в любое время реализовать это право от своего имени на местном референдуме» .

Такое толкование субъектов права муниципальной собственности ошибочно. Наделение населением муниципального образования органов местного самоуправления полномочиями по осуществлению права муниципальной собственности означает лишь перераспределение полномочий представителей одного и того же собственника — муниципального образования, но не передачу от него права собственности какому-либо другому лицу.

Актуален и вопрос о разграничении полномочий Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований по регулированию порядка приобретения и прекращения права муниципальной собственности. По этому поводу Е. Колюшин отмечает: в соответствии с ГК РФ, ни субъекты Федерации, ни муниципальные образования не могут устанавливать особенности приобретения и прекращения права муниципальной собственности. Однако Закон об общих принципах организации местного самоуправления устанавливает в п. 4 ст. 29 право органов местного самоуправления самостоятельно определять порядок и условия приватизации муниципальной собственности. Эта норма федерального закона делегирует местному самоуправлению полномочие, которое согласно ГК РФ (ст. 217) должно быть урегулировано законами о приватизации государственного и муниципального имущества.

Однако вывод о делегировании муниципальным образованиям государственных полномочий по установлению порядка приватизации, думается, неточен. Вопросы регулирования приобретения и прекращения права муниципальной собственности — смены собственника муниципального имущества относятся к гражданскому законодательству, т.е., в соответствии со ст. 71 Конституции РФ, — к предметам ведения Российской Федерации. Таким образом, ее субъекты не могут регулировать своими законами особенности приобретения и прекращения права муниципальной собственности. При этом муниципальные образования регулируют порядок и условия приватизации муниципального имущества не в результате наделения их соответствующими государственными полномочиями, а по праву собственника муниципального имущества.

В отличие от норм муниципального права, основные из которых устанавливает Российская Федерация, менее общие — ее субъекты, а наиболее конкретные — муниципальные образования, полномочия по регулированию порядка осуществления прав муниципальной собственности распределяются только между Российской Федерацией, которая устанавливает соответствующие нормы гражданского права, и муниципальным образованием, как собственником муниципального имущества, свободным в осуществлении этих прав в той мере, в которой они не ограничены федеральными законами, без какой-либо необходимости делегировать муниципальному образованию государственные полномочия по регулированию порядка и условий приватизации муниципальной собственности.

В годы российских реформ при недостаточности, а порой и отсутствии правового регулирования ряда вопросов в сфере гражданского оборота обычным явлением стали злоупотребления органов власти своими полномочиями.

Федеральный закон от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. — 28 августа 1995 г. — №35. — Ст. 3506.

Письмо Госкомимущества РФ от 1 марта 1996 г. N АР-18/1599 «О подготовке документации по передаче объектов федеральной собственности в муниципальную» // Панорама приватизации. – 1996. — №5.

Указ Президента РФ от 22 декабря 1993 г. N 2265 «О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. — 27 декабря 1993 г. — №52. — Ст. 5071.

Информационное письмо Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 11 июня 1997 г. N 15 «Обзор практики разрешения споров, связанных с приватизацией государственных и муниципальных предприятий» // Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. – 1997. — №8.

Колюшин Е.И. О праве муниципальной собственности // Журнал российского права. – 1997. — №9. — с. 81.

См.: Колюшин Е.И. Указ. соч. — с. 80.

Уваров А.А. Муниципальная собственность: проблемы формирования и управления // Журнал российского права. – 1999. — №3/4. — с. 33.

Муниципальная собственность

Муниципальная собственность — имущество, которым владеют административные органы власти муниципальных образований (регионов, городов, сел и прочих местных формирований). Муниципальная собственность находится под контролем, а также в полном ведении административных и других структур муниципального самоуправления. В составе такого имущества — внебюджетные фонды, наличность местного бюджета, учреждения культуры и образования, компании, работающие в сфере обслуживания и промышленности, помещения жилого (нежилого) фонда и так далее.

Муниципальная собственность — мощный имущественный комплекс, который находится под управлением муниципальной власти. В группу такого имущества входят объекты, которые имеют ключевое значение для жизни города и удовлетворения потребностей населения. Как правило, к собственности города относятся городские парки, памятники, ландшафты, различные (в том числе инженерные) сооружения. В свою очередь, муниципальная собственность — это поликлиники, библиотеки, школы, детские сады, дома для престарелых людей и прочие объекты.

Сущность муниципальной собственности

Муниципальная собственность находится под полной защитой государства не меньше чем другие формы собственности. Такое имущество — одна из форм публичной собственности, которая стоит в одном ряду с имуществом страны в целом.

Муниципальная (местная) собственность имеет целевой характер , поэтому к данной категории можно отнести имущество, необходимое:

— для быстрого решения вопросов, возникающих на уровне региона (города, поселка);
— для выполнения местными (муниципальными) органами власти своих функций и задач, возложенных государством;
— для полного обеспечения функционирования органов власти на местах. Сюда, как правило, относят должностных лиц муниципальных администраций, работников сферы местного самоуправления, служащих муниципалитета, работников местных учреждений и компаний.

Если у муниципального формирования появляется право владения имуществом, не подходящим под описанные выше цели, то такие объекты можно перепрофилировать, то есть изменить целевое назначение или организовать отчуждение. Алгоритм (порядок и сроки) отчуждения тех или иных объектов устанавливаются законами РФ.

Муниципальная собственность по ГК РФ представляет собой имущество, которым владеют и управляют муниципальные формирования (местные исполнительные органы) и их должностные лица. Обычным гражданам право собственности на муниципальное имущество не дается.

Объекты, которые находятся в собственности муниципальных формирований, может быть закреплено за разными компаниями, организациям и учреждениями в двух вариантах:

— по принципу хозяйственного ведения (то право, которые реализуют предприятия);
— по принципу оперативного управления (для муниципальных объектов).

Остальная часть собственности, которая не фиксируется ни за какими компаниям или предприятиями может передаваться в управление специальных органов — муниципальную казну. Сюда, как правило, включается имущество и бюджет, находящиеся в распоряжении органов муниципалитета — здание администрации города, муниципальные земельные участки и так далее.

Муниципальная казна формируется из нескольких элементов — незакрепленных местных (муниципальных) объектов, а также денег местного бюджета.

Задача муниципального образования — контроль и полная ответственность за капитал, находящийся в упомянутой выше казне. При этом оно не отвечает по долгам местных унитарных компаний. Аналогичным образом муниципальные компании также не несут ответственности по долговым обязательствам муниципальных образований.

Что касается бюджета и его включения в муниципальную собственность, то в законах РФ есть определенные противоречия. Если верить гражданскому праву, то бюджет относится к муниципальной собственности, а с позиции Федерального Закона — нет.

Муниципальная собственность: структура, функции и управление

По структуре муниципальная собственность — одна из разновидностей публичного имущества. Часто ее сравнивают с государственной собственностью, что не всегда корректно. Собственность муниципалитета можно отличить по следующим критериям:

— по объектам . Так, роль государственной собственности может исполнять любое имущество, а муниципальной только то, которое разрешено по закону;

— по субъектам. Государственные объекты находятся во владении государственных органов власти, а муниципальные — местных образований;

— по особенностям покупки и ограничения прав собственности в отношении государственных объектов полномочий больше. К примеру, их всегда можно националиризировать. С муниципальной собственностью поступить так не получится;

— по составу правомочий владельца. По законам РФ государственные структуры имеют право ограничивать полномочия муниципальных структур как владельцев. К примеру, может быть введен запрет на приватизацию или же дан приказ на использование имущества в интересах государства.

Функции муниципальных земель. можно представить с трех позиций — обеспечения достаточности в отношении экономики, воспроизводственных нужд, а также удовлетворения последний. При этом все основные функции рассмотрены в таблице ниже:

По ГК РФ собственник объектов имущества может совершать в его отношении различные действия, которые не имеют противоречий с законами РФ или другими государственными актами. Кроме этого, упомянутые выше действия не должны нарушать интересы и права других людей. Владелец по закону имеет право передавать собственность другим лицам с целью владения или распоряжения ею, самому пользоваться имуществом, отдавать его в залог или осуществлять обременение. Также законом не запрещен факт передачи тех или иных объектов 3-им лицам для доверительного управления.

В отношении муниципальной собственности действуют те же правила ГК РФ , которые упомянуты выше. При этом в сфере взаимоотношений такого имущества местные граждане — это первичные собственники, а органы исполнительной власти муниципалитета — публичные владельцы. Таким образом, муниципальная власть принимает все решения от имени первичных владельцев, выражая таким способом его интересы и волю.

Полученная в пользование муниципальная собственность находится в полном управлении органов власти на местах. От имени муниципалитета они могут распоряжаться имуществом с соблюдением Конституции, ФЗ и нормативных актов. Как правило, местным органам власти разрешается — передавать имущество муниципалитета предприятиям и частным лицам во временное, постоянное (при определенных условиях) пользование, отчуждать и реализовывать другие сделки с соблюдением действующих законов.

Органы самоуправления на местах формируют порядок распоряжения и управления местным имуществом, а местные исполнительные органы обязуются действовать с учетом утвержденной программы. Информация по объектам, находящимся во владении муниципалитета, а также в управлении местных госструктур, должны найти отражение в списке-реестре муниципальной собственности.

Местные органы самоуправления на этапе формирования предприятий могут определять будущие задачи и цели образования. Кроме этого, они принимают решения по назначению руководителей и их снятие с должностей, ликвидации и реорганизации структуры, тарифов ни цен на товары. К задачам местных органов относится контроль использования и сохранности имеющегося в распоряжении предприятий имущества, заслушивание отчетов руководителей и так далее.

Муниципальные компании не имеют права реализовывать имеющиеся в распоряжении (на праве хозяйственного владения) объекты, сдавать их в залог, отдавать в аренду или вносить в роли вклада в уставной капитал без согласия со стороны уполномоченных структур местной исполнительной власти. Что касается остального имущества, то им предприятие может распоряжаться по своему усмотрению, без согласования с местными органами власти.

Все учреждения, имеющие прямое отношение к местному бюджету, а также являющиеся частью муниципальной собственности, имеют право использовать закрепленное за ними имущество в тех границах, которые определены на законодательном уровне. Одновременно с этим решения важно принимать с учетом целей деятельности, назначения объектов муниципальной собственности, а также зданий органов местной власти.

Местные структуры самоуправления на правах владельца могут забирать имущество, зафиксированное за учреждениями, в той ситуации, когда оно применяется (или не применяется) по своему назначению или отнесено излишним. В дальнейшее местные органы принимают самостоятельные решения по поводу распоряжения имуществом.

Органам местной власти разрешено сдавать муниципальную собственность в аренду, а с целью повышения его привлекательностью предоставлять льготы потенциальным арендаторам. Основная задача при этом — повысить эффективность собственности муниципалитета и привлечь в бюджет дополнительные средства.

Становление права муниципальной собственности связано с признанием населения местных административно-территориальных образований, местных общин коллективными субъектами права публичной собственности, а не простыми или безответственными пользователями единого имущественного фонда общенародной или государственной собственности.

Проблема муниципальной собственности приобрела особую остроту в начале 90-х годов прошлого века, когда в условиях экономического кризиса различные государственные хозяйствующие субъекты начали передавать местным органам власти разнообразные объекты социально-бытового назначения, а централизованное (государственное) финансирование местных административных образований значительно ухудшилось в условиях гиперинфляции и распада союзного государства.

Отделение местного самоуправления от государства, провозглашенное ст. 12 Конституции РФ, объясняется тем, что назначение местного самоуправления сочетает в себе черты как государственной властной деятельности (регулирование общественно значимых отношений, общеобязательность решений, территориальный принцип организации, гарантированность решений силой государства и др.), так и общественной организации (социальная инициатива, непосредственное волеизъявление, экономическая целесообразность).

Местное самоуправление осуществляется в двух формах -- непосредственно (сход граждан и местный референдум) или опосредованно (через представительные органы местного самоуправления и выборных должностных лиц). Иностранные граждане, постоянно или преимущественно проживающие на территории муниципального образования, обладают при осуществлении местного самоуправления правами в соответствии с международными договорами России и федеральными законами.

Российское законодательство признает основным субъектом права на самоуправление население городских и сельских поселений.

Территории муниципальных образований устанавливаются в соответствии с законами субъектов Федерации с учетом исторических и местных традиций, что связано с национальным составом населения, демографическими особенностями, культурными традициями, экономическими связями, тяготением к определенным центрам, транспортными и инженерными коммуникациями, социально-бытовой инфраструктурой, сложившейся системой управления местными делами. Почти все территории, в границах которых осуществляется местное самоуправление, представляют собой административно-территориальные единицы: города, поселки, станицы, районы (уезды), сельские округа (волости, сельсоветы) и другие поселения. В соответствии с таким построением местной власти можно говорить о субъектах права муниципальной собственности, которые различаются по кругу предметов ведения как административно-территориальные образования -- общины-поселения и иные муниципальные образования (поселение, муниципальный округ, город или сельский район), закрепленные Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее -- Закон об общих принципах организации местного самоуправления).

Население городского или сельского поселения независимо от численности не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления. Однако если в каком-либо субъекте Федерации не действует законодательство, регулирующее порядок образования, объединения, преобразования и упразднения муниципальных образований, порядок проведения сходов (собраний) граждан и муниципальных выборов, муниципальные образования и органы местного самоуправления должны быть сформированы в соответствии с Федеральным законом от 26.11.1996 № 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления». Исключения могут быть сделаны в соответствии с федеральным законом для определенных территорий в целях защиты конституционного строя, обеспечения обороны и безопасности государства.

Везде, где осуществляется местное самоуправление, должны возникать и отношения муниципальной собственности. Однако признание муниципальной правосубъектности территориальных общин само по себе не создает муниципальные имущественные фонды, точно так же, как признание гражданской правоспособности не делает лицо собственником. До введения в действие Закона об общих принципах организации местного самоуправления на большей части территории страны самоуправление осуществлялось в довольно крупных административных единицах и не доходило до уровня личного участия граждан в его делах.

Создание крупных муниципальных образований при соблюдении принципа автономности местных общин диктуется особенностями процесса передачи в муниципальную собственность государственного имущества. Укрупнение объясняется и технологическими нюансами оказания социальных услуг, необходимостью участия в крупных капиталоемких предприятиях.

Эта тенденция была отмечена Е.Б. Султановым на примере решения проблемы утилизации мусора в Баварии. Община не в состоянии строить и содержать современный завод по переработке твердых бытовых отходов. Возникает необходимость делегирования соответствующих полномочий и аккумулирования имущественных и финансовых ресурсов на вышестоящий уровень.

Несколько муниципальных образований могут создать межмуниципальные хозяйственные общества (ст. 69 Закона об общих принципах организации местного самоуправления). Но в таком случае собственниками имущества хозяйствующего субъекта будут муниципальные образования -- учредители.

Территориальное общественное самоуправление в соответствии с его уставом может быть юридическим лицом и подлежит государственной регистрации в организационно-правовой форме некоммерческой организации (см. Федеральный закон от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях»). Отдельные вопросы местного значения вправе решать и товарищество собственников жилья (кондоминимум). Тем не менее эти субъекты не становятся ни носителями муниципальной власти, ни субъектами права муниципальной собственности. Согласно Конституции РФ права владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью принадлежат населению муниципального образования (ст. 130). Никакая часть населения не может выступать от имени всех иначе как по их поручению, данному установленным законом порядком.

Именно население, поселения в целом выступает в роли собственника «первого уровня». Неслучайно для решения важнейших вопросов местного самоуправления, таких как изменение границ, создание или упразднение муниципальных образований, формирование органов местного самоуправления, законодательством предусмотрена необходимость волеизъявления граждан.

Внутренняя системность муниципальных образований как коллективных субъектов права собственности диктует необходимость исследования структурных элементов, обладающих вещными правами на соответствующие объекты муниципальной собственности. Права всех других субъектов являются производными от прав собственника-населения. Последний передает права владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью представительным органам местного самоуправления и (или) выборным должностным лицам. Эти субъекты реализуют соответствующие права в пределах собственной компетенции и в порядке, установленном законодательством соответствующего субъекта Федерации и уставом муниципального образования.

Выборные органы и должностные лица выступают субъектами права муниципальной собственности «второго уровня». Их правомочия носят производный характер от правомочий соответствующих местных общин. Иные полномочия представительный орган вправе передать и муниципалитету, и администрации (выборной или наемной), и создаваемым за счет муниципальной собственности унитарным предприятиям на основании административного акта, и иным хозяйствующим субъектам на основании гражданско-правового договора.

Органом местного самоуправления может быть принято решение о передаче во владение, пользование и оперативное управление отдельных видов имущества, находящегося в муниципальной собственности. Однако такие юридические лица не становятся собственниками никакого иного имущества, кроме того, которое было приобретено ими в процессе хозяйственной деятельности. Эти субъекты являются лишь обладателями ограниченных вещных прав на объекты муниципальной собственности.

Необходимо ограничить возможность бесконтрольного использования этими лицами средств муниципальной казны. Любые сделки с казенным имуществом должны быть поставлены под контроль представительного, коллегиального органа местного самоуправления. Статус этих лиц как титульных владельцев, пользователей децентрализованных имущественных фондов муниципального имущества не может бесконечно приближаться к статусу собственника имущества. Органы местного самоуправления, формируемые населением, непосредственно осуществляют исполнительно-распорядительные функции, вступают в различные правоотношения в лице своих органов и должностных лиц. Важнейшее отличие законных представителей муниципального образования от органов юридического лица (частей корпорации, не имеющих самостоятельной правосубъектности) заключается в том, что органы местного самоуправления одновременно имеют самостоятельную гражданскую правосубъектность бюджетных учреждений с ограниченными вещными правами на находящееся у них имущество.

Представительные органы местного самоуправления формируют на профессиональной, конкурсной основе администрацию специализированных организаций, муниципалитетов, местных администраций, а также иных муниципальных учреждений и предприятий. Эти органы, учреждения и предприятия имеют статус юридического лица. Основное различие между ними заключаются в том, что администрации и их структурные подразделения обладают общей и отраслевой компетенцией по решению вопросов местного значения, тогда как унитарные и казенные предприятия являются предпринимательскими структурами со специальной, ограниченной дееспособностью.

Такое положение не умаляет возможности участия населения муниципальных образований в гражданско-правовых отношениях как коллективных субъектов через своих законных или договорных представителей. Не исключается и способность представителей муниципальных образований приобретать имущество в муниципальную собственность или иное вещное право, заключать гражданско-правовые договоры и совершать односторонние сделки, исполнять обязанности.

Распространение на муниципальные образования правового статуса юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством (ст. 124 ГК РФ), не случайно. Как отмечают Л.А. Грось и В.Д. Ким, на практике нередко происходит смешение муниципальных образований и их органов.

К специализированным организациям по управлению муниципальной собственностью относятся муниципальные унитарные предприятия, оказывающие социальные услуги населению, а также учреждения, которые владеют, пользуются и распоряжаются вверенным им имуществом на праве хозяйственного ведения (ст. 294 ГК РФ) или оперативного управления (ст. 296). В данном случае, по выражению З.А. Ахметзяновой, к владению, пользованию и распоряжению муниципальным имуществом «подключаются вполне самостоятельные звенья в виде юридических лиц, выступающих в гражданском обороте не от имени собственника имущества, а от своего собственного имени, и наделенных на закрепленное имущество относительно самостоятельным вещным правом».

На недопущение расширения круга собственников муниципального имущества направлено постановление Президиума ВАС РФ, который указал, что ГК РФ не предусмотрена возможность осуществления прав собственника муниципального имущества иными органами, кроме указанных в ст. 125. Полномочия собственника городского имущества осуществляют комитеты по управлению имуществом города (п. 10 приложения к информационному письму Президиума ВАС РФ от 28.04.1997 № 13 «Обзор практики разрешения споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав»).

Как показывает практика, всегда существует возможность сокращения децентрализованных фондов муниципальной собственности за счет выкупа соответствующего имущества его арендаторами, включая предприятия, созданные в разное время самими муниципальными образованиями. Так, Государственной программой приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации 1993 года и Основными положениями государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации, утвержденными Указом Президента РФ от 22.07.1994 № 1535, было закреплено право на приобретение в собственность сданных в аренду зданий, строений, сооружений, помещений, находящихся в аренде или в фактическом владении, пользовании этих предприятий в процессе их уставной деятельности. Такое право было ограничено двумя условиями: 1) если не более 25% уставного капитала соответствующих субъектов права владения и пользования муниципальным имуществом находится в государственной или муниципальной собственности; 2) если договор аренды был заключен на основании конкурса или аукциона объектов нежилого фонда.

В защиту права добросовестного арендатора на выкуп арендованного имущества, если возможность выкупа прямо не запрещена законом, неоднократно высказывался и ВАС РФ.

Таким образом, местное самоуправление является совокупностью правовых форм, в которых местное население имеет возможность самостоятельно решать свои вопросы. Организационными формами осуществления местного самоуправления являются муниципальные образования, которые обладают и публично-правовой, и частноправовой правосубъектностью. Вещные права собственника муниципального имущества реализуются населением муниципального образования непосредственно, органами местного самоуправления различной компетенции, а также через специально уполномоченные субъекты -- муниципальные унитарные и казенные предприятия. Формируемые муниципальными образованиями органы местного самоуправления, а также создаваемые этими органами организации, учреждения и предприятия являются юридическими лицами, обладающими вещными правами на имущество, находящееся в муниципальной собственности.

Объекты муниципальной собственности можно классифицировать:

1) по характеру ¾ на недвижимое (здания, сооружения, земельные участки, коммуникации) и движимое (оборотные средства муниципальных предприятий и учреждений, доходы от муниципальной собственности, поступления от местных налогов и сборов ) имущество;

2) по назначению ¾ на объекты производственного (предприятия местной промышленности, ремонтные, строительные, эксплуатационные и т. п.) и непроизводственного (здравоохранение, образование, социальное обслуживание, культура и т. п.) назначения.

Значительную часть объектов муниципальной собственности составляют основные фонды непроизводственного назначения:

1) жилой фонд;

2) нежилой фонд (административные здания, школы, дошкольные учреждения, больницы, поликлиники, санатории, театры, кинотеатры, стадионы, бассейны и т. п.);

3) объекты инженерной инфраструктуры, относящиеся к жилищно-коммунальному хозяйству: сооружения и сети водопроводно-канализационного хозяйства, тепло-, электро-, газоснабжения, объекты внешнего благоустройства и санитарного надзора;

4) транспортные системы: дорожная сеть в пределах городской черты, предприятия городского пассажирского транспорта;

5) земельные участки, в том числе зеленые зоны в пределах городской черты (сады, парки, скверы).

Главным субъектом владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью является местное сообщество (население муниципального образования). Органы местного самоуправления лишь «управляют муниципальной собственностью» и на этом основании выступают в качестве второстепенных субъектов права муниципальной собственности. К таким субъектам можно отнести:

§ главу муниципального образования ;

§ представительный орган муниципального образования ;

§ структурные органы и подразделения местной администрации ;

§ орган управления муниципальным хозяйством;

§ муниципальные унитарные предприятия и муниципальные учреждения;

§ другие организации с правом управления муниципальной собственностью.

Права собственника в отношении имущества, входящего в состав муниципальной собственности, от имени муниципального образования осуществляют органы местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации и уставами муниципальных образований, ¾ население непосредственно.

20.3. Муниципальная и другие типы собственности:
сравнительная характеристика

Основной субъект владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью ¾ местное сообщество , т. е. население муниципального образования в целом. При этом каждый член местного сообщества является собственником лишь в составе так называемого совокупного субъекта ¾ общества. В то же время в качестве дополнительных субъектов отношений муниципальной собственности выступают органы, причастные к управлению ею. По данным характеристикам муниципальная собственность близка к общественной (в рамках общества, проживающего в границах муниципального образования) и государственной собственности. Можно с уверенностью утверждать, что муниципальная собственность в большей степени близка к государственной: ведь собственником последней также выступает в первую очередь общество в целом (население как источник государственной власти), но в масштабах всей страны (здесь собственники в определенной степени «пересекаются»), а для управления государственной собственностью создаются специальные органы, которые ¾ как и в случае с муниципальной собственностью ¾ также являются дополнительными субъектами соответствующих отношений.

Объектами муниципальной собственности, как показано выше, являются, прежде всего, муниципальные земли, ресурсы, финансово-кредитные организации, предприятия и их имущество, различное движимое и недвижимое имущество , т. е. в собственности муниципальных образований находятся самые разнообразные объекты, расположенные на соответствующей территории. Муниципальная собственность по своей природе обладает двумя важнейшими особенностями.

1. Муниципальная собственность имеет социальную направленность. В исключительной собственности муниципальных образований находятся те объекты, которые особенно важны для жизнеобеспечения определенного населенного пункта либо территории, для сохранения историко-культурного наследия. К таким объектам можно отнести, например, городские парки и памятники культуры. Таким образом, во-первых, управление объектами муниципальной собственности наиболее чувствительно влияет на жизнь населения соответствующей территории (в отличие от управления многими другими формами собственности), а во-вторых, многие объекты муниципальной собственности (спортивные, образовательные и др.) социально ориентированы.

2. Муниципальная собственность выполняет функции экономической основы местного самоуправления . Например, муниципальные предприятия в соответствии со статьей 113 Гражданского кодекса Российской Федерации являются коммерческими предприятиями . Имущество органов местного самоуправления составляет материальную базу, обеспечивающую деятельность этих органов.

Таким образом, по характеру объектов собственнических отношений к муниципальной собственности наиболее близка государственная: здесь также в собственности в первую очередь находятся объекты жизнеобеспечения и объекты производственного и социально-экономического назначения (предприятия и учреждения).

Проведенный выше анализ показывает, что муниципальная собственность по своей природе наиболее близка к государственной собственности . Сущность первичного собственника в обоих случаях сходна: население соответствующей территории. Характер объектов государственной и муниципальной собственности также близок: среди основных функций этих объектов ¾ стабилизирующая и обеспечивающая социально-экономическое благополучие населения. К особенностям и государственной, и муниципальной собственности относятся ее общественный характер (владеет не каждый член общества, а все вместе) и наличие органов-посредников, создаваемых для управления ею.

Определила население муниципального образования , которое владеет, пользуется и распоряжается муниципальной собственностью . Это принципиальное положение получило дальнейшее развитие в ГК РФ: субъектами права муниципальной собственности объявлены городские и сельские поселения и другие муниципальные образования. Таким образом, субъектами муниципальной собственности являются различные муниципальные (публично-правовые) образования в целом, а не их органы управления . Кроме того, подтверждена принципиальная установка на четкое разграничение государственной и муниципальной собственности.

От имени соответствующего муниципального образования – собственника – его правомочия и в соответствии со своей компетенцией управление муниципальной собственностью могут осуществлять те или иные его органы, а также по их специальному поручению и от их имени – юридические лица и граждане , что не делает их собственниками соответствующего имущества.

Органы муниципального образования могут выступать в имущественном обороте в качестве самостоятельных юридических лиц – муниципальных учреждений, обладающих самостоятельным вещным правом оперативного управления на закрепленное за ними имущество. Частью этого имущества – денежными средствами – они будут отвечать по своим обязательствам . При осуществлении ими правомочий собственника – муниципального образования – они получают возможность в той или иной мере распоряжаться имуществом этого собственника, поступающим, выбывающим или составляющим его казну, и именно имущество казны, в первую очередь средства соответствующего бюджета , составляет базу самостоятельной имущественной ответственности такого муниципального собственника по своим долгам.

Муниципальное имущество делится на две части:

имущество, находящееся в муниципальной собственности и закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями во владение, пользование и распоряжение;
средства местного бюджета и иное муниципальное имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями, которые составляют муниципальную казну соответствующего городского, сельского поселения или другого муниципального образования.

С точки зрения интересов имущественного оборота такое разделение муниципального имущества имеет свои особенности – прежде всего для обоснования раздельной имущественной ответственности муниципального образования и созданных им юридических лиц по их долгам.

Особенности участия в гражданском обороте муниципального образования:

к муниципальным образованиям не могут применяться правила, регламентирующие создание и ликвидацию юридического лица ;
в состав имущества муниципального образования, которым оно отвечает по своим обязательствам, не включается имущество, которое закреплено за созданными ими юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, а также имущество, которое может находиться только в муниципальной собственности;
обращение взыскания на землю и другие природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности, допускается лишь в случаях, предусмотренных

2.1. Субъекты владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью

Понятия «владение, пользование и распоряжением муниципальной собственностью» и «управление муниципальной собственностью» нельзя рассматривать как однопорядковые. Первый термин по своему содержанию более емкий и глубокий, чем второй. Можно управлять муниципальной собственностью, не владея этой собственностью. Однако собственник может не только владеть и пользоваться, но одновременно самостоятельно управлять своей собственностью.

В соответствии со статьей 130 Конституции Российской Федерации местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжением муниципальной собственностью. Как видим, в основном российском законе вопрос о субъектах владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью остается открытым. В нем лишь идет о субъектах управления муниципальной собственностью (п.1ст.132).

Согласно пункту 2 статьи 215 Гражданского кодекса Российской Федерации, от имени муниципального образования права собственника осуществляют органы местного самоуправления и лица, указанные в статье 125 настоящего Кодекса.

Федеральный закон от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» дополняет положение статьи 215 ГК РФ. В пункте 2 статьи 29 подчеркивается, что в случаях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации и уставами муниципальных образований, население от имени муниципального образования непосредственно осуществляет права собственника в отношении имущества, входящего в состав муниципальной собственности.

В новой редакции федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ вышеприведенное уточнение опущено. Законодатель в пункте 1 статьи 51 определил, что только органы местного самоуправления от имени муниципального образования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми органов местного самоуправления.

Муниципальная собственность как форма общенародной (общественной) и публичной собственности передается от имени муниципальных образований как гражданско-правовых субъектов органам местного самоуправления на праве собственности для самостоятельного владения, пользования, распоряжения и управления муниципальным имуществом. Население муниципальных образований, не говоря о местных сообществах, по существу не имеет никаких прав в части владения, пользования и муниципальной собственностью. Местная управленческая элита в лице депутатского корпуса и муниципального чиновничества получила правовую основу для бесконтрольного пользования и распоряжения муниципального имущества. Муниципальная собственность из общественного достояния, т.е. достояния местных сообществ, фактически превратилась в собственность муниципальной корпоративной управленческой элиты. Она будет распоряжаться муниципальной собственностью как своей, с учетом своих собственных интересов и интересов определенных групп и отдельных личностей в местных сообществах.

2.2. Субъекты управления муниципальной собственностью

Федеральное законодательство позволяет выделить две группы управления муниципальной собственностью.

В первой группе в качестве основных субъектов управления муниципальной собственностью выступают органы местного самоуправления. При этом подчеркивается их самостоятельность в управлении муниципальной собственностью (пункт 1 статье 132 Конституции Российской Федерации). Органы местного самоуправления вправе передавать муниципальное имущество во временное или в постоянное пользование. Им предоставлено право отчуждать, совершать иные сделки в соответствии с федеральными законами.

Вторую группу субъектов управления муниципальной собственностью составляют физические или юридические лица, органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления иных муниципальных образований, которым органы местного самоуправления вправе передавать муниципальное имущество во временное или постоянное пользование.

В этой группе особое место занимают муниципальные организации в виде муниципальных унитарных предприятий и учреждений. Их учредителями являются органы местного самоуправления, которые закрепляют имущество, находящееся в муниципальной собственности, во владение, пользование и распоряжение за муниципальными унитарными предприятиями на правах хозяйственного ведения и муниципальными учреждениями - в оперативное управление.

Речь также идет об участии органов местного самоуправления в создании хозяйственных обществ, в том числе межмуниципальных, необходимых для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения.

Уровни управления муниципальной собственностью . Владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью представляет собой сложную систему отношений между ее субъектами. В ней можно выделить несколько уровней.

Первый уровень. Субъектом владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью выступает непосредственно само местное сообщество. На этом уровне определяются отношения между местным сообществом и органами местного самоуправления, выборными должностными лицами местного самоуправления.

Вместе с тем в федеральное законодательство не предусматривает непосредственного участия местных сообществ, населения муниципальных образований в управлении муниципальной собственностью.

Второй уровень – это отношения, которые складываются в процессе управления муниципальной собственностью:

Между органами местного самоуправления (представительными органами и исполнительно-распорядительными органами);

Между органами местного самоуправления и выборными должностными лицами местного самоуправления (между представительным органом и главой муниципального образования, между местной администрацией и главой муниципального образования и т.п.).

Третий уровень – это отношения, возникающие между собственником в лице органов местного самоуправления и теми организациями, физическими лицами, которым передано в управление муниципальное имущество.

Четвертый уровень характеризует отношения, которые складываются и развиваются между структурными органами и подразделениями местной администрации в процессе управления муниципальной собственностью.

Управление муниципальной собственностью должно носить открытый характер. Органы местного самоуправления обязаны через средства массовой информации ежегодно информировать местные сообщества об эффективности использования муниципальным имуществом, об итогах проведения всех крупных операций с муниципальной недвижимостью и планах ее использования на последующий период.

3. Понятие «муниципальное хозяйство» в общественных науках

В теории и практике муниципального управления наряду с категорией «муниципальное хозяйство» используется и другие понятия, такие как: «коммунальное хозяйство», «местное (территориальное) хозяйство», «городское хозяйство». Поэтому, прежде чем раскрыть сущность и содержание категории «муниципальное хозяйство», необходимо, хотя бы в самой кратком виде дать характеристику других вышеназванных нами терминов.

О сущности понятия «коммунальное хозяйство». Данный термин в Российской Федерации в официальной и научной терминологии используется в нескольких значениях.

Коммунальное хозяйство – это отрасль экономики (народного хозяйства), обеспечивающая на местном уровне удовлетворение потребностей жителей в обслуживании жилья, в общественном пассажирском транспорте, в благоустройстве территории и т.п. В массовом сознании коммунальное хозяйство отождествляется с чистотой улиц, дворов и площадей; с наличием в домах, учреждениях тепла, воды и т.д.

Коммунальное хозяйство в странах с развитыми муниципальными организациями местного самоуправления рассматривается как однозначное понятию «муниципальное хозяйство».

Определение категории местное (территориальное) хозяйство. Хозяйство всегда «привязано» к конкретной территории. На местном уровне – это территории городского или сельского поселения, иного территориального образования.

Одни исследователи (Т.Т.Авдеева, Ю.В.Филиппов и др.) под местным хозяйством понимают взаимодействие предприятий различных форм собственности, домохозяйств, местного правительства. В его основе лежит общность социальных и экономических интересов, исторически сложившееся единое экономическое, культурное и информационное пространство со специфической комбинацией факторов производства достаточных для осуществления хозяйственной деятельности. Она обеспечивает нормальные для местного сообщества занятость и доходы, и соответствующий ему уровень удовлетворения потребностей населения в индивидуальных и общественных жизненных благах» (1).

Местное хозяйство формируется на основе взаимодействия различных форм собственности:

Государственной (федеральная и собственность субъекта Российской Федерации);

Муниципальной собственности;

Комплексной (в т.ч. кооперативная собственность);

Собственности общественных организаций;

Личной собственности населения (домохозяйства);

Смешанные формы собственности.

По мнению других специалистов (А.Г.Гладышев, В.Н.Иванов, Е.С. Савченко и др.), местное хозяйство - это хозяйственная деятельность, которая связана с преобразованием материальной среды, среды обитания. В качестве субъектов этой деятельности выступают домохозяйства, предприниматели, органы местного самоуправления, представительства от местного населения в виде различного рода общественных или профессиональных организаций.

Цель местного хозяйства состоит в жизнеобеспечении населения, социальное благосостояние местного сообщества. (2).

О сущности понятии «городское хозяйство». Один из основоположников российской муниципальной науки Л.А.Велихов выделял три подхода при рассмотрении термина «городское хозяйство».

Согласно первому подходу, городское хозяйство есть совокупность частных хозяйств в городе, второго подхода - это сумма наличного оборудования и учреждений, обслуживающих городское благоустройство, третьего подхода - деятельность города в лице его городских публичных органов, которая направлена на удовлетворение известных коллективных потребностей городского населения. (3)

В современной муниципальной науке понятия «городское хозяйство» и «муниципальное хозяйство» не рассматриваются как однопорядковые. Первое можно трактовать еще как местное (территориальное) хозяйство, составным элементом которого является муниципальное хозяйство.

Определение категории «муниципальное хозяйство». Среди исследователей не сложилось какого-то единого взгляда в определении категории «муниципальное хозяйство». Можно выделить несколько основных точек зрения, которые сформировались среди исследователей.

Первый подход. По мнению ряда специалистов в области муниципальной науки понятие «муниципальное хозяйство» можно рассматривать как деятельность органов муниципального (городского) или местного самоуправления, направленную на удовлетворение коллективных (общественных) потребностей населения (местного сообщества).

Второй подход. Под муниципальным хозяйством понимается совокупность предприятий и учреждений, осуществляющих на территории муниципального образования хозяйственную деятельность, направленную на удовлетворение коллективных потребностей его населения образования и являющихся объектами управления со стороны органов местного самоуправления в определенных законом формах.

При этом в понятие «муниципальное хозяйство» включаются хозяйственные субъекты как муниципальной, так и других форм собственности, деятельность которых служит удовлетворению коллективных потребностей населения муниципального образования (4).

Согласно третьему подходу , категории «муниципальное хозяйство» и «местное хозяйство» рассматриваются как синонимы.

Можно предложить следующее определение искомого понятия: Муниципальное хозяйство – это совокупность муниципальных и иных организаций, использующих муниципальную собственность (а также переданную государственную собственность) в целях удовлетворения общественных потребностей местного сообщества .

Вместе с тем муниципальное хозяйство является категорией экономической науки. Она выражает экономические отношения между органом местного самоуправления как органом власти и субъектом хозяйственных отношений, между субъектами хозяйственной или иной общественно значимой деятельности по поводу использования местных ресурсов в коллективных интересах территориальной общности (5).

4. Характеристика муниципального хозяйства (особенности, виды, структура, ресурсы)

Особенности муниципального хозяйства. Местное самоуправление характеризуется двойственностью своей природы, что, в свою очередь, определяет особенности муниципального хозяйства.

С точки зрения ведения хозяйственной деятельности муниципальное хозяйство в значительной степени носит черты частного хозяйства. Это обусловлено его положением, которое муниципальное хозяйство занимает в условиях рынка, как самостоятельного и равноправного субъекта хозяйственной деятельности. Ему предоставлено законом право самостоятельно распоряжаться принадлежащей ему собственностью, финансовыми ресурсами, землей.

Вместе с тем использование всех этих ресурсов органами местного самоуправления должно осуществляться только для выполнения общественных функций. Подчеркнем, формы распределения результатов хозяйственной деятельности являются общественными по своей природе . Общественный характер муниципального хозяйства заключается в том, что местное сообщество одновременно выступает заказчиком услуг , оказываемых органами местного самоуправления по поручению его членов, и является коллективным собственником муниципального имущества.

Обратим внимание еще на одну особенность муниципального хозяйства. Органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями с передачей соответствующих материальных и финансовых средств. Эти органы одновременно выступают в качестве субъектов управления муниципальным хозяйством.

Структура муниципального хозяйства. Выделим следующие элементы муниципального хозяйства:

Совокупность муниципальных предприятий и учреждений, находящихся в муниципальной собственности, местные финансы;

Иные предприятия и учреждения, чья деятельность частично связана с реализацией общественных интересов местного сообщества;

Органы местного самоуправления - органы управления муниципальным хозяйством.

Роль каждого из элементов муниципального хозяйства обусловлена теми задачами, которые они призваны осуществлять в обеспечении условий жизнедеятельности местного сообщества, в удовлетворении коллективных потребностей его членов.

Виды муниципального хозяйства . В зависимости от роли, которую играют в решении вопросов местного значения те или иные элементы муниципального хозяйства, определяется вид муниципального хозяйства.

В коммунальной модели муниципального хозяйства члены местных сообществ сами оплачивают представляемые муниципальные услуги. Затраты, связанные с финансированием общественных услуг, осуществляются ими в форме уплаты налогов. Органы местного самоуправления накапливают финансовые ресурсы на общественные нужды. Вместе с тем данная модель муниципального хозяйства не предусматривает самостоятельной хозяйственной деятельности муниципалитета, который не обладает муниципальным имуществом, приносящего доход в местный бюджет. Эта модель организации муниципального хозяйства характерна для стран с довольно устойчивой экономической и социальной стабильностью. Недостаток ресурсов по исполнению возложенных на них полномочий, как правило, восполняется государством.

Коммунально-рентная модель муниципального хозяйства предусматривает участие органов местного самоуправления:

В проведении конкурсов на муниципальные заказы на предоставляемые общественные услуги;

В использовании экономических ресурсов территории (земля и объекты недвижимости);

В предоставлении отдельных услуг, как правило, в социальной сфере, на базе муниципальной (коммунальной) собственности.

Кроме налогов, которые собираются с населения, с производителя продукции и услуг в границах территории, имеется возможность использования муниципальной собственности для получения рентных платежей. Словом, органы местного самоуправления имеют ограниченные возможности в управлении муниципальной собственностью.

Муниципально-рентная модель муниципального хозяйства возлагает на органы местного самоуправления основное бремя по решению вопросов местного значения и обеспечению жизнедеятельности местных сообществ. Источниками доходов являются налоги и рентные платежи, доходы от деятельности муниципальных предприятий. Словом, муниципалитеты должны стать полномочным самостоятельным хозяйствующим субъектом на своей территории.

Вряд ли одна из трех вышеназванных нами видов муниципального хозяйства функционирует в чистом виде. Существование той или иной модели обуславливается рядом факторов. Основными из них являются:

Отношения, которые складываются между государством и местным самоуправлением в части предоставления объема компетенции муниципальной организации местного самоуправления;

Наличием основных ресурсов территории и соответствие их полномочиям органов местного самоуправления;

Способность муниципальной организации местного самоуправления выполнять возложенную на нее местным сообществом цель и задачи;

Потенциальные возможности местного сообщества (материальные, финансовые, образовательные, культурные и т.п.).

Экономические ресурсы муниципального хозяйства включают в себя природные, трудовые, капитальные, финансовые и другие ресурсы. В состав этих ресурсов входят муниципальное движимое и недвижимое имущество, местные природные ресурсы, земля, финансовые ресурсы органов местного самоуправления, имущество и финансы других хозяйствующих организаций, которые могут быть использованы для оказания муниципальных общественных услуг.

Литература

1. Филиппов Ю.В., Авдеева Т.Т. Основы развития местного хозяйства. Учеб. – М.: Дело, 2000.- С.58.

2. Муниципальное управление: Учеб. пособие для вузов / А.Г.Гладышев, В.Н.Иванов, Е.С. Савченко и др.; Под общ. ред. В.Н.Иванова, В.И.Патрушева; Академия социальных технологий и местного самоуправления. – М.: Муниципальный мир, 2002. – С.236.

3. Велихов Л.А. Основы городского хозяйства. – Обнинск: Институт муниципального управления, 1995.- С.102.103.

4. Воронин А.Г., Лапин В.А., Широков А.Н. Основы управления муниципальным хозяйством. Учебное пособие. – М.: «Дело», 1997.- С.12,13.

5. Воронин А.Г. Муниципальное хозяйствование и управление: проблемы теории и практики. – М.: Финансы и статистика, 2002.