Правовые проблемы совершенствования режима муниципальной службы. Муниципальная служба в России: проблемы теории и организации (Курганов Н.А.)

Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже

Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.

Размещено на http://www.allbest.ru/

ВВЕДЕНИЕ

2.1 Основы проблем развития системы местного самоуправления

2.3 Проблемы организации местного самоуправления и предложения по их решению

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

ВВЕДЕНИЕ

служба муниципальный самоуправление россия

Муниципальная служба в органах местного самоуправления - особый вид профессиональной деятельности - в настоящее время становится предметом исследования многих наук. Муниципальную службу отличает от других органов власти то, что она представляет собой институт, имеющий государственно-общественный характер.

Сегодня муниципальная служба как профессия формально утвердилась, но выполнение профессиональных обязанностей служащими находится на недостаточном уровне. В связи с социальной значимостью труда муниципальных служащих, важностью выполняемых ими функций возрастают требования к эффективности, качеству, востребованности их труда. От работника требуются не только исключительно глубокие знания в области управления, права, экономики, психологии, социологии и других наук и дисциплин, но и наличие высокоразвитых профессиональных норм и ценностей. В современной России контроль над профессиональной деятельностью муниципальных служащих осуществляется, прежде всего, в отношении их профессионализма и компетентности.

Проблеме становления российского муниципального самоуправления, муниципальной службы уделяется достаточное внимание в исследованиях таких ученых, как Г.В. Атаманчук, Т.Ю. Базаров, В.Э. Бойков, В.Е. Гимпельсон, Г.П. Зинченко, В.С. Магун, В.А. Мальцев, А.В. Оболонский, Е.В.Охотский, Ж.Т. Тощенко и мн. др. В работах А.А. Деркача, В.Г. Игнатова, В.И. Лукьяненко, В.П. Мельникова, В.А. Сулемова нашли отражение проблемы современной кадровой политики, профессионализма муниципальных служащих.

Актуальность темы курсовой работы определяется тем, что формирование муниципальной службы является важным компонентом демократического развития страны.

Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе организации и развития местного самоуправления в Ханты-Мансийском автономном округе - Югре.

Предметом исследования проблемы становления муниципальной службы в России.

Цель исследования - рассмотреть современные проблемы становления местного самоуправления в Российской Федерации.

Для достижения поставленной цели были выдвинуты следующие задачи:

Раскрыть понятие, задачи, структуру муниципальной службы в РФ;

Изучить институт развыития и становления муниципальной службы в разные периоды;

Провести анализ деятельности местного самоуправления в РФ на современном этапе;

Исследовать тенденции и перспективы совершенствования деятельности муниципальной службы РФ;

Выявить проблемы организации местного самоуправления в ХМАО - Югре и предложения по их решению.

При написании работы использовались следующие источники: нормативно-правовые акты Российской Федерации, субъекта РФ - Ханты-Мансийского автономного округа - Югры и муниципального образования, труды отечественных ученых по вопросам местного самоуправления и муниципальной службы, материалы периодической печати, ресурсы Интернет.

Структурно работа состоит из введения, двух глав, включающих в себя пять параграфов, заключения, списка использованной литературы.

1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ, ОПРЕДЕЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ

1.1 Понятие, задачи и принципы муниципальной службы

Понятие «муниципальной службы» сравнительно новое для нашего законодательства. Понятие, виды, содержание муниципальной службы напрямую связанны с пониманием и законодательным установлением местного самоуправления и системы его органов.

В годы существования СССР о муниципальной службе не говорили. Но на уровне местного управления в то время работали государственные служащие, выполнявшие специфические функции, но не имевшие специального наименования, то есть это были “государственные служащие местных органов государственной власти”. Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации: учебник. - М.: Юристъ, 1997. - 24 С.

После принятия в 90-х годах новых законов, устанавливающих систему местного самоуправления, встает вопрос и о служащих, работающих в органах местного самоуправления, об их правовом статусе и особенностях функционирования и прохождения службы. Принимаемые органами местного самоуправления нормативно-правовые акты фиксируют и правовой статус муниципальных служащих.

До перехода к организации местной власти на началах самоуправления и становления местного самоуправления в качестве самостоятельной формы осуществления власти народа понятие “муниципальная служба” в законодательстве не использовалось, ибо в нем не было необходимости: служащие местных органов государственной власти местных Советов и исполнительных комитетов - являлись государственными служащими. Государственный служащий и муниципальный служащий рассматривались как равнозначные понятия. Согласно такому взгляду муниципальный служащий - это государственный служащий, работающий в органе местного самоуправления.

Конституция Российской Федерации, принятая в 1993 году, установила, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. В соответствии с Конституцией Российской Федерации от 13 июля 1995 года разграничил государственную службу как профессиональную деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов. Государственный служащий - это гражданин Российской Федерации, исполняющий обязанности по государственной должности государственной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств федерального бюджета или средств бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации. Федеральный Закон “Об основах государственной службы в Российской Федерации” от 13 июля 1995 года, ст. 2.

Таким образом, муниципальная служба не входит в систему государственной службы, не является ее структурной частью и требует своего правового регулирования.

Основными задачами муниципальной службы являются: Василенко И.А. Государственное и муниципальное управление [Текст]: учебник / И.А. Василенко. - 5-е изд., перераб. и доп. - М.: Юрайт, 2013. - 221 С.

Обеспечение наряду с государственной службой прав и свобод человека и

гражданина на территории муниципального образования;

Обеспечение самостоятельного решения населением вопросов местного значения;

Подготовка, принятие, исполнение и контроль решений в пределах полномочий органов местного самоуправления;

Защита прав и законных интересов муниципального образования.

Принципы муниципальной службы - это основополагающие идеи, установления, выражающие объективные закономерности и определяющие научно обоснованные направления реализации компетенции, задач и функций органов местного самоуправления, полномочий муниципальных служащих, действующие в системе публичной власти, и в частности, в системе муниципальной службы.

Принципы муниципальной службы должны объективно отражать сущность муниципальной службы, ее наиболее важные черты; они раскрывают общий характер управленческой, исполнительно-распорядительной и другой административной деятельности муниципальных служащих, закрепляют их в нормах, входящих в правовой институт муниципальной службы. Принципы муниципальной службы устанавливают важнейшие закономерности в системе организации и функционирования муниципальной службы. Они обуславливают значимость, законность, социальную ценность отношений, возникающих в системе муниципальной службы. Отсутствие правовых принципов может повлечь за собой произвол, бюрократизм в худшем смысле этого слова, неорганизованность, беззаконие, несправедливость.

Принципы муниципальной службы - это субъективное понятие. Они формируются человеком (законодателем), исходя из конкретного правового опыта и правовой культуры в стране и базируются на основных положениях правовой системы с учетом достигнутого уровня развития отраслевого законодательства.

Каждый в отдельности принцип муниципальной службы отражает не все объективные закономерности деятельности муниципальных служащих, а лишь некоторые из них. Но все принципы взаимосвязаны: соблюдение одних способствует реализации других и, напротив, нарушение какого-либо из принципов отрицательно сказывается на выполнение остальных принципов. Знаменский Д.Ю. Государственная и муниципальная служба [Текст]: учеб. пособие / Д.Ю. Знаменский. - СПб.: Издательский центр "Интермедия", 2013. - 180 С.

Одним из важнейших событий в развитии местного самоуправления стало принятие Федерального закона «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации», который установил общие принципы организации муниципальной службы и основы правового положения муниципальных служащих. В нем указано, что муниципальная служба Российской Федерации основана на следующих принципах:Федерального закона «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» 8-ФЗ от 8 января 1998г.

Верховенство Конституции Российской Федерации, федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации над иными нормативными правовыми актами, должностными инструкциями при исполнении муниципальными служащими должностных обязанностей и обеспечении прав муниципальных служащих;

Приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосредственного действия;

Самостоятельность органов местного самоуправления в пределах их полномочий;

Профессионализм и компетентность муниципальных служащих;

Ответственность муниципальных служащих за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей;

Равный доступ граждан к муниципальной службе в соответствии с их способностями и профессиональной подготовкой;

Единство основных требований, предъявляемых к муниципальной службе в Российской Федерации, а также учета исторических и иных местных традиций;

Правовая и социальная защищенность муниципальных служащих;

Внепартийность муниципальной службы.

Указанные принципы взаимосвязаны. Однако каждый из них отражает определенную закономерность в организации муниципальной службы и деятельности муниципальных служащих.

1.2 История развития местного самоуправления в России

Отсчет российского опыта местного самоуправления, по мнению большинства историков и правоведов, можно начинать с Ивана IV. 1 Информационный сайт: http://www.salavatsovet.ru / istoriya-razvitiya/

Классическими образцами самоуправляющихся городских общин Древней Руси являются Новгород и Псков. Новгородцы и псковичи выработали, по их мнению, наиболее стабильную форму полномочного народного собрания. Согласно принимаемым в то время грамотам, для признания вече устанавливался определенный состав участников. Однако инициаторами созыва вече могли выступать как народ в целом, князья, так и отдельные частные лица.

Общественная самодеятельность на уровне местных структур, вплоть до XVI в. не была нормирована законом и фактически развивалась на основе народного обычая, сложившихся традиций.

Значительный вклад в развитие местного самоуправления внес указ Ивана IV под названием «Приговор царской о кормлениях и о службах» (1555-1556 гг.). Речь фактически шла о проведении земской реформы. Напомним читателям, что кормление - вид пожалования великих и удельных князей своим должностным лицам, по которому княжеская администрация содержалась за счёт местного населения в течение периода службы. Князья посылали в города и волости бояр в качестве наместников и волостелей, а других служилых людей - тиунами. Население обязывалось содержать их («кормить») в течение всего периода службы. Наместники, волостели и другие представители местной княжеской администрации получали «корм» обычно 3 раза в году - на Рождество, Пасху и Петров день. При вступлении кормленщика в должность население платило ему «въезжий корм». «Корм» давался натурой: хлебом, мясом, сыром и т. д.; для лошадей кормленщиков поставлялись овёс, сено. Кроме того, кормленщики собирали в свою пользу различные пошлины: судебные, за клеймение («пятнание») и продажу лошадей, «полавочное», мыт и другие. За счёт этих сборов они жили и содержали свою челядь. Наибольшего развития система кормлений достигла в XIV-XV веках.

Кормления порождали произвол и злоупотребления местных властей, заинтересованных в обогащении в период пребывания в кормленщиках. Поэтому уже с XV века московские великие князья регламентировали доходы кормленщиков путём выдачи специальных «кормленных» и уставных грамот. В конце XV - начале XVI века происходил перевод натуральных кормов в денежные. В результате земской реформы 1555-1556 годов система кормлений была ликвидирована, что способствовало повсеместному учреждению земских властей. В уездах и волостях, где не было помещичьего землевладения, черносошные и дворцовые крестьяне и посадские люди получили право выбирать «излюбленных голов» (старост) и «лучших людей» - земских судей, целовальников. Делопроизводство вел выборный земский дьяк. В своей работе они опирались на выборных от крестьянской общины.

Все земские выборные избирались на неопределенный срок, но могли быть переизбраны. Позже были введены ежегодные выборы.

В XVII веке, как известно, в Русском государстве произошли функциональные изменения в системе государственного управления, что не могло не сказаться на структуре и функционировании местного самоуправления.

Был введен институт воевод как основного звена местного самоуправления. В 1625 г. в 146 городах с уездами появляются воеводы, назначенные Разрядным приказом и утвержденные царем. Как правило, они назначались на срок до трех лет и за свою службу получали денежное жалование и поместья. В крупных городах было по несколько воевод.

В 20-30-е гг. XVII в. формируется тип местных приказных учреждений, получивших название воеводских изб (приказных, съезжих). Личный состав съезжих изб разделялся на временную и постоянную части.

Интересный опыт реформ местного самоуправления был накоплен в годы царствования Петра I. Изменения в местном самоуправлении были связаны в первую очередь с реформированием всей административно-территориальной структуры России.Гранкин И.В. Муниципальное право России. Курс лекций [Текст]: учеб. пособие / И.В. Гранкин. - М.: Проспект, 2013. - 320 С.

Преобразования Петра I фактически затронули все области государственного управления России. Но, пожалуй, крупнейшим звеном административной реформы было создание губерний. 18 декабря 1708 г. царь издал Указ «Об учреждении губерний и о росписи к ним городов».

Новая система местного управления была закреплена инструкцией от 12 сентября 1728 г., которая усиливала власть воевод и губернаторов: уездный воевода подчинялся провинциальному, а тот - губернатору, который сносился с центральными учреждениями. Губернаторы и воеводы осуществляли свои функции через канцелярии, а с 1763 г. каждому губернатору для содействия в исполнении законов была дана воинская команда. С начала 60-х г. в подчинение губернаторам и воеводам попали и полицмейстеры. Восстановленные в 1743 г. магистраты и ратуши тоже подчинялись губернаторам и воеводам.

При Екатерине II развитие государственного управления и местного самоуправления продолжилось. Шамхалов М.А. Предпосылки формирования органов местного самоуправления в Российской Федерации [Текст] / М.А. Шамхалов // Власть. - № 12. - 2011. - 49 С.

Наиболее значительные реформаторские преобразования были осуществлены в начале 60-х г. XIX в., когда вскоре после отмены крепостного права Александр II подписал указ правительствующему Сенату о введении в действие с 1 января 1864 г. Положения о земских учреждениях.

Основным фактором, который способствовал рождению земства, стал указ от 19 февраля 1861 г., согласно которому более 20 млн. крепостных крестьян получили «вольную».

Земская (1864) и городская (1870) реформы преследовали цель децентрализации управления и развития начал местного самоуправления в России. В основе реформ лежали две идеи. Первая - выборность власти: все органы местного самоуправления избирались и контролировались избирателями. Кроме того, эти органы были под контролем представительной власти, а обе ветви власти контролировал Закон. Земства были сторонниками государственной власти, поддерживали законность и стабильность в обществе. Вторая идея: местное самоуправление имело реальную финансовую основу своей деятельности. В XIX в. до 60 % всех собираемых с территорий платежей оставалось в распоряжении земства, т. е. городов и уездов, по 20 % уходило в госказну и губернию.

После Октябрьской революции началась повсеместная ликвидация земств (большевики считали земское самоуправление наследием буржуазного строя), которая завершилась к лету 1918 г.

В ходе развития местного самоуправления в дореволюционной России, можно выделить основные принципы, которые являются особенностью российской муниципальной школы.

После Октябрьской революции 1917 г. в стране сложилась такая система власти, по которой все представительные органы (сверху донизу) входили в единую систему государственной власти. Это, естественно, изменило существовавшие до революции представления о местном самоуправлении как самоуправлении населения. Иными словами, местное самоуправление в виде Советов народных депутатов фактически стало представлять из себя низовое звено единого государственного аппарата.

Октябрьская революция внесла коренные изменения в формирование системы местных органов власти и ее структуру.

Закон РСФСР от 6 июля 1991 г. «О местном самоуправлении в РСФСР» включил местную администрацию в систему местного самоуправления и называл их представительными органами власти без слова «государственной».

Закон предусматривал разграничение функций между представительными и исполнительными органами. Местный Совет определялся как орган власти, а местная администрация - как орган управления. При этом усиливалась самостоятельность последней.

Новый этап становления и развития в России местного самоуправления, действительно современного муниципального управления, учитывающего российский опыт и эффективную зарубежную практику, начался в стране в 1993 года.

2. АНАЛИЗ ПРОБЛЕМ ОРГАНИЗАЦИИ МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ

2.1 Основные проблемы развития системы местного самоуправления

Как показывает практика демократических государств, местный уровень власти - это самый короткий и прямой путь к решению насущных, жизненно важных для современного человека проблем. Эффективность власти люди оценивают по элементарным, понятным для каждого критериям - тепло в домах, освещенность улиц, качество дорог, транспортное обеспечение и т.п. Эти вопросы рациональнее решать с учетом мнения населения в местах непосредственного проживания граждан - в городах, поселках, селах, хуторах и пр. Именно поэтому одним из приоритетных направлений государственной политики России является развитие местного самоуправления, налаживание постоянного и всестороннего взаимодействия муниципальных органов и населения.

Формирование эффективной системы местной власти - всегда длительный и довольно сложный процесс. Поэтому нет ничего удивительного в том, что в Российской Федерации данный процесс до сих пор находится в стадии развития и включает множество нерешенных проблем, связанных с законодательным обеспечением деятельности органов местного самоуправления, острым дефицитом квалифицированных специалистов в области муниципального управления, отсутствием надежных материально-финансовых основ деятельности местных органов власти.

Кроме того, большой проблемой местного самоуправления остается недостаточность его собственной доходной базы. При этом государственная власть - учитывая расходные полномочия муниципалитетов - могла бы обеспечить им долгосрочные нормативы отчислений от регулирующих налогов". Грипп Э.Х. Местное самоуправление в современной России: проблемы и перспективы развития [Текст] / Э.Х. Грипп, Ю.Х. Яхина // "Черные дыры" в Российском законодательстве. - № 5. - 2010. - С. 15.

Оценивая современное состояние местного самоуправления в Российской Федерации, большинство отечественных и зарубежных ученых и практиков отмечают крайне низкий уровень эффективности действующей в стране системы органов местной власти. Несмотря на признание муниципальной реформы в качестве приоритетного направления деятельности Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, переход к новой конституционной модели местного самоуправления в нашей стране явно затянулся.

По мнению Л. В. Гильченко, формированию эффективной системы местного самоуправления в нашей стране препятствуют такие факторы, как:

Отсутствие на федеральном уровне единой общегосударственной концепции реформирования местной власти на принципах самоуправления. Любая реформа в государстве должна иметь четко обозначенную цель, стратегию и тактику ее достижения, этапы реформирования, определение общественно-правовых механизмов и социальных групп, заинтересованных в проведении реформы и способных этими механизмами воспользоваться. В этом отношении статьи Конституции России, посвященные вопросам организации местного самоуправления, в лучшем случае могут рассматриваться как некая конечная цель, декларация "о намерениях" государственной власти и "правах" населения в этой области. Программа государственной поддержки местного самоуправления, несмотря на ее большую значимость, также является скорее предварительными обязательствами федеральных органов государственной власти, чем стратегией реформы. В связи с отсутствием единого нормативного документа, определяющего все элементы реформы, деятельность различных структур, занимающихся вопросами организации местного самоуправления в Российской Федерации, совершенно не скоординирована, фрагментарна и зачастую противоречива;

Значительное сопротивление реформам отдельных категорий чиновников государственных органов исполнительной власти. Условно их можно объединить в две группы. К первой следует отнести государственных служащих среднего уровня ряда федеральных министерств и ведомств - прежде всего тех, в принципах работы которых в ходе реформы предполагаются кардинальные изменения. Наибольшее противодействие эта группа оказывает на этапе разработки нормативных документов, направленных на реализацию соответствующих федеральных законов через компетенцию их министерств и ведомств. Вторую группу образуют руководители органов государственной власти ряда субъектов Российской Федерации. В основе их сопротивления лежит не просто желание сохранить определенный объем властных полномочий, но, что гораздо существеннее, реальное обладание и распоряжение собственностью, т.е. самый сильный стимул сопротивления - экономический интерес. Этому способствует сегодняшняя практически полная утрата федеральным уровнем контроля как административного, так и экономического за распоряжением государственной собственностью и ресурсами в субъектах Федерации, не говоря уже о влиянии на политические процессы в регионах. Кабашов С.Ю. Морально-этические и правовые основы государственного и муниципального управления [Текст]: учеб. пособие / С.Ю. Кабашов. - М.: Дело, 2013. - С. 216.

Л. В. Гильченко к данному списку относит еще и низкий уровень политической культуры населения, отмечая, что большинство российских избирателей пока еще недостаточно хорошо представляют себе систему властных отношений, сложившуюся в современной России. Поэтому, с одной стороны, они часто предъявляют завышенные требования к органам местного самоуправления, будучи искренне уверенными в том, что именно местная власть должна решать все их проблемы, а с другой - не разбираются в своих правах, не умеют, как правило, их защищать и не осознают своей контролирующей роли по отношению к местным органам власти".

Чтобы преодолеть препятствия, мешавшие развитию местного самоуправления, приближению его к населению, в стране в последние два года была проделана большая работа, Особенно важно то, что руководство государства приступило к разбору законодательных завалов, определилось с правами и обязательствами муниципалитетов, вплотную подошло к решению вопросов их собственности и финансовой обеспеченности. Тем самым были намечены пути к избавлению от длительного противостояния местной и региональной властей, хотя полностью решить эту проблему пока еще до конца не удалось.

Для того чтобы цели нового этапа муниципальной реформы были достигнуты, всем уровням власти в самое ближайшее время предстоит приложить серьезные усилия в направлении укрепления организационно-правовых и экономических основ местного самоуправления. Для того чтобы конституционное право населения на осуществление местного самоуправления получило свое реальное воплощение, требуются предпосылки не только законодательного характера.

В вопросах формирования эффективной экономической базы местного самоуправления реальные результаты незначительны. Именно проблемы экономического характера являются основным фактором, сдерживающим развитие местного самоуправления в нашей стране. В связи с этим сегодня основные усилия парламента и правительства должны быть направлены на завершение формирования экономических основ местного самоуправления, являющихся гарантом обеспечения финансово-хозяйственной самостоятельности местных органов власти.

Очевидно, что до тех пор, пока в стране отсутствует прочная материально-финансовая база развития местного самоуправления и сохраняется экономическая зависимость органов местного самоуправления от федеральных и региональных органов государственной власти, процесс ее перехода к автономной модели местного самоуправления нельзя считать завершенным. Создание на местах организационно обособленных от государства властных структур, пусть даже на минимально возможном локальном уровне, - это лишь полдела. Власть должна быть обеспечена экономически. А это означает, что судьба всей муниципальной реформы, проводимой в стране, находится сегодня в прямой зависимости от результатов поиска эффективных механизмов укрепления экономической базы местного самоуправления.

Таким образом, наличие обладающих экономической и правовой возможностью организационных структур местного самоуправления при активном участии и заинтересованности государства и населения может привести к созданию реального эффективного местного самоуправления, а значит, и обеспечению стабильного поступательного развития российского общества и российского государства. Белоусова Е.В. Правовой статус органов местного самоуправления как юридических лиц: проблемы правового регулирования [Текст] / Е.В. Белоусова // Государство и право. - № 2. - 2011. - С. 32.

Выработанные мировым опытом принципы децентрализации управления, субсидиарности, самоорганизации граждан для решения вопросов местного значения еще не вполне адекватно отражены в российском законодательстве. Серьезную озабоченность проблемами местного самоуправления неоднократно высказывают главы субъектов Федерации. Общая направленность их выступлений касается усиления подотчетности и подконтрольности органов местного самоуправления органам государственной власти, соблюдения законодательства и расходования бюджетных средств, а также укрепления ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением и государством.

Одна из самых острых проблем - несоответствие объема полномочий органов местного самоуправления имеющимся в их распоряжении материально-финансовым ресурсам. Экономическая и финансовая база большинства муниципальных образований недостаточна для осуществления функций местного самоуправления.

Не обеспечена полная реализация установленной Конституцией и законами Российской Федерации системы гарантий местного самоуправления, таких, как запрет на ограничение прав местного самоуправления, обязательность решений, принятых гражданами путем прямого волеизъявления, органами и должностными лицами местного самоуправления, судебная защита местного самоуправления.

В соответствии с конституционно-правовыми основами местного самоуправления нормативные правовые акты, регулирующие данную сферу, принимаются на федеральном, субъектном и муниципальном уровнях. Но при том, что на федеральном уровне и уровне субъектов Федерации законодательная база местного самоуправления в значительной степени уже сформирована, по-прежнему приняты еще не все объективно необходимые законы, регулирующие различные аспекты местного самоуправления, в том числе законы, прямо предусмотренные в базовом законе о местном самоуправлении: об особенностях порядка распоряжения, владения и пользования муниципальными землями, о порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. В ближайшее время необходимо урегулировать такие важные проблемы, как порядок передачи объектов федеральной собственности в муниципальную собственность, формирование муниципального заказа, порядок прекращения полномочий органов местного самоуправления и выборных лиц местного самоуправления, порядок осуществления органами местного самоуправления внешних связей.

Существует проблема внутренних противоречий нормативных положений, превышения компетенции и присвоения "не своих" предметов ведения органами и должностными лицами субъектов Федерации и муниципальных образований.

Имеющиеся проблемы в правоприменительной практике можно систематизировать следующим образом:

Размытость и неконкретность многих правовых норм, вызванная прежде дефицитом собственного опыта в построении системы новых демократических отношений общества и государства в условиях рыночной экономики.

Юридическая некорректность уставов муниципальных образований. Важной функцией местного самоуправления является нормотворчество. Однако органы местного самоуправления, как правило, испытывают дефицит специалистов, необходимых для глубокой проработки юридических вопросов.

Отсутствие четких принципов разграничения полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления. Это тормозит решение социальных проблем, затрудняет решение собственных задач местного самоуправления, порождает ситуацию безответственности.

Недостаточная проработанность процедур обеспечения ответственности и контроля за деятельностью органов местного самоуправления. Действующее законодательство не предусматривает конкретных форм ответственности органов местного самоуправления перед гражданами, за исключением выборов, местного референдума и процедуры отзыва должностного лица.

Неясность процедур осуществления властных и хозяйственных полномочий органов местного самоуправления. На уровне органов местного самоуправления произошло смешение властных и хозяйственных полномочий.

В настоящее время существуют проблемы с кадрами муниципальной службы, которые можно сгруппировать в несколько основных блоков.

Первый блок проблем - недостаточная квалификация муниципальных служащих. Чиновники часто не в состоянии решать задачи, которые ставит перед ними общество, особенно в условиях реформирования системы государственного управления. Сказывается недостаток профильного образования и опыта. Не хватает профессиональных знаний, умений и навыков. На низком уровне остается владение компьютерными технологиями и иностранными языками. Недостаточно сформированы личностно-деловые качества: навыки эффективной коммуникации, ответственность, организаторские способности и пр. Депрофессионализация чиновников особенно ярко выступает на фоне старения кадрового состава, "вымывания" среднего звена управления в госорганах. Наиболее дееспособные кадры уходят из государственной и муниципальной службы в бизнес - структуры.

Система подготовки служащих требует модернизации, привлечения к преподавательской работе действующих профессионалов-практиков. Необходим пересмотр образовательных стандартов и создание условий для развития конкуренции на рынке образовательных услуг для муниципальных служащих. Богатырева И.В. О некоторых аспектах кадрового обеспечения муниципальной службы региона: социологический анализ [Текст] / И.В. Богатырева // Научные ведомости Белгородского государственного университета. - № 7.- 2009. - С. 92.

Вторая общая проблема - проблема корпоративной культуры государственной и муниципальной службы. Ценности и нормы чиновников часто несовместимы с представлением об эффективной муниципальной службе. Для изменения ситуации необходимы элементы проектно-предпринимательской культуры, основными ценностями которой являются самостоятельное достижение целей и вознаграждение в соответствии с полученными результатами.

Третий блок проблем связан с привлекательностью государства как работодателя на рынке труда. Труд муниципального служащего существенно недооценен, особенно это касается среднего руководящего состава органов власти.

Решение описанных групп проблем предполагает следующие направления действий: реализация единой кадровой политики открытого типа с использованием современных кадровых технологий; модернизация кадровых служб муниципальных органов и повышение квалификации кадровиков; реформирование системы оплаты труда муниципальных служащих.

В настоящее время существует объективная необходимость обеспечения повышения профессиональных качеств муниципальных служащих. При этом важным является максимальное соблюдение принципа конкретности профессиональности профессиональных знаний. Иными словами, профессионализм муниципальных служащих определяется управляемой сферой.

Принцип профессионализма и компетентности муниципальных служащих должен быть ведущим началом при организации и функционировании органов местного самоуправления. Манохин В.М. Служба и служащий в Российской Федерации. Правовое регулирование [Текст] / В.М. Манохин. - С. 124

Таким образом, даже достаточно краткий анализ показал, что основной проблемой, стоящей перед органом управления муниципальной службой является проблема подбора кадров, связанная с одной стороны - с сохранением позитивного опыта и преемственности, а с другой - с обеспечением новых подходов к проблемам государственного управления, повышения уровня профессионализма государственных служащих.

2.2 Пути и способы совершенствования деятельности органов местного самоуправления в РФ

Местное самоуправление, как и вся российская политическая система, накапливает положительный опыт функционирования в качестве полноправного института и в то же время требует дальнейшего развития и совершенствования.

Местное самоуправление должно открывать гражданам возможность самостоятельно решать свои локальные проблемы, так, как это во всем мире, - без указаний и распоряжений сверху.

Очевидно, что местное самоуправление должно быть в полной мере самообеспеченным для выполнения всех функций, закрепленных за ним в соответствии с действующими правилами". С другой стороны, "созданные за эти годы демократические учреждения должны укорениться во всех социальных слоях. Для этого, во-первых, нужно постоянно доказывать дееспособность демократического устройства. И, во-вторых, доверять все большее число социальных и политических функций непосредственно гражданам, их организациям и самоуправлению". На наш взгляд, общая направленность проведенной в 2003-2008 гг. муниципальной реформы в принципе соответствовала таким задачам. Ее реализация предполагала отход от традиционной для России моноцентрической модели организации власти, характеризовавшейся организационным единством, приоритетом государственных функций над началами самоуправления.

В России в ходе реформы создавалась двухуровневая система местного самоуправления (муниципальные районы и поселения), причем каждый уровень рассматривался как функционирующий автономно от других и от государственной власти с четким разграничением предметов ведения и полномочий. В этом виделся залог создания подлинно самоуправляющейся системы публичной власти низового уровня. Каллагов Т.Э. Правовое регулирование муниципальной службы в Российской Федерации [Текст] / Т.Э. Каллагов, С.М. Петров; под ред. С. Петрова. - М.: Юркомпани, 2009. - С. 45.

Анализ комплекса описанных проблем подтверждает, что реформирование местного самоуправления, официально перешедшее в новую фазу, должно продолжиться до момента, когда будут решены наиболее острые вопросы, стоящие сегодня перед институтом местного самоуправления.

Исходя из обозначенных проблем и тенденций, можно констатировать: столь масштабная реформа, проводящаяся в условиях динамично развивающейся экономики, социальных и управленческих практик, не могла задать незыблемые нормы. Процесс корректирования реформы по ходу ее реализации был неизбежен в прошлом и обязателен в будущем: необходима постепенная, последовательная и продуманная, модернизация существующей системы местного самоуправления.

Определим основные векторы развития местного самоуправления в среднесрочной и долгосрочной перспективе.

Прогрессивные муниципальные образования должны получить действенные стимулы для развития, а отстающие в развитии территории - гарантии государственной поддержки. Городам же необходимы права расширять перечень решаемых ими вопросов местного значения, развивать налогооблагаемую базу местных бюджетов, развивать потенциал своего территориального роста. В сельских образованиях государство в большей степени должно взять на себя ответственность за строительство и работу крупных инфраструктурных объектов, соблюдение базовых стандартов оказания услуг и финансового обеспечения. Одновременно нужно адаптировать законодательство к многообразию условий местного самоуправления.

В части разграничения предметов ведения необходимо уйти от размытых формулировок в определении вопросов местного значения. В тех сферах, где компетенция различных уровней публичной власти тесно переплетена, необходимо четко определить полномочия органов власти и самоуправления.

Движение к финансовой самодостаточности местного самоуправления является ключевым направлением муниципальной политики государства. Стратегическим ориентиром здесь должны стать замещение в бюджетах муниципальных образований с относительно высоким уровнем социально-экономического развития финансовой помощи федерального и регионального бюджетов поступлениями от собственных доходных источников. По мнению экспертов, представляется возможным закрепить за местными бюджетами на долгосрочной основе дополнительных налоговых источников, стимулирующих муниципалитеты к работе над собственной доходной базой.

Обеспечение баланса свободы муниципалитетов и соблюдения государственного интереса невозможно без определения институциональных рамок государственного контроля местного самоуправления с четким законодательным регулированием процедур запроса государством и предоставления муниципальным образованиям необходимой информации, перечня форм их отчетности, процедур проведения проверок муниципальных образований и должностных лиц местного самоуправления. Другими словами, законодательное регулирование общих принципов организации и деятельности местного самоуправления, контроль за соблюдением федеральных законов надлежит реализовывать на федеральном уровне. Федеральные органы государственной власти обязаны также обеспечивать соответствие законодательства субъектов РФ о местном самоуправлении Конституции РФ и федеральному законодательству.

Этим же целям должно послужить и совершенствование механизмов судебной защиты местного самоуправления, в том числе через упорядочение судебной практики и обучение судейского корпуса по вопросам местного самоуправления. Василенко И.А. Государственное и муниципальное управление [Текст]: учебник / И.А. Василенко. - 5-е изд., перераб. и доп. - М.: Юрайт, 2013. - С. 78.

Таким образом, в настоящее время эффективность решения проблем развития местного самоуправления на отдельной территории во многом зависит от эффективности управления конкретного муниципального образования. Муниципальные власти сегодня понимают, что повысить эту эффективность можно только применяя новейшие технологии муниципального управления. В целом реализация инновационных технологий муниципального менеджмента, адаптированных к конкретным условиям социально-экономического развития муниципального образования, сможет повысить эффективность муниципального управления в конкретном муниципальном образовании, поспособствует качественно более высокому уровню развития местного самоуправления во всей стране.

2.3 Проблемы организации местного самоуправления в Югре и предложения по их решению

Повышение уровня и качества жизни населения является основной целью деятельности органов местного самоуправления.

К числу существенных недостатков округа следует отнести слабую реализацию окружного законодательства в отдельных сферах правоотношений. Требуется кардинальный пересмотр территориальных основ местного самоуправления. Однако широкого обсуждения населением автономии нового Закона №63 "О статусе и границах муниципальных образований Ханты-Мансийского автономного округа - Югры" не произошло.

В главе 3 Устава отражены правовые основы отношений Ханты-Мансийского автономного округа - Югры и Тюменской области. Нельзя не признать парадоксальной ситуацию, когда один субъект Федерации (автономный округ) входит в состав другого (края или области), будучи равноправным с ним в качестве субъекта РФ. Конституционный Суд РФ в постановлении от 14 июля 1997 г. по делу о толковании содержащегося в ч. 4 ст. 66 Конституции Российской Федерации положения о вхождении автономного округа в состав края, области не дал однозначного толкования этой проблемы и фактически создал основу для построения паритетного сотрудничества государственных органов власти автономного округа и края или области путем установления системы договорных отношений, связанных с их общими интересами.

Думой ХМАО - Югры в период подготовки с 2004 по 1 сентября 2006 г. принято более 40 специализированных окружных законов в области местного самоуправления. Сегодня требуется незамедлительная их кодификация, так как активизация законотворческой деятельности на региональном уровне привела к хаосу и утрате ею системных качеств.

К разряду дискуссионных можно отнести предложение о фактическом образовании Уставного суда автономного округа на основании имеющегося окружного закона вместо декларации о нем. Необходимо признать, что органы государственной власти автономии не заинтересованы в появлении действенного ограничителя их полномочий, тем более что проблема финансовой несостоятельности округа на повестке дня не стоит. Исследуя современное состояние законодательной базы Ханты-Мансийского автономного округа, можно прийти к выводу, что совокупность организационно-правовых форм осуществления населением своего конституционного права на местное самоуправление в рамках муниципальных образований обусловила создание в автономном округе определенной региональной правовой подсистемы местного самоуправления, которая составной частью входит в федеральную правовую систему. Особенности проживания и жизнедеятельности коренных малочисленных народов Севера на территории автономного округа предопределяют тот факт, что местное самоуправление здесь тоже достаточно специфично. Между органами государственной власти автономного округа и органами местного самоуправления разграничены предметы ведения и полномочия по их реализации.

В период становления новой системы местного самоуправления в автономном округе практически повсеместно вновь была использована организационная модель построения органов местного самоуправления с "сильным" главой муниципального образования при второстепенном представительном органе местного самоуправления, где во многих случаях избран руководитель, но не на освобожденной основе. Сегодня настоятельно требуются законодательные нововведения о повышении статуса представительных органов местного самоуправления в автономном округе

Учитывая, что Ханты-Мансийский автономный округ имеет огромную территорию, а районы его превышают по площади отдельные европейские государства, полагаем, что необходимо приблизить органы государственной власти автономии, расположенные только в административном центре - городе Ханты-Мансийске, к населению, проживающему в муниципальных образованиях. В этих целях предлагаю использовать опыт Свердловской области по созданию в ней управленческих округов.

В пределах установленной численности государственных служащих автономного округа желательно образовать три управленческих округа в городах Сургут, Нижневартовск и Нягань. Потребность в их создании давно назрела, но этому препятствует инерция мышления высших должностных лиц автономии. Целесообразность установления различных форм контроля органов государственной власти округа за деятельностью должностных лиц и органов местного самоуправления (с учетом многочисленных злоупотреблений на местах) уже практически мало кем оспаривается. Следует предоставить органам государственной власти автономного округа возможность непосредственно участвовать в решении отдельных вопросов местного значения, имеющих государственную важность, установив при этом границы государственного регулирования. По распоряжению Губернатора округа в каждом муниципальном образовании созданы общественные приемные, но их властный статус не определен, а работа заключается прежде всего в передаче объективной информации государственной власти округа.

Закрепленные в Конституции Российской Федерации принципы организации местного самоуправления в настоящее время получают дальнейшее развитие в Федеральном законодательстве, в Конституциях и уставах субъектов РФ, в их законодательстве, что на наш взгляд должно обеспечить постепенное реформирование системы государственного устройства страны на принципах демократии и народовластия. Претворение в жизнь федерального Закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" - не только вопрос эффективности работы местных органов власти, но и вопрос политической стабильности в стране. Масловская Т.С. Муниципальное право: Учеб. пособие. Сургут, 2010. С. 27

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Таким образом, выявленные практикой проблемы российского местного самоуправления остры и нуждаются в комплексном решении. Российская Федерация, отвечая на вызовы XXI века, нуждается в эффективном функционировании и отлаженном взаимодействии всех уровней публичной власти - федеральной, региональной, местной. На федеральном и региональном уровне в последние годы предприняты многие давно назревшие преобразования. Федерация восстанавливает властную вертикаль, создает дееспособные территориальные органы. Приводится в соответствие с федеральными нормами региональное законодательство. Выработаны и подходы к совершенствованию местного уровня публичной власти. Осуществление политических, экономических, законодательных мер в соответствии с предлагаемой системой приоритетов позволит существенно продвинуться в направлении выстраивания гармоничной, эффективной, соответствующей современным требованиям системы взаимодействия всех уровней публичной власти в Российской Федерации.

В настоящее время Россия находится в начале долгого и сложного пути формирования новой модели местного самоуправления.

На современном этапе, в условиях демократизации и реформирования общественной жизни, действия новой Конституции в России созданы реальные возможности для развития современной модели организации местного самоуправления. Современная модель организации местного самоуправления, представляется как система внешних взаимоотношений - между органами государственной власти и органами местного самоуправления и внутренних - между представительными и исполнительными органами местного самоуправления.

В данной работе был произведён анализ теоретических аспектов организации местного самоуправления и их реализация в разрезе местного самоуправления муниципального образования ХМАО - Югры. Исходя из этого, можно сделать вывод о том, что институт местного самоуправления, основанный лишь на копировании абстрактных теоретических конструкций законодательства, не в состоянии осуществлять своё эффективное функционирование. Здесь, как и в любом деле, имеет место творческая инициатива. Однако отступление от правил необратимо ведёт к возникновению ряда сложных ситуаций, решение которых является основной задачей органов местного самоуправления. Особенно сложные проблемы разграничения сотрудничества, дополнительности полномочий возникают в условиях федерации, где действуют две государственные власти: федерации и субъектов. К числу существенных трудностей следует отнести и слабую реализацию окружного законодательства в отдельных сферах правоотношений. Также Федеральный закон №131 потребовал кардинального пересмотра территориальных основ местного самоуправления, но широкого обсуждения населением автономии нового Закона №63 "О статусе и границах муниципальных образований Ханты-Мансийского автономного округа - Югры" не произошло.

В поисках решения местных проблем Думой ХМАО - Югры в период подготовки с 2004 по 1 сентября 2006 г. принято более 40 специализированных окружных законов в области местного самоуправления.

Это является доказательством, что в этом направлении пока сделаны лишь первые, но очень важные, определяющие шаги.

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

1. Белоусова Е.В. Правовой статус органов местного самоуправления как юридических лиц: проблемы правового регулирования [Текст] / Е.В. Белоусова // Государство и право. - 2011. - № 2. - 201 с.

2. Богатырева И.В. О некоторых аспектах кадрового обеспечения муниципальной службы региона: социологический анализ [Текст] / И.В. Богатырева // Научные ведомости Белгородского государственного университета. - 2009. - № 7. - 160 с.

3. Василенко И.А. Государственное и муниципальное управление [Текст]: учебник / И.А. Василенко. - 5-е изд., перераб. и доп. - М.: Юрайт, 2013. - 496 с.

4. Гранкин И.В. Муниципальное право России. Курс лекций [Текст]: учеб. пособие / И.В. Гранкин. - М.: Проспект, 2013. - 320 с.

5. Грипп Э.Х. Местное самоуправление в современной России: проблемы и перспективы развития [Текст] / Э.Х. Грипп, Ю.Х. Яхина // "Черные дыры" в Российском законодательстве. - 2010. - № 5. - 231 с.

6. Захаров И.В. Муниципальное право в схемах [Текст]: учеб. пособие / И.В. Захаров. - М.: Проспект, 2013. - 174 с.

7. Знаменский Д.Ю. Государственная и муниципальная служба [Текст]: учеб. пособие / Д.Ю. Знаменский. - СПб.: Издательский центр "Интермедия", 2013. - 180 с.

8. Игнатов В.Г. Государственная и муниципальная служба России. История и современность [Текст]: учеб. пособие / В.Г. Игнатов. - 5-е изд., доп. и перераб. - Р-н/Д: Феникс, МарТ, 2010. - 400 с.

...

Подобные документы

Общая характеристика муниципальной службы в организации местного самоуправления, рассмотрение ее функций, задач и признаков. Изучение классификации должностей муниципальной службы и их статистики. Анализ правовых основ организации деятельности служащего.

курсовая работа , добавлен 03.09.2015

Изучение законодательной основы местного самоуправления в Российской Федерации. Организационно-экономическая характеристика муниципального образования "Кореневский район". Оценка и перспективы государственной политики в системе местного самоуправления.

дипломная работа , добавлен 13.11.2014

Развитие муниципальной службы как вида публичной службы в Российской Федерации. Органы местного самоуправления в системе управления государством. Организационно-правовое регулирование, cоотношение муниципальной и государственной гражданской службы.

дипломная работа , добавлен 20.01.2012

Характеристика администрации сельского округа. Принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации. Управление персоналом в системе кадрового обеспечения муниципальной службы. Процесс становления правовых основ местного самоуправления.

дипломная работа , добавлен 24.01.2018

Понятие, функции и принципы местного самоуправления. История становления местного самоуправления в Росси. Система и полномочия органов муниципальной власти. Правовая, территориальная и организационная и экономическая основа местного самоуправления.

курсовая работа , добавлен 16.02.2011

Историко-правовой аспект развития местного самоуправления в России. Тенденции его развития и структура. Конституционные основы местного самоуправления в РФ, зарубежных странах. Решение вопросов местного значения на современном этапе муниципальной реформы.

курсовая работа , добавлен 18.12.2016

Эволюция развития правовых основ формирования органов местного самоуправления. Проблемы деятельности органов местного самоуправления. Формы взаимодействия органов государственной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления.

курсовая работа , добавлен 28.12.2011

Система управления государственной службой. Сущность местного самоуправления. Задачи и функции муниципальной службы России. Анализ правовой природы соотношения и различий государственной и муниципальной служб, проблемы в этих сферах на современном этапе.

курсовая работа , добавлен 05.04.2015

Органы местного самоуправления и место муниципальной службы. Законодательные основы и правовое регулирование муниципальной службы. Задачи, функции и принципы муниципальной службы. Муниципальная должность: понятие, виды. Права муниципального служащего.

курсовая работа , добавлен 24.12.2011

Характеристика местного самоуправления в Российской Федерации как составляющей механизма демократии. Изучение проблем непосредственного осуществления гражданами волеизъявления. Исследование теоретических и практических аспектов муниципального права.

- отсутствие на федеральном уровне единой общегосударственной концепции реформирования местной власти на принципах самоуправления. Любая реформа в государстве должна иметь четко обозначенную цель, стратегию и тактику ее достижения, этапы реформирования, определение общественно-правовых механизмов и социальных групп, заинтересованных в проведении реформы и способных этими механизмами воспользоваться. В этом отношении статьи Конституции России, посвященные вопросам организации местного самоуправления, в лучшем случае могут рассматриваться как некая конечная цель, декларация "о намерениях" государственной власти и "правах" населения в этой области. Программа государственной поддержки местного самоуправления, несмотря на ее большую значимость, также является скорее предварительными обязательствами федеральных органов государственной власти, чем стратегией реформы. В связи с отсутствием единого нормативного документа, определяющего все элементы реформы, деятельность различных структур, занимающихся вопросами организации местного самоуправления в Российской Федерации, совершенно не скоординирована, фрагментарна и зачастую противоречива;
- значительное сопротивление реформам отдельных категорий чиновников государственных органов исполнительной власти. Условно их можно объединить в две группы. К первой следует отнести государственных служащих среднего уровня ряда федеральных министерств и ведомств - прежде всего тех, в принципах работы которых в ходе реформы предполагаются кардинальные изменения. Наибольшее противодействие эта группа оказывает на этапе разработки нормативных документов, направленных на реализацию соответствующих федеральных законов через компетенцию их министерств и ведомств. Вторую группу образуют руководители органов государственной власти ряда субъектов Российской Федерации. В основе их сопротивления лежит не просто желание сохранить определенный объем властных полномочий, но, что гораздо существеннее, реальное обладание и распоряжение собственностью, т.е. самый сильный стимул сопротивления - экономический интерес. Этому способствует сегодняшняя практически полная утрата федеральным уровнем контроля как административного, так и экономического за распоряжением государственной собственностью и ресурсами в субъектах Федерации, не говоря уже о влиянии на политические процессы в регионах. Кабашов С.Ю. Морально-этические и правовые основы государственного и муниципального управления [Текст]: учеб. пособие / С.Ю. Кабашов. - М.: Дело, 2013. - С. 216.

Имеющиеся проблемы в правоприменительной практике можно систематизировать следующим образом:

- размытость и неконкретность многих правовых норм, вызванная прежде дефицитом собственного опыта в построении системы новых демократических отношений общества и государства в условиях рыночной экономики.
- юридическая некорректность уставов муниципальных образований. Важной функцией местного самоуправления является нормотворчество. Однако органы местного самоуправления, как правило, испытывают дефицит специалистов, необходимых для глубокой проработки юридических вопросов.
- отсутствие четких принципов разграничения полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления. Это тормозит решение социальных проблем, затрудняет решение собственных задач местного самоуправления, порождает ситуацию безответственности.
- недостаточная проработанность процедур обеспечения ответственности и контроля за деятельностью органов местного самоуправления. Действующее законодательство не предусматривает конкретных форм ответственности органов местного самоуправления перед гражданами, за исключением выборов, местного референдума и процедуры отзыва должностного лица.
- неясность процедур осуществления властных и хозяйственных полномочий органов местного самоуправления. На уровне органов местного самоуправления произошло смешение властных и хозяйственных полномочий.

Проблемы совершенствования муниципальной службы в России Братановский Сергей Николаевич

§ 2. Принципы организации и функционирования муниципальной службы

Новый Федеральный закон «О муниципальной службе в Российской Федерации», так же, как и утративший силу Федеральный закон «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» закрепляет основные принципы муниципальной службы. Здесь нужно отметить, что вообще в принятых за последние годы многочисленных законах Российской Федерации (в том числе в Федеральных законах «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» важное значение придается правовым принципам. Исходя из смысла термина «принцип», означающего начало, основу, правовые принципы определяются как основополагающие идеи, закрепленные в законе. По мнению B.C. Нечипоренко «принцип представляет собой исходное положение, основополагающую идею, объективную закономерность развития муниципальной службы, направление реализации ее целей и функций».

Законодательно закрепленные принципы приобретают значение императивных требований, конкретных правил и обязывают правоприменителя к определенному поведению или устанавливают определенные запреты. Как отмечает Р.З. Лившиц: «Принципы охватывают всю правовую идею и придают ей логичность, последовательность, сбалансированность, освобождая от конкретики и частностей».

Само понятие «принцип» является не только исходным положением какой-либо теории, но руководящей идеей, основным правилом деятельности, основой устройства или действия различных механизмов, в том числе и социальных.

Учитывая значение правовых принципов, можно сказать, что качество законов и эффективность правового регулирования во многом зависят от того, как в них сформулированы и раскрыты такие принципы. В демократическом правовом государстве правовые принципы формулируются учеными на основе достижений правовой мысли за всю историю цивилизации, отечественных достижений, а также с учетом специфических объективных закономерностей развития общества. Вместе с тем, никакие научные идеи, не получившие закрепления в законе, не могут считаться правовыми принципами.

Здесь следует отметить, что для законодательства советского периода не было характерно закрепление в нормативных актах общих принципов, характерных для регулирования какого-либо правового института. Впоследствии это породило определенные юридические и психологические трудности для законодателей и правоприменителей, прежде всего региональных и местных, не привыкших руководствоваться принципами как нормами закона. Это достаточно отчетливо проявилось именно в законодательстве о местном самоуправлении, когда законодательство субъектов Федерации нередко противоречило (и противоречит сейчас) общим принципам, закрепленным в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Такое положение региональные законодатели объясняли тем, что в данном законе речь не идет об общеобязательных нормах, а лишь об «общих принципах», которые, по их мнению, являются лишь рекомендациями к применению. С этим, разумеется, нельзя согласиться. Принципы, закрепленные законодательно, в отличие от сформулированных учеными, но не указанных напрямую в законе, являются нормами, общеобязательными для применения.

В связи с этим в теории права отмечают регулятивную функцию правовых принципов. Она проявляется в том, что в случае пробелов в законе, несогласованности правовых норм или затруднений в их применении правоприменитель должен руководствоваться правовыми принципами. Важно отметить, что последние не только определяют уровень правового регулирования тех или иных общественных отношений, но и указывают на дальнейшее развитие законодательства.

Принципы муниципальной службы – это «… отправные и основные начала, руководящие идеи и требования, лежащие в основе формирования и функционирования муниципальной службы». Статья 4 действующего закона о муниципальной службе закрепляет следующие ее принципы:

1) приоритет прав и свобод человека и гражданина;

2) равный доступ граждан, владеющих государственным языком Российской Федерации, к муниципальной службе и равные условия ее прохождения независимо от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами муниципального служащего;

3) профессионализм и компетентность муниципальных служащих;

4) стабильность муниципальной службы;

5) доступность информации о деятельности муниципальных служащих;

6) взаимодействие с общественными объединениями и гражданами;

7) единство основных требований к муниципальной службе, а также учет исторических и иных местных традиций при прохождении муниципальной службы;

8) правовая и социальная защищенность муниципальных служащих;

9) ответственность муниципальных служащих за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей;

10) внепартийность муниципальной службы.

Указанный закон является базовым для всей системы муниципальной службы. Поэтому принципы, закрепленные в нем, должны учитываться при разработке всех иных законодательных и подзаконных актов о муниципальной службе. В то же время, по нашему мнению, являясь по своей природе общими нормами, указанные выше принципы муниципальной службы должны иметь развитие в других статьях федерального закона о муниципальной службе, регулирующих конкретные вопросы муниципально-служебных отношений. Поэтому представляется необходимым остановиться на этих принципах более подробно.

Принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина.

Данный принцип основывается на ст. 2 Конституции РФ, которая гласит: «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина – обязанность государства». Более того, исходя из содержания ст. 18 Конституции РФ, именно права и свободы человека и гражданина должны определять деятельность органов законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления. Таким образом, можно констатировать, что данный принцип имеет значение не только для муниципальной службы, но и для всей системы публичной службы Российской Федерации. Можно отметить, что принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина, их непосредственного действия, обязательности их признания, соблюдения и защиты закреплен и в Федеральном законе «О системе государственной службы Российской Федерации» в качестве принципа построения и функционирования системы государственной службы (ст. 3) и в Федеральном законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации» как принцип гражданской службы (ст. 4).

Данный принцип находит выражение в отдельных статьях Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации». Так, в соответствии с п. 3 ч. 1 ст. 12 закона муниципальный служащий обязан соблюдать при исполнении должностных обязанностей права и законные интересы граждан и организаций.

С учетом всего вышеизложенного при отборе кандидатов на должности муниципальной службы особое внимание должно уделяться их способности и готовности учитывать в своей работе интересы граждан. Серьезным нарушением приоритета прав и свобод следует считать случаи, когда сами муниципальные служащие не соблюдают права человека, защита которых является сущностью их деятельности.

2. Принцип равного доступа граждан к муниципальной службе.

Данный принцип базируется на конституционных положениях о равноправии граждан: граждане Российской Федерации имеют равные права на осуществление местного самоуправления. В то же время Конституция Российской Федерации прямо не закрепляет права на равный доступ граждан к муниципальной службе (в отличие от аналогичного права на равный доступ к государственной службе, которое закреплено в ст. 32).

Необходимость закрепления такого права на конституционном уровне отмечается многими учеными. Так, С.Ю. Фабричный приводит следующий доводы в пользу дополнения Конституции Российской Федерации в части прав граждан Российской Федерации на равный доступ не только к государственной, но и муниципальной службе:

– органы местного самоуправления наряду с органами государственной власти составляют структуру органов публичной власти, производных от народного волеизъявления;

– право граждан на местное самоуправление гарантировано Конституцией Российской Федерации и предполагает, в числе прочего, возможность замещения на профессиональной основе должности муниципального служащего;

– гарантированное конституционное право на равный доступ к муниципальной службе наряду с государственной должно являться институциональной основой концепции муниципальной службы.

Аналогичную позицию занимает и В.И. Фадеев.

В связи с этим очень интересной нам представляется интересной позиция Конституционного Суда РФ, выраженная в Постановлении N 19-П от 15.12.2003. В ходе рассмотрения дела Конституционный Суд отметил, что из статьи 37 (часть 1) Конституции Российской Федерации, гарантирующей каждому право свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию, во взаимосвязи с ее статьями 19 и 32 (части 2 и 4) вытекает право граждан на равный доступ к муниципальной службе, прохождение которой является одновременно и осуществлением трудовых прав.

Таким образом, систематически толкуя указанные статьи Конституционный Суд пришел к выводу, что хотя текстуально (формально юридически) право на равный доступ к муниципальной службе Конституция не закрепляет, однако смысловой потенциал заложенный в соответствующие нормы позволяет говорить о его признании государством.

Данный вывод представляется вполне обоснованным. Принципы организации государственной и муниципальной службы во многом схожи. Муниципальная служба как и государственная является специфическим видом профессиональной деятельности, которая носит публичный характер. Поэтому, как нам представляется, на современном этапе нет необходимости менять конституцию Российской Федерации ради юридического закрепления данного права, как это предлагают указанные выше авторы.

Право на равный доступ к муниципальной службе, вытекающее из Конституции Российской Федерации вполне может базироваться на законодательных положениях. В ч. 2 ст. 16 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» указывается, что при поступлении на муниципальную службу, а также при ее прохождении не допускается установление каких бы то ни было прямых или косвенных ограничений или преимуществ в зависимости от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами муниципального служащего.

Это предполагает и определенные особые требования к лицам, поступающим на муниципальную службу, которые являются условиями реализации права равного доступа к муниципальной службе. Так, например, статья 16 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» устанавливает общие требования к кандидатам на замещение должности муниципальной службы. К ним относятся:

– наличие у лица гражданства Российской Федерации;

достижение гражданином Российской Федерации возраста 18 лет;

владение таким гражданином государственным языком Российской Федерации.

Кроме того, лицо, поступающее на муниципальную службу, должно соответствовать определенным квалификационным требованиям к уровню профессионального образования, стажу муниципальной службы (государственной службы) или стажу работы по специальности, профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей. Указанные квалификационные требования устанавливаются муниципальными правовыми актами на основе типовых квалификационных требований для замещения должностей муниципальной службы, которые определяются законом субъекта Российской Федерации в соответствии с классификацией должностей муниципальной службы

Наконец, помимо условий поступления на муниципальную службу комментируемый закон содержит перечень обстоятельств, препятствующих замещению должности муниципальной службы, – ограничения, связанные с муниципальной службой (ст. 13 Закона). При наличии таких обстоятельств гражданину должно быть отказано в приеме на муниципальную службу.

Ограничения права равного доступа к муниципальной службе могут устанавливаться только федеральным законом и лишь в той степени, в какой это связано с обеспечением цели и задач муниципальной службы как особого вида профессиональной деятельности. Например, в качестве такого ограничения можно рассматривать установление предельного возраста для нахождения на должности муниципальной службы – 65 лет. Нужно сказать, что вопрос о таком ограничении прав муниципального служащего явился предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ. Люберецкий городской суд Московской области обратился в Конституционный Суд РФ с запросом о проверке конституционности установления предельного возраста муниципального служащего.

Заявитель указывал, что данные нормы нарушают конституционный принцип равенства прав и свобод человека и гражданина, а также предписания международно-правовых актов, являющихся частью правовой системы Российской Федерации, в частности Конвенции МОТ N 111 1958 года, запрещающей дискриминацию в области труда и занятий, и потому не соответствуют статьям 15 (часть 4) и 19 (часть 2) Конституции Российской Федерации.

Согласно правовой позиции, выраженной Конституционным Судом Российской Федерации муниципальная служба как профессиональная деятельность, которая осуществляется на постоянной основе на муниципальной должности, не являющейся выборной, так же как и государственная служба, в силу своего публично-правового характера сопряжена с определенными требованиями. Реализуя полномочия Российской Федерации в области организации местного самоуправления (статья 72, пункт «н» части 1, Конституции Российской Федерации) и устанавливая во исполнение предписания пункта 17 статьи 4 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» общие принципы организации муниципальной службы и основы правового положения муниципальных служащих в Российской Федерации, федеральный законодатель вправе, учитывая специфику профессиональной деятельности муниципальных служащих, не только предусмотреть для муниципальных служащих гарантии правовой и социальной защищенности, во многом аналогичные тем, какими пользуются государственные служащие, но и распространить на них установленные законодательством о государственной службе требования к замещению соответствующих должностей, в том числе требование о соблюдении возрастных критериев при приеме на муниципальную службу и увольнении по достижении предельного возраста для нахождения на муниципальной должности муниципальной службы, как это установлено для государственных служащих.

Вместе с тем, говоря о возрастных пределах доступа к муниципальной службе, нельзя не отметить дискуссионность этого вопроса. Так, например, А.М. Насташкин полагает, что установление предельного возраста пребывания именно на государственной гражданской службе не соответствует Конституции РФ и общепризнанным нормам международного права. А ведь именно на сходство государственной и муниципальной службы ссылался Конституционный Суд Российской Федерации при рассмотрении вопроса об установлении предельного возраста пребывания на муниципальной службе.

Критикуя запрет на пребывание на государственной службе сверх установленного возраста, А.М. Насташкин отмечает, что обновление и сменяемость управленческого персонала должны достигаться «не путем поголовного увольнения всех госслужащих, достигших определенного возраста, а строго индивидуально». По мнению указанного автора, высокий уровень госслужбы определяется не возрастом госслужащих, а их профессионализмом, компетентностью и ответственностью. Именно эти критерии должны ставиться во главу угла при решении вопроса о судьбе того или иного работника госаппарата. Для определения же профессионального уровня государственного служащего в том числе его способности замещать соответствующую должность государственной службы существует институт аттестации. Кроме того, по мнению А.М. Насташкина улучшение кадрового состава и обеспечение профессионализма государственных служащих в большей степени зависят от перевода государственной службы на контрактную основу и внедрения механизмов конкурсного отбора на замещение соответствующих должностей. С этими доводами автора трудно не согласиться.

В связи с этим представляется, что ограничение пребывания абсолютно всех государственных и муниципальных служащих на службе одинаковым для всех возрастом вряд ли обоснованно. Возможно, в данном случае законодательно следовало бы дифференцировать максимальный возраст пребывания на муниципальной службе в зависимости от группы должностей и функциональных обязанностей служащего.

3. Принцип профессионализма и компетентности муниципальных служащих.

Муниципальная служба является профессиональной деятельностью, требующей для своего осуществления специальных знаний и навыков. Реализация принципа профессионализма и компетентности муниципальных служащих должна способствовать формированию стабильной и эффективной муниципальной службы, способной решать вопросы местного значения, исходя из интересов населения.

Реализации данного принципа должны прежде всего способствовать закрепляемые законодательством квалификационные требования, предъявляемые к лицам, претендующих на занятие должности муниципальной службы.

В соответствии с ч. 1 ст. 9 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» для замещения должностей муниципальной службы квалификационные требования предъявляются к уровню профессионального образования, стажу муниципальной службы (государственной службы) или стажу работы по специальности, профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей.

Квалификационные требования к уровню профессионального образования, стажу муниципальной службы (государственной службы) или стажу работы по специальности, профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей, устанавливаются муниципальными правовыми актами на основе типовых квалификационных требований для замещения должностей муниципальной службы, которые определяются законом субъекта Российской Федерации в соответствии с классификацией должностей муниципальной службы.

В случае, если лицо назначается на должность главы местной администрации по контракту, уставом поселения, а в отношении должности главы местной администрации муниципального района (городского округа) – уставом муниципального района (городского округа) и законом субъекта Российской Федерации могут быть установлены дополнительные требования к кандидатам на должность главы местной администрации.

В Саратовской области типовые квалификационные требования утверждены Законом Саратовской области «О некоторых вопросах муниципальной службы в Саратовской области» от 2 августа 2007 года N 157-ЗСО. В частности, законом установлено, что типовыми квалификационными требованиями, предъявляемыми к уровню профессионального образования, являются:

1) к высшим, главным и ведущим должностям муниципальной службы – наличие высшего профессионального образования;

2) к старшим и младшим должностям муниципальной службы – наличие среднего профессионального образования, соответствующего направлению деятельности.

Типовыми квалификационными требованиями , предъявляемыми к стажу муниципальной службы (государственной службы) или стажу работы по специальности для граждан, претендующих на должности муниципальной службы, являются:

1) для высших должностей муниципальной службы – наличие не менее шести лет стажа муниципальной службы (государственной гражданской службы области, государственной службы иных видов) или не менее семи лет стажа работы по специальности;

2) для главных должностей муниципальной службы – наличие не менее четырех лет стажа муниципальной службы (государственной гражданской службы области, государственной службы иных видов) или не менее пяти лет стажа работы по специальности;

3) для ведущих должностей муниципальной службы – наличие не менее двух лет стажа муниципальной службы (государственной гражданской службы области, государственной службы иных видов) или не менее четырех лет стажа работы по специальности;

4) для старших должностей муниципальной службы – наличие не менее трех лет стажа работы по специальности;

5) для младших должностей муниципальной службы – без предъявления требований к стажу.

Как представляется, данные квалификационные требования являются завышенными. Практика показывает, что во многих муниципальных образованиях (в первую очередь, в сельских поселениях) наблюдается острый дефицит квалифицированных кадров. Нередки ситуации, когда должности заместителей главы местной администрации замещают лица, не имеющие высшего образования и имеющие стаж работы 3–4 года. Конечно, общий уровень образования муниципальных служащих необходимо повышать. Однако при этом надо соблюдать постепенность. По нашему мнению, квалификационные требования для муниципальных служащих сельских поселений должны быть снижены по сравнению с квалификационными требованиями, предъявляемыми к служащим других муниципальных образований области.

Муниципальный служащий обязан поддерживать уровень квалификации, необходимый для надлежащего исполнения должностных обязанностей (п. 5 ч. 1 ст. 12 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации»). В связи с этим он имеет право на повышение квалификации в соответствии с муниципальным правовым актом за счет средств местного бюджета (п. 7 ч. 1 ст. 11 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации»).

Принцип профессионализма и компетентности служащих имеет значимость для любой профессиональной службы. Поэтому он действует и на государственной службе. Он закреплен как принцип построения и функционирования системы государственной службы и как принцип государственной гражданской службы.

Одним из способов обеспечения реализации данного принципа является по общему правилу конкурсный порядок замещения должностей государственной службы. В связи с этим можно с сожалением констатировать, что при разработке нового закона о муниципальной службе его авторы отступили от данного принципа. Часть 1 ст. 17 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» содержит диспозитивную норму, согласно которой «при замещении должности муниципальной службы в муниципальном образовании заключению трудового договора может предшествовать конкурс, в ходе которого осуществляется оценка профессионального уровня претендентов на замещение должности муниципальной службы, их соответствия установленным квалификационным требованиям к должности муниципальной службы». Таким образом, закон предусматривает лишь абстрактную возможность проведения конкурса на замещение должности муниципальной службы. Подобный подход, вполне обоснованный применительно к трудовым отношениям, представляется совершенно неприемлемым в отношении публичной службы, разновидностью которой является служба муниципальная.

Представляется, что закон о муниципальной службе должен быть изменен в плане закрепления обязательности процедуры конкурсного отбора при поступлении на муниципальную службу.

4. Принцип стабильности муниципальной службы является необходимым условием функционирования данного института.

Только в условиях стабильности и уверенности в своем завтрашнем дне государственный гражданский служащий может эффективно исполнять свои функции. Принцип стабильности муниципальной службы предполагает формирование профессиональной службы, минимизацию текучести кадров при стабильном штатном составе.

Поскольку муниципальные служащие, в отличие от государственных гражданских служащих, работают на основе трудового договора, а не служебного контракта, гарантиями стабильности их службы, являются предусматриваемые трудовым законодательством правила изменений трудового договора и его расторжения.

Так, по общему правилу, трудовой договор с муниципальными служащими носит бессрочный характер. Заключение срочного трудового договора допускается только в случаях, прямо указанных в действующем законодательстве (ст. 58, 69 ТК РФ). Трудовой договор, заключенный на определенный срок при отсутствии достаточных к тому оснований, установленных органом, осуществляющим государственный надзор и контроль за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных актов, содержащих нормы трудового права, или судом, считается заключенным на неопределенный срок.

Изменение трудового договора (в том числе перевод на другую работу) по общему правилу допускается только с письменного согласия работника (муниципального служащего). ТК РФ содержит только два исключения: 1) без согласия работника допускаются временные переводы на другую работу; 2) в соответствии со ст. 74 ТК РФ в случае, когда по причинам, связанным с изменением организационных или технологических условий труда (изменения в технике и технологии производства, структурная реорганизация производства, другие причины), определенные сторонами условия трудового договора не могут быть сохранены, допускается их изменение по инициативе работодателя.

5. Принцип доступности информации о деятельности мунципальных служащих.

Он основывается прежде всего на ч. 2 ст. 24 Конституции Российской Федерации: «органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом».

Реализация принципа доступности информации о деятельности муниципальных служащих неразрывно связана с решением более общей задачи – усиления открытости деятельности органов местного самоуправления.

Эти задачи решаются в ходе проводимых в РФ административной реформы и реформы местного самоуправления. В частности, в Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006–2008 гг., одобренной распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. N 1789-р, в числе иных задач установлено, что в ближайшие годы должна быть обеспечена информационная открытость органов местного самоуправления.

Вместе с тем, как представляется, действующий Федеральный закон «О муниципальной службе в Российской Федерации» не в полной мере соответствует данному принципу. Напротив, отдельные запреты, установленные для муниципальных служащих, всячески ограничивают информационный обмен между органами местного самоуправления и гражданами. Так, например, в соответствии с п. 8 ч. 1 ст. 14 закона муниципальному служащему запрещено разглашать или использовать в целях, не связанных с муниципальной службой, сведения, отнесенные в соответствии с федеральными законами к сведениям конфиденциального характера, или служебную информацию, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей. При этом нигде в законе (да и вообще в российском законодательстве) не дается определение служебной информации. На практике это позволяет толковать данный термин сколь угодно широко, запрещая муниципальному служащему (под страхом увольнения) разглашение любой информации о деятельности муниципального органа. Аналогичный запрет, установленный для государственных служащих, уже критиковался по тем же причинам.

По нашему мнению, для решения данной проблемы на законодательном уровне должно быть дано понятие служебной информации, определены порядок и критерии отнесения информации к служебной.

6. Принцип взаимодействия с общественными объединениями и гражданами.

Муниципальная служба, также, как и государственная, не противопоставляется гражданскому обществу, а напротив, тесно взаимодействует с ним. На это и направлен принцип взаимодействия с общественными объединениями и гражданами.

При этом двухстороннее взаимодействие служащих с общественными объединениями и гражданами на муниципальном уровне еще более важно, чем на государственном. Местное самоуправление является уровнем власти, наиболее приближенным к населению. Сама сущность местного самоуправления в решении вопросов местного значения самостоятельно и под свою ответственность. Ответственное самоуправление предполагает, что в случае ненадлежащего осуществления гражданами своих прав вытекающие отсюда неблагоприятные социально-экономические, политические, т. п. последствия ложатся на население и могут государством не компенсироваться.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6октября 2003 года указывает два способа решения населением вопросов местного значения: непосредственно или создаваемые населением органы местного самоуправления. На практике решение вопросов местного значения непосредственно населением использует достаточно редко. Поэтому особенно важным является налаживание обратной связи между населением муниципального образования и созданными в нем органами местного самоуправления, чему и служит принцип взаимодействия муниципальных служащих с общественными объединениями и гражданами.

Взаимодействие с общественными объединениями и гражданами осуществляется в различных иных формах. Для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения с участием жителей муниципального образования представительным органом муниципального образования, главой муниципального образования могут проводиться публичные слушания, а для обсуждения вопросов местного значения, информирования населения о деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, осуществления территориального общественного самоуправления на части территории муниципального образования – собрания граждан.

7. Принцип единства основных требований, предъявляемых к муниципальной службе в Российской Федерации, а также учета исторических и иных местных традиций.

Данный принцип отражает особенности правового регулирования муниципальной службы, осуществляемого не только на федеральном уровне, но и на уровне субъектов РФ, а также муниципальных образований, что позволяет в полной мере учитывать при организации муниципальной службы, ее регулировании исторические и иные местные традиции.

В первую очередь законодательство о муниципальной службе основывается на Конституции Российской Федерации. Конституция Российской Федерации прямо не регулирует вопросы, связанные с организацией муниципальной службой, сам термин «муниципальная служба» в ней даже не употребляется. Вместе с тем Конституция Российской Федерации указывает, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12), что предопределяет организационное отделение муниципальной службы от государственной; в ст. 72 устанавливается, что установление общих принципов местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, в силу чего законодательное регулирование муниципальной службы осуществляется на двух уровнях; статьи 130–133 Конституции в общем виде регулируют вопросы организации местного самоуправления.

Базовым законодательным актом для всей муниципальной службы является Федеральный закон «О муниципальной службе в Российской Федерации». Помимо этого на федеральном уровне различные вопросы организации, прохождения муниципальной службы, правового статуса муниципальных служащих затрагиваются в таких законодательных актах как:

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с послед. изм.) (в части организации муниципальной службы, правового статуса главы местной администрации);

Федеральный закон от 15 декабря 2001 г. N 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации» (с послед. изм.) (в части пенсионного обеспечения муниципальных служащих).

Указанные нормативные акты и закрепляют единые основные требования, предъявляемые к муниципальной службе и муниципальным служащим.

Направленность законопроекта на обеспечение более единообразного подхода в регулировании муниципальной службы в Российской Федерации одновременно сочетается с предоставлением субъектам Российской Федерации права осуществлять данное регулирование, учитывая свои исторические и иные местные традиции. С этой целью законопроектом предусматривается самостоятельное регламентирование регионами отдельных вопросов муниципальной службы.

Из окончательного текста закона о муниципальной службе была исключена статья, устанавливающая полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере правового регулирования муниципальной службы. В качестве таковых в ней были названы:

1) принятие законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации по вопросам муниципальной службы;

2) разработка и принятие программ развития муниципальной службы на территории субъекта Российской Федерации;

3) утверждение реестра должностей муниципальной службы в субъекте Российской Федерации;

4) утверждение типовых квалификационных требований для замещения должностей муниципальной службы;

5) утверждение типового положения о проведении аттестации муниципальных служащих;

6) утверждение типовой формы контракта с лицом, замещающим должность главы местной администрации по контракту;

7) определение предельных значений размера оплаты труда муниципальных служащих муниципальных образований, которым предоставляются дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности в случаях и порядке, установленных федеральным законодательством;

8) утверждение порядка исчисления стажа муниципальной службы и зачета в него иных периодов трудовой деятельности.

В то же время анализ Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» показывает, что все эти полномочия у субъектов Российской Федерации сохранились.

Общие положения о муниципальной службе обычно содержатся в уставах муниципальных образований. Иные вопросы организации муниципальной службы в муниципальном образовании могут регулироваться решениями представительного органа, постановлениями и распоряжениями главы муниципального образования и главы местной администрации и другими муниципальными правовыми актами.

Именно на уровне муниципальных образований в наибольшей степени проявляется учет исторических и национальных традиций в организации муниципальной службы.

8. Принцип правовой и социальной защищенности муниципальных служащих.

Указанный принцип призван обеспечить стабильность кадров в органах местного самоуправления, а также защитить муниципальных служащих от политической конъюнктуры, от произвола руководителя, гарантировать муниципальному служащему необходимые условия работы, ежемесячное денежное содержание, пенсионное обеспечение, помощь семье муниципального служащего в случае его смерти, связанной с исполнением им должностных обязанностей, и т. п.

Реализации данного принципа посвящен целый ряд статей Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации», в частности, ст. 11, 20–25, 29, и другие. Наиболее важной в этом плане представляется ст. 23, устанавливающая гарантии муниципального служащего. Помимо гарантий, предоставляемых всем работникам, муниципальным служащим гарантируются:

1) условия работы, обеспечивающие исполнение им должностных обязанностей в соответствии с должностной инструкцией;

2) право на своевременное и в полном объеме получение денежного содержания;

3) отдых, обеспечиваемый установлением нормальной продолжительности рабочего (служебного) времени, предоставлением выходных дней и нерабочих праздничных дней, а также ежегодного оплачиваемого отпуска;

4) медицинское обслуживание муниципального служащего и членов его семьи, в том числе после выхода муниципального служащего на пенсию;

5) пенсионное обеспечение за выслугу лет и в связи с инвалидностью, а также пенсионное обеспечение членов семьи муниципального служащего в случае его смерти, наступившей в связи с исполнением им должностных обязанностей;

6) обязательное государственное страхование на случай причинения вреда здоровью и имуществу муниципального служащего в связи с исполнением им должностных обязанностей;

7) обязательное государственное социальное страхование на случай заболевания или утраты трудоспособности в период прохождения муниципальным служащим муниципальной службы или после ее прекращения, но наступивших в связи с исполнением им должностных обязанностей;

8) защита муниципального служащего и членов его семьи от насилия, угроз и других неправомерных действий в связи с исполнением им должностных обязанностей в случаях, порядке и на условиях, установленных федеральными законами.

Среди данных гарантий в первую очередь хотелось бы обратить внимание на гарантию получения служащим денежного содержания, т. к. именно с ней связано достаточно большое количество теоретических и практических проблем.

В соответствии с ч. 1 ст. 22 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» оплата труда муниципального служащего производится в виде денежного содержания, которое состоит из должностного оклада муниципального служащего в соответствии с замещаемой им должностью муниципальной службы, а также из ежемесячных и иных дополнительных выплат, определяемых законом субъекта Российской Федерации. На практике денежное содержание служащих до принятия нового закона обычно складывалось из следующих элементов:

– должностной оклад;

– ежемесячная надбавка к должностному окладу за квалификационный разряд;

– ежемесячная надбавка к должностному окладу за выслугу лет на муниципальной службе;

– ежемесячная надбавка к должностному окладу за особые условия муниципальной службы;

– ежемесячная процентная надбавка к должностному окладу за работу со сведениями, составляющими государственную тайну;

– премия;

– ежемесячное денежное поощрение;

– единовременная выплата при предоставлении ежегодного оплачиваемого отпуска;

– материальная помощь.

Кроме того, в некоторых субъектах Российской Федерации предусматривалась выплата муниципальным служащим и иных надбавок. В качестве примера можно привести надбавки за ученую степень, надбавки за почетное звание и за наличие Государственных наград Российской Федерации. Так, например, п. 6 ст. 4 Закона Липецкой области от 30 ноября 2000 года N 124-ОЗ «О денежном содержании и социальных гарантиях муниципальных служащих муниципальной службы Липецкой области» установлена ежемесячная надбавка лицу, имеющему Государственные награды Российской Федерации, устанавливается в размере 15 процентов должностного оклада муниципального служащего. Пунктом 2 ст. 2 Закона Волгоградской области «О денежном содержании муниципальных служащих в Волгоградской области и лиц, замещающих муниципальные должности в Волгоградской области» от 31 августа 1999 года N 301-ОД установлены следующие надбавки к должностному окладу: за ученую степень кандидата наук – 15 процентов, доктора наук – 25 процентов и почетное звание, присвоенное Указом Президента Российской Федерации, Верховного Совета СССР или РСФСР, – 25 процентов.

В принципе указанная структура денежного содержания может сохраняться и в настоящее время. В то же время новый закон о муниципальной службе не предусматривает присвоения муниципальным служащим квалификационных разрядов. При отмене квалификационных разрядов исчезает, соответственно, и надбавка за них.

Можно отметить, что в ходе обсуждения проекта закона о муниципальной службе в Государственной Думе Российской Федерации вносились предложения о закреплении в нем нормы, предусматривающей обязательное присвоение муниципальным служащим уже не квалификационных разрядов, а классных чинов (по аналогии с законодательством о государственной гражданской службе), причем в качестве главной цели указывалось именно сохранение существующей системы оплаты труда, однако оно принято не было.

После вступления в силу Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» надбавки за квалификационный разряд (или за классный чин) могут быть сохранены за муниципальными служащими в случае закрепления соответствующих положений в законодательстве субъектов Российской Федерации. Однако, например, в Саратовской области это не было сделано, в результате муниципальные служащие лишились надбавки за квалификационный разряд. В соответствии с Законом Саратовской области «О некоторых вопросах муниципальной службы в Саратовской области» от 2 августа 2007 года N 157-ЗСО денежное содержание муниципального служащего состоит из должностного оклада, ежемесячных и иных дополнительных выплат, к которым относятся:

1) ежемесячная надбавка к должностному окладу за выслугу лет на муниципальной службе;

2) ежемесячная надбавка к должностному окладу за особые условия муниципальной службы;

3) ежемесячная процентная надбавка к должностному окладу за работу со сведениями, составляющими государственную тайну;

4) премия за выполнение особо важных и сложных заданий;

5) ежемесячное денежное поощрение;

6) единовременная выплата при предоставлении ежегодного оплачиваемого отпуска;

7) материальная помощь.

Как видно, надбавка за квалификационный разряд в данном перечне отсутствует. Однако, помимо естественного недовольства муниципальных служащих, это породило еще одну проблему. Дело в том, что в большинстве администраций районного и городского уровня с муниципальными служащими были заключены коллективные договоры, в которых им гарантировалась выплата надбавки за квалификационный разряд. В то же время практически все муниципальные образования Саратовской области являются дотационными, а в соответствии с ч. 3 ст. 22 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» в муниципальных образованиях, которым предоставляются дотации в целях выравнивания бюджетной обеспеченности в случаях и порядке, установленных федеральными законами, размер оплаты труда муниципальных служащих устанавливается в соответствии с предельными нормативами, предусмотренными законами субъекта Российской Федерации. В связи с изменениями, внесенными в областное законодательство о муниципальной службе, местные администрации не имеют реальной возможности выполнить обязательные для них условия коллективного договора.

В целом система оплаты труда муниципальных служащих мало отличается от денежного содержания государственных служащих. В то же время на муниципальном уровне отсутствует один из вариантов оплаты труда, предусмотренный для государственных гражданских служащих. В соответствии с ч. 14 ст. 50 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» по отдельным должностям гражданской службы может устанавливаться особый порядок оплаты труда гражданских служащих, при котором оплата труда производится в зависимости от показателей эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности, определяемых в срочном служебном контракте. К гражданским служащим, оплата труда которых производится в указанном особом порядке, не применяются условия оплаты труда, установленные иными частями ст. 50 закона.

Идея финансирования органов государственной исполнительной власти в зависимости от достигнутых ими результатов в последние годы внедряется во многих странах мира. В Великобритании этот опыт был суммирован в документах программы «Следующие шаги», в Австралии – в докладах «Определение результата и выпуска», в США – в Законе об исполнении и результатах (GPRA).

В настоящее время существующая в Российской Федерации модель финансового управления, применяемая в органах исполнительной власти, практически не обеспечивает взаимосвязь между финансовыми ресурсами с одной стороны, и целями, конечными результатами деятельности государственных учреждений – с другой. Все это ведет к низкой эффективности финансового управления, нерациональному расходованию финансовых средств.

Из книги Логистика: конспект лекций автора Мишина Лариса Александровна

3. Понятия и принципы организации производства Логистика как наука имеет своей целью повышение организованности производственных систем, поэтому она находится во взаимодействии с организаций производства как наукой о проектировании, создании и развитии

Из книги Сценарии и организация корпоративных праздников автора Мельников Илья

ПРИНЦИПЫ ОРГАНИЗАЦИИ Как же организовать праздник своими силами? Или, может, предоставить это ответственное дело профессионалам? Не торопитесь с ответом. Итак, вам поручили организацию корпоративного праздника (чаще всего организацию поручают секретарю, помощнику

Из книги Стратегический менеджмент: учебное пособие автора Лапыгин Юрий Николаевич

8.1. Принципы оценки развития организации Для управления эффективностью организации необходима разработка единых принципов и подходов к управлению, измерению и оценке развития и функционирования организаций в условиях постоянных изменений и с учетом современных

Из книги Теория управления: Шпаргалка автора Автор неизвестен

49. ПРИНЦИПЫ ОРГАНИЗАЦИИ УПРАВЛЕНЧЕСКИХ ИННОВАЦИИ Принципы организации управленческих инноваций – выработанные теорией и практикой установки, которыми необходимо руководствоваться в процессе управления инновациями.Использование принципов позволяет повысить

Из книги Инновационный менеджмент автора Бандурин Александр Владимирович

3.1. Значение ФПГ и принципы их организации Примером наиболее ярких организационных структур в экономике России являются финансово-промышленные группы (ФПГ).Создание ФПГ связано с необходимостью структурной перестройки экономики и поддержки тех областей национальной

Из книги Проблемы совершенствования муниципальной службы в России автора Братановский Сергей Николаевич

Глава 1. Организационно-правовые основы муниципальной службы в Российской

Из книги Управление персоналом: учебное пособие автора Спивак Владимир Александрович

§ 1. Понятие муниципальной службы как вида публичной службы Местное самоуправление является одной из предусмотренных Конституцией Российской Федерации форм народовластия. В Конституции также всячески подчеркивается, что это самостоятельный уровень власти,

Из книги Выставочный менеджмент: стратегии управления и маркетинговые коммуникации автора Филоненко Игорь

Глава 2. Специальные вопросы прохождения муниципальной службы, обусловленные ее публичным

Из книги Структура в кулаке: создание эффективной организации автора Минцберг Генри

3.1. Структура персонала организации и основные подходы к созданию службы управления персоналом Структура персонала организации – это совокупность отдельных групп работников, объединенных по какому-либо существенному признаку. Таким признаком может быть

Из книги План маркетинга. Служба маркетинга автора Мельников Илья

2.1. Принципы организации выставочного пространства Основной технической услугой, которую организатор выставки обязан предоставить экспоненту, является предоставление выставочного стенда. В совокупности выставочные стенды образуют экспозицию выставки.Организация

Из книги Практика управления человеческими ресурсами автора Армстронг Майкл

2.2.1. Принципы организации отделов продаж Менеджеры по продажам являются связующим звеном между компанией и потребителями. В современной выставочной организации они не только выполняют функцию продаж, но и функции оценки перспектив, коммуникации, обслуживания, сбора

Из книги Охота за идеями. Как оторваться от конкурентов, нарушая все правила автора Саттон Роберт

УСЛОВИЯ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ ПРОФЕССИОНАЛЬНОЙ ОРГАНИЗАЦИИ Третья конфигурация возникает там, где в операционном ядре организации преобладают высококвалифицированные специалисты – профессионалы, – выполняющие трудные для освоения и в то же время четко оговоренные

Из книги автора

Принципы, цели и задачи службы маркетинга Состояние и качество маркетинга предприятия зависит от того, как организована и насколько эффективно работает служба (отдел, группа) маркетинга, осуществляющая маркетинговое управление. Прежде чем выйти на рынок со своей

Из книги автора

Основные виды организации службы маркетинга На некоторых предприятиях службы маркетинга в своем развитии прошли несколько этапов, начиная от отделов сбыта до специальных структур управления маркетинговой деятельностью. В зависимости от размеров предприятия,

-- [ Страница 1 ] --

Министерство образования Российской Федерации Поволжская академия государственной службы

им. П.А. Столыпина

На правах рукописи Глейкин Вячеслав Александрович Проблемы совершенствования муниципальной службы на основе Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации»Специальность: 12.00.02: конституционное право; муниципальное право

Диссертация на соискание ученой степени

кандидата юридических наук

Научный руководитель:

доктор юридических наук,

профессор

Братановский Сергей Николаевич

Саратов 2007

Содержание ВВЕДЕНИЕ 3 Глава 1. Организационно-правовые основы муниципальной службы в Российской Федерации 14 §1. Понятие муниципальной службы как вида публичной службы 14 §2. Принципы организации и функционирования муниципальной службы 42 §3. Правовой статус муниципального служащего 76 Глава 2. Специальные вопросы прохождения муниципальной службы, обусловленные ее публичным характером_________________________100 §1. Особенности поступления на муниципальную службу___________100 §2. Правовое регулирование работы с кадровым составом на муниципальной службе______________________________________________116 §3. Соотношение общих и специальных оснований прекращения муниципально-служебных отношений_______________________________142

ЗАКЛЮЧЕНИЕ______________________________________________163

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ______________________________________174 ВВЕДЕНИЕ Актуальность темы исследования. Конституция Российской Федерации, принятая в 1993 году, провозгласила в качестве одной из основ конституционного строя местное самоуправление. «В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти» (ст. 12). Невключение органов местного самоуправления в систему органов государственной власти поставило на повестку дня вопрос о необходимости формирования отличного от государственной службы корпуса профессиональных управленцев, реализующих полномочия в органах местного самоуправления от имени и по поручению муниципального образования. Так, впервые в истории российского государства была организована самостоятельная муниципальная служба. Будучи значительно более молодым организационно-правовым институтом, чем государственная служба, муниципальная служба первоначально во многом была упрощенной копией первой. Это вполне подтверждается положениями статьи 60 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995 года: «впредь до принятия соответствующего федерального закона на муниципальных служащих распространяются ограничения, установленные федеральным законодательством для государственных служащих». Впрочем, и принятый тремя годами позже специальный федеральный закон о муниципальной службе был фактически «братом-близнецом» федерального закона о государственной службе. Однако со временем муниципальная служба все более и более обособлялась от государственной. Осуществляемая в стране широкомасштабная работа по реформированию одной из важнейших основ конституционного строя России, какой по праву является местное самоуправление, выдвинула целый ряд актуальных и непростых задач, связанных с преобразованием как в целом функционирования местного самоуправления, так и укрепления в его системе кадрового потенциала и кадровой политики . Новый толчок преобразованию муниципальной службы был дан стартом проводимой с начала XXI в нашей стране административной реформы, в рамках которой существенным изменениям подверглась как государственная служба, так и система местного самоуправления. По справедливому мнению А.Ф. Ноздрачева, «повышение эффективности работы органов исполнительной власти и теснейшим образом взаимодействующих с ними, хотя и не входящих в их систему, органов местного самоуправления находится в прямой зависимости от того, в каком состоянии находится правовое регулирование государственной гражданской и муниципальной службы. Принятие Закона № 58-ФЗ дает непосредственный импульс процессу совершенствования законодательства о муниципальной службе в Российской Федерации» . Принятие Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27 июля 2004 г. явилось несомненным шагом в сторону формирования служебного права. В отличие от действовавшего ранее Федерального закона «Об основах государственной службы в Российской Федерации» в новом законе сделана попытка урегулировать не только специфические вопросы прохождения государственной службы, но и вообще всю трудовую деятельность государственного служащего. Новый закон о муниципальной службе, принятый 2 марта 2007 года, основан на принципиально иной концепции. В нем законодатель принципиально отказался от дублирования норм трудового законодательства и «терминологических подмен», которые так характерны для Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Как отмечается в пояснительной записке к законопроекту, принципиальным положением законопроекта, отличающим статус муниципальных служащих от статуса государственных гражданских служащих Российской Федерации, является то, что замещение должностей муниципальной службы осуществляется на основе трудового договора (контракта), а не служебного контракта, как это предусмотрено для государственных гражданских служащих Российской Федерации. Данное положение законопроекта является одной из его концептуальных основ, поскольку позволяет не дублировать в законодательстве о муниципальной службе многочисленные нормы трудового законодательства, обеспечивая тем самым их прямое действие и облегчая порядок их применения. Учитывая положение статьи 11 Трудового кодекса Российской Федерации, согласно которому нормы трудового права распространяются на всех работников, заключивших трудовой договор с работодателем, на муниципальных служащих будет распространяться действие трудового законодательства с особенностями, предусмотренными законодательством о муниципальной службе. Заключение контракта предусмотрено законопроектом только применительно к гражданину, поступающему на должность главы местной администрации по результатам конкурса на замещение указанной должности.

С учетом вышеизложенного представляется, что принятие Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации" станет важным шагом формирования ее новой организационно-правовой модели. Все это делает актуальным изучение научных и практических основ функционирования муниципальной службы на новом этапе административной реформы. Объектом исследования в диссертационной работе выступают правоотношения, складывающиеся в процессе реализации муниципально-служебных отношений Предметом исследования является муниципальная служба как организационный и правовой институт. Цели и задачи исследования. Целью исследования является разработка теоретической концепции правового регулирования муниципально-служебных отношений на современном этапе, разработка научных положений и практических рекомендаций по совершенствованию действующего законодательства. Постановка цели определила возникновение конкретных задач, решение которых и составило содержание данной работы:

определение понятия и особенностей муниципальной службы как публично-правового института, обоснование необходимости усиления публично-правовых начал в ее регулировании;рассмотрение теоретических основ закрепления принципов муниципальной службы и вопросов, связанных с их реализацией в действующем муниципально-служебном законодательстве;построение целостной модели правового статуса муниципального служащего, изучение отдельных его элементов;рассмотрение процедуры и предпосылок реализации права на доступ к муниципальной службе;изучение процедур прохождения муниципальной службы;рассмотрение общих и специальных оснований прекращения муниципально-служебных отношений; – выработка рекомендаций и предложений по совершенствованию правового регулирования муниципальной службы на современном этапе. Состояние научной разработанности темы характеризуется определенным количеством научных трудов, имеющих важное методологическое значение. Как таковые вопросы правового регулирования муниципальной службы сравнительно мало исследовались в российской правовой науке, что обусловлено относительной новизной данного социально-правового института. Среди авторов, специально изучавших данные вопросы, можно назвать: A.M. Володина, С.М. Гращенкова, В.В. Еремяна, С.А. Казакова, Л.А. Калиниченко, В.А. Козбаненко, А.Н. Козырина, Н.В. Колесникова, В.С. Мокрого, В.Б. Муравченко, А.А. Немчинова, Нечипоренко B.C., В.В. Пылина, А.А. Сопоева, С.Ю. Фабричного, В.И. Фадеева, Т.С. Червенщука и других. Отдельно следует сказать о таком фундаментальном научном труде как диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук «Муниципальная служба в Российской Федерации: Проблемы теории и практики», подготовленная С.Ю. Фабричным. Однако данное диссертационное исследование, также как и большая часть научных работ в данной сфере, была завершено до принятия нового Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации". Муниципальная служба, как известно, тесно связана с государственной службой. Большое теоретическое значение для настоящей диссертации имели труды в области государственной службы, государственного управления и служебного права таких ученых, как В.Б.Аверьянов, Г.В. Атаманчук, И.Л. Бачило, Б.Н. Габричидзе, А.А. Гришковец, Н.М. Казанцев, В.А. Козбаненко, Ю.М. Козлов, Б.М. Лазарев, В.М. Манохин, А.Ф. Ноздрачев, А.В. Оболонский, М.В. Пресняков, Ю.А. Розенбаум, И.А. Смагина, Ю.Н. Старилов, Ю.А. Тихомиров, С.Е. Чаннов, А.Г. Чернявский и др. Муниципальная служебная деятельность осуществляется в органах местного самоуправления. В связи с этим в диссертационном исследовании использовались работы специалистов, занимающихся изучением организационных основ местного самоуправления: С.А. Авакьяна, С.Н. Братановского, В.И. Васильева, А.Н. Кокотова, О.Е. Кутафина, А.Я. Сливы, В.И. Фадеева, С.Е. Чаннова, В.И. Шкатуллы и др.

Теоретико-методологическая исследования. Методологической основой исследования являются апробированные методы познания, выявленные и разработанные юридической наукой. Использованы общенаучный диалектический метод познания, и вытекающие из него частнонаучные методы: логический, историко-юридический, сравнительно-правовой, конкретно-социологический, системно-структурный и системно-функциональный. Их применение позволило исследовать объекты во взаимосвязях и взаимозависимостях, выявить определенные тенденции, сделать обобщения.

Нормативную базу исследования составили международно-правовые нормы, Конституция Российской Федерации, федеральные, региональные и местные законодательные и подзаконные нормативные правовые акты. Эмпирическую базу исследования составили постановления Конституционного Суда РФ, судебные решения Верховного Суда Российской Федерации, решения иных судебных органов, результаты социологических исследований и официальные статистические данные. Достоверность полученных выводов обеспечивается обоснованностью утвердившихся в науке методологических положений по исследуемой проблематике; комплексной методикой исследования, опосредующей всестороннее и объективное изучение поставленных задач; применением различных методов научного познания, адекватных задачам исследования, анализом нормативных правовых актов и правоприменительной практики последних лет, а также апробацией результатов исследования. Научная новизна обусловлена предметом и целью диссертационного исследования и определяется использованием новых идей и тенденций в сфере организации муниципальной службы, а также выводами и предложениями, сделанными в ходе исследования и направленными на дальнейшее ее совершенствование. Диссертация представляет собой комплексное, логически завершенное монографическое исследование, посвященное анализу теоретических и практических вопросов организационно-правового регулирования муниципально-служебных отношений. В работе предпринята одна из первых в российской юридической науке попыток целостного рассмотрения правового регулирования муниципальной службы с учетом формирования нового законодательства, в результате чего даются рекомендации по совершенствованию, как законодательной базы, так и правоприменительной практики. В результате проведенного исследования на защиту выносятся следующие новые или содержащие элементы новизны положения: 1. Муниципальная служба, так же, как и государственная служба, является специфическим видом трудовой деятельности. Данная специфика обусловлена ее публичным характером, то есть направленностью на достижение общеполезных целей. Все это делает необходимым формирование единых подходов к государственной и муниципальной службе с постепенным отходом от частно-правовых начал регулирования в пользу публично-правовых. Оптимальным в этом смысле представляется принятие базового федерального закона, регулирующего все виды публичной службы. В данном законе могли бы найти отражение такие вопросы, как: разграничение предметов ведения в регулировании государственной муниципальной службы; принципы построения и функционирования публичной службы; основы права на равный доступ к публичной службе; соотношение между классными чинами, квалификационными разрядами, воинскими и специальными званиями, дипломатическими рангами; правила исчисления стажа государственной и муниципальной службы; общие принципы оплаты труда государственных и муниципальных служащих и др. 2. В диссертации обосновывается вывод о том, что хотя Конституция Российской Федерации de jure не закрепляет право граждан на равный доступ к муниципальной службе, он присутствует в ней de facto. В связи с этим нет необходимости прибегать к сложным процедурам изменения Конституции Российской Федерации для его формально-юридического в ней закрепления, как это в настоящее время предлагают многие ученые. Более важным на современным этапе является разработка административно-кадровых процедур, обеспечивающих его реализацию данного права на практике. 3. Важным способом повышения эффективности управленческого труда муниципальных служащих представляется использование на муниципальном уровне особого порядка оплаты труда, аналогичного предусмотренному законодательством о государственной гражданской службе. Муниципальным образованиям должно быть предоставлено право устанавливать в отношении отдельных муниципальных служащих особый порядок оплаты труда, при котором их денежное содержание будет зависеть от конкретных показателей эффективности и результативности: наполняемости местного бюджета собственными доходами, обеспеченности населения услугами в сфере образования, здравоохранения и культуры; объемов дорожного строительства и т.п. Все это, по нашему мнению, позволит реально приблизить местное самоуправление к государству, что и является основной целью муниципальной реформы. 4. В работе обосновывается вывод об отнесении к элементам правового статуса муниципального служащего его прав, обязанностей и запретов. Поощрения и ответственность муниципального служащего, будучи, производными, вторичными элементами, так же, как и гарантии, относятся к послестатусным элементам. Ограничения, закрепленные в ст. 13 Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации" по сути являются обстоятельствами, при наличии которых гражданин не может быть принят на муниципальную службу или должен быть уволен с муниципальной службы. В связи с этим их нельзя рассматривать в качестве элементов правового статуса муниципального служащего. Представляется, что они должны быть исключены из главы 3 «Правовое положение (статус) муниципального служащего» и включены в главу 4 «Порядок поступления на муниципальную службу, ее прохождения и прекращения» под названием: «Обстоятельства, при наличии которых гражданин не может быть принят на муниципальную службу и находиться на муниципальной службе», которое более точно отражает их правовую природу. 5. Одной из основных административных процедур, связанных с прохождением муниципальной службы, является аттестация служащих. Представляется, что новый закон о муниципальной службе недостаточно удачно регулирует вопросы, связанные с освобождением от процедуры аттестации некоторых категорий муниципальных служащих. В частности, речь идет об освобождении от аттестации тех муниципальных служащих, которые замещают соответствующие должности на основе срочного трудового договора, учитывая, что ст. 59 ТК РФ содержит 20 оснований заключения срочного трудового договора. В их числе, например, заключение срочного трудового договора с лицами, избранными по конкурсу на замещение соответствующей должности, проведенному в порядке, установленном законодательством. Это означает, что все муниципальные служащие которые принимаются на службу по конкурсу, не проходят аттестацию. Вряд ли наличие подобной нормы способствует реализации цели и функций муниципальной службы. В связи с этим мы полагаем, что федеральный законодатель должен исключить п. 5 из содержания ст. 18 Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации". 6. Недостаточно урегулированными в действующем законодательстве о муниципальной службе выглядят также вопросы об обязательности решений, принимаемых аттестационной комиссией. В законе о муниципальной службе отдельно названы решения, которые принимаются комиссией и рекомендации. Так, абсолютно неясной является степень обязательности для представителя нанимателя являются решений и рекомендаций аттестационной комиссии. Как нам представляется решения аттестационной комиссии во всяком случае являются обязательными для представителя нанимателя. Что же касается рекомендаций, то сама семантика этого слова наводит на мысль о том, что представитель нанимателя не связан такими рекомендациями. Однако формулировка приведенной выше нормы не дает однозначного ответа на этот вопрос. В связи с этим, по нашему мнению, следовало бы прямо предусмотреть какие решения представитель нанимателя обязан принять, а какие вправе принять по результатам аттестации. Так, по смыслу рассмотренных выше норм представитель нанимателя обязан принять решение о понижении муниципального служащего в должности с его согласия в том случае если аттестационная комиссия принимает решение о том, что муниципальный служащий не соответствует замещаемой должности. В то же время если аттестационная комиссия дает рекомендацию о направлении муниципального служащего на повышение квалификации, то представитель нанимателя может принять решение о направлении его на повышение квалификации вместо понижения в должности. Если же муниципальный служащий по результатам аттестации соответствует замещаемой должности, то по смыслу части 4 статьи 18 Закона о муниципальной службе представитель нанимателя должен в этом случае принять решение о его поощрении. При наличие же соответствующей рекомендации аттестационной комиссии представитель нанимателя вправе (но не обязан) принять решение о повышении в должности муниципального служащего. 7. В диссертационном исследовании отмечается правовая неопределенность, связанная с особенностями прекращения трудового договора с главой местной администрации муниципального образования, являющимся муниципальным служащим. Действующая редакция ст. 37 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" сформулирована таким образом, что при буквальном толковании не позволяет прекратить контракт с главой местной администрацией, по основаниям, установленным как трудовым законодательством, так и законодательством о муниципальной службе. Представляется, что в данную норму следует внести соответствующие изменения и предусмотреть, что помимо специальных оснований прекращения контракта с главой местной администрации должны применяться как основания предусмотренные трудовым законодательством, так и основания увольнения муниципального служащего установленные Федеральным законом "О муниципальной службе в Российской Федерации"

Теоретическая значимость работы заключается в том, что она является самостоятельным научным исследованием, содержащиеся в задаче выводы и положения имеют общетеоретическое значение для наук муниципального и административного права. Полученные выводы и обобщения, по мнению автора, будут способствовать развитию муниципального и административного права в части, касающейся правового регулирования муниципально-служебных отношений. Кроме того, данная работа может стать основой для более глубоких общетеоретических и отраслевых исследований. Содержащиеся в работе теоретические выводы могут быть использованы для разработки учебных и учебно-методических пособий, лекций и семинарских занятий по курсам: «Муниципальное право России», «Административное право», «Служебное право». Практическая значимость работы состоит в разработке конкретных предложений и рекомендаций, направленных как на изменение правовых основ регулирования муниципально-служебных отношений, так и на совершенствование существующей правоприменительной практики. Апробация результатов исследования. Основные положения диссертационного исследования нашли свое отражение в научных публикациях автора, использовались в выступлениях на научно-практических конференциях, которые докладывались и обсуждались на заседании кафедры. Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения и списка использованных материалов и литературы. Глава 1. Организационно-правовые основы муниципальной слубы в Российской Федерации §1. Понятие муниципальной службы как вида публичной службы Местное самоуправление является одной из предусмотренных Конституцией Российской Федерации форм народовластия. В Конституции также всячески подчеркивается, что это самостоятельный уровень власти, независимый от государства и реализующий свои задачи. Вместе с тем не следует забывать, что публичная власть Российской Федерации представляет собой единый механизм. В силу этого даже самостоятельные уровни власти осуществляют свою деятельность во взаимодействии друг с другом. Цель оптимизации взаимодействия государственной и муниципальной власти является одной из наиболее важных, решаемых в рамках проводимой административной реформы. Как справедливо подчеркивает М.В. Масловская, административная реформа и реформа местного самоуправления тесно взаимосвязаны между собой, поскольку их общей целью является решение проблем социально-экономического развития российского общества, совершенствование федеративных отношений, упрочение механизма, способствующего надлежащей реализации и защиты прав и свобод человека и гражданина, становление России как демократического правового и социального государства . Местное самоуправление как система организации представительных органов власти на местах, участия населения в решении социальных задач локального значения и распоряжения муниципальной собственностью, с учетом исторических, национально-этнических и иных особенностей региона, осуществляется на основе нормативных актов . Базовым федеральным законом, регулирующим деятельность местного самоуправления в Российской Федерации, в свое время стал Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 года. Данный закон назывался «об общих принципах» т.к. закреплял лишь основы местного самоуправления, а более конкретное регулирование должно было по замыслу его разработчиков осуществляться субъектами федерации. В законе были даны определения основных понятий местного самоуправления, таких, как: муниципальное образование, вопросы местного значения, должностное лицо местного самоуправления и т.д. Закон закреплял право граждан на местное самоуправление, систему органов местного самоуправления, формы непосредственного волеизъявления граждан, регулировал финансовые, территориальные основы местного самоуправления, а также регулировал другие вопросы . Реализация положений Закона о местном самоуправлении 1995 года позволила создать систему местного самоуправления на большей части территории страны. Однако практика его применения выявила ряд проблем, препятствующих эффективному функционированию системы местного самоуправления, в числе которых нечеткость в определении компетенции муниципальных образований, неопределенность территориальной организации местного самоуправления, возможность формирования структуры органов местного самоуправления, несоответствующей решаемым задачам, несоответствие ресурсов исполняемым обязанностям, удаленность органов местного самоуправления от населения, непроработанность механизмов взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления. Все это привело к необходимости разработать новый базовый закон о местном самоуправлении, который был принят Государственной Думой 16 сентября 2003 года и подписан Президентом Российской Федерации 6 октября 2003 года. Однако качество работы органов местного самоуправления, которые на практике, в наибольшей степени задействованы в решении вопросов местного значения, в конечном счете, напрямую зависят от эффективности деятельности их сотрудников. Таким образом, одним из направлений административной реформы становится реформирование муниципальной службы. Муниципальная служба – это сложный, комплексный, социальный, правовой и организационный институт. Чтобы выявить те аспекты муниципальной службы, которые подчеркивают ее публичную направленность, обратимся к современным концепциям как муниципальной службы в частности, так и службы вообще. Рассматривая сущность службы, прежде всего обратим внимание на то, что сам этот термин многозначен. В современном словаре русского языка содержаться шесть его определений . Так, с одной стороны службами именуются многие органы государственной исполнительной власти (Федеральная служба безопасности, Федеральная служба охраны, Федеральная служба судебных приставов), с другой – под службой понимается деятельность отдельных категорий граждан. Так, C.И. Ожегов определяет службу как работу, занятия служащего, а также место его работы. Вполне логично, что служащий тогда «это лицо, работающее по найму в различных областях умственного труда, а служить – значит нести, исполнять службу; делать что-нибудь для кого-нибудь, выполнять чью-нибудь волю, приказания, направлять свою деятельность на чью-либо пользу» . Другие авторы характеризуют службу как; «профессиональную деятельность определенного контингента – служащих - по организации исполнения и практической реализации полномочий государственных структур» . Служба, в обобщенном понимании, рассматривается как один из видов оплачиваемой профессиональной деятельности людей, в которой заинтересовано общество . С таким подходом согласен и Ю.Н. Старилов, который подчеркивает, что служба является одним из видов целенаправленной деятельности человека, общества и государства . Допустимым, помимо этого, выглядит понимание службы в «узком смысле», уже как «порядке и условиях прохождения службы в государственных и муниципальных органах, правилах поведения служащих, их обязанностях и правах, требованиях, предъявляемых к государственным и муниципальным служащим» . Таким образом, службу можно обозначить как один из видов социальной общеполезной деятельности . По мнению Д.Н. Бахраха, она состоит в управлении, обслуживании его (делопроизводственном, техническом и др.) или социально-культурном обслуживании людей . Воздействие служащего на других людей не всегда осуществляется напрямую. Так, например, служащий может заниматься обработкой обращений граждан в государственный орган, однако непосредственно с гражданами при этом не общаться. Поэтому можно сказать, что еще одним признаком служащего является то, что в большинстве случаев он работает с информацией, которая одновременно выступает средством воздействия на людей. Д.Н. Бахрах в связи с этим обоснованно указывает, что информация является особым предметом труда служащих и выступает средством их воздействия на управляемых (обслуживаемых) . Наконец, можно привести здесь позицию Н.М. Конина, который считает, что процесс труда служащего регулируется не только профессионально-технологическими правилами, но и нормами социальных взаимоотношений, многие из которых есть правовые нормы. Наличие правовых отношений в самом процессе труда служащего является характерной особенностью и обязательным элементом всей его трудовой деятельности. Статус служащего обязывает его вступать в социальные, в т.ч. правовые, отношения с теми субъектами, которым он служит или которых обслуживает . Исходя из этого, можно предложить следующее определение службы как вида деятельности. Служба – это разновидность социальной трудовой деятельности, которая осуществляется на постоянной основе, заключается в обработке информационных потоков и регулируется правовыми нормами непосредственно в процессе своего осуществления. В данном определении мы попытались соединить те признаки службы, которые характерны для всех ее видов. Вместе с тем служебная деятельность является достаточно неоднородной. В научной учебной и литературе можно встретить различные подходы к классификации видов службы. Однако здесь можно вспомнить слова видного российского конституционалиста Л.Д. Воеводин, который применительно к классификациям прав и обязанностей граждан в свое время писал: «Классификаций прав и обязанностей должно быть много, т.к. даже весьма совершенная классификация прав и обязанностей не исключает, а предполагает другие виды классификации, и отсюда было бы ошибкой настаивать на универсальном характере той или иной классификации прав или прав и обязанностей и отвергать другие виды» . Представляется, что сказанное верно и в отношении классификации видов служебной деятельности. В специальной литературе выделяются различные виды служебной деятельности. Так, в основе систематизации, предлагаемой Д.Н. Бахрахом, находится определение формы собственности, на которой основаны те или иные организации: - частные предприятия, учреждения; - международные, иностранные, смешанные организации; - общественные и иные организации, основанные на коллективной собственности; - государственные организации . В принципе такой же подход был использован Ю.Н. Стариловым. Он выделяет виды служащих в зависимости от того, в какой организации они исполняют обязанности (а значит, и виды организаций тоже): - служащие государственных органов; - служащие государственных учреждений, предприятий, организаций и объединений; - муниципальные служащие; - служащие негосударственных организаций; - служащие общественных объединений; - служащие органов управления международных, иностранных, смешанных организаций . В.М. Манохин, разделяя все организации, представленные в Российской Федерации, на государственные и негосударственные, соответственно и службу в них делит на государственную и негосударственную. При этом к государственной службе им отнесены служба в государственных органах (государственном аппарате) и в вооруженных формированиях (Вооруженные Силы, внутренние войска, пограничные войска и др.). В качестве составных частей службы негосударственной В.М. Манохин выделяет: - муниципальную службу; - службу в аппарате общественных объединений граждан; - службу в аппарате политических партий; - службу в органах управления в системе кооперативных организаций, охватывающих хозяйственную область, сферы здравоохранения, образования, науки, оказания правовой помощи населению и организациям и др.; - службу в частных организациях . Все виды негосударственной службы, по мнению В.М. Манохин предлагал объединить под общим названием «гражданская служба». Таким образом, по классификации В.М. Манохина муниципальная служба является разновидностью гражданской службы. По этому поводу необходимо отметить, что термин «гражданская служба» значительно позднее выхода указанной книги В.М. Манохина был использован в федеральном законодательстве применительно к одному из видов государственной службы. В силу этого термин «гражданская служба» в противопоставлении «государственной службе» использовать в настоящее время вряд ли возможно. Однако, рассматривая государственную гражданскую службу как немилитаризованный вид государственной службы (поскольку это не военная и не правоохранительная служба) и имея в виду несомненную связь между государственной гражданской службой и муниципальной службой (подробнее об этом будет сказано в диссертации ниже), вполне допустимо, на наш взгляд, говорить о двух видах гражданской службы: государственной и муниципальной. В то же время и с теоретических и с практических позиций более важное значение имеет другая классификация служебной деятельности, предложенная одним из первых профессором Ю.Н. Стариловым в 1996 году. Все виды служебной деятельности он предложил подразделить на службу публичную и частную, при этом публичная служба по его замыслу должна включать профессиональную деятельность по исполнению полномочий различных субъектов публичного права федерального, субъектного и муниципального уровней, мотивируя это тем, что при известных различиях оба вида публичной службы (государственную и муниципальную) объединяют общие вопросы: понятие, задачи, функции, виды управления и правовые источники . Концептуальное различие между публичной и частной службой проистекает из того, что публичная служба направлена на достижение общественного (публичного) блага, в то время как частная служба – на достижение частных целей конкретной организации. Понятие «публичная служба» не использовалось в законодательстве в 1996 году, не используется и сейчас. Однако идея его введения в нормативно-правовой массив пользуется широкой поддержкой. Все тот же Ю.Н. Старилов отмечает: «было бы целесообразным формирование в теории и установление в законодательстве более общего и единого понятия, объединяющего все виды служащих, – служащие публичных учреждений, т.е. лица, находящиеся на публичной службе, или на службе у юридических лиц публичного права» . По мнению Б.Н. Габричидзе и А.Г. Чернявского "... муниципальная служба в целом должна быть отнесена к публичной службе" . В.А. Козбаненко также констатирует, что «понятие «публичная служба» является более емким, объединяющим не только государственную и муниципальную службы, но и другие виды служебной деятельности в публичных организациях, учреждениях. К таким служащим относятся лица, находящиеся на публичной службе или на службе у юридического лица публичного права. Публичная служба включает в себя профессиональную деятельность по исполнению полномочий различных субъектов права: федеральных органов и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и образуемых ими органов, а также публичных объединений, фондов, учреждений, организаций и т.п. Тогда в зависимости от природы и характера правового отношения в системе публичной гражданской служебной деятельности можно выделить государственно-служебное и муниципально-служебное отношение (публичное право, административное право), отличные от частноправового трудового отношения (частное право, трудовое право)» . Таким образом, публичная служба по мнению указанных авторов должна объединять весь аппарат государственного управления и включать в себя профессиональную деятельность по исполнению полномочий различных субъектов публичного права: федеральных органов РФ, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления и образуемых ими публичных учреждений и организаций. Однако в таком контексте публичная служба становится весьма неоднородным правовым явлением. Если правовой статус государственных и муниципальных служащих действительно имеет много общего, то правовое положение работников образуемых органами публичной власти предприятий и учреждений, с нашей точки зрения, достаточно существенно от него отличается. Признаками, объединяющими служащего, например, федерального органа государственной власти и государственного учреждения являются публичный характер их деятельности, и причастность к реализации государственных функций, однако все остальные выделенные нами специфические признаки государственной служебной деятельности (наличие властных полномочий, особая организационная структура; наличие прямой публично-правовой связи между государством и государственным служащим) отсутствуют. Поэтому, как представляется, на современном этапе нет объективных предпосылок для выведения работников образуемых органами публичной власти предприятий и учреждений из под частно-правового режима регулирования и лишения их трудоправового статуса. Соответственно, в системе публичной службы тогда можно выделить чисто служебные отношения, регулируемые публичным правом и трудоправовые, регулируемые частным правом. Решение данной проблемы предлагает, в частности, С.Е. Чаннов. Он предлагает в системе публичной службы выделять публичную службу в широком смысле (которая бы регулировалась как административным, так и трудовым правом), и публичную службу в узком смысле (регулируемую только нормами административного права). Публичная служба в широком смысле – это профессиональная деятельность по исполнению полномочий федеральных органов власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления и образуемых ими публичных объединений, фондов, учреждений и организаций. Публичная служба в узком смысле – это профессиональная деятельность по исполнению полномочий федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления . В таком случае возникает закономерный вопрос о соотношении понятий «публичная служба» и «аппарат управления государством». На наш взгляд, эти понятия соотносятся как часть и целое. Публичная служба, так же как и государственная и муниципальная, является только частью аппарата государственного, одним из способов реализации функций государства и достижения целей управления обществом. Такое понимание публичной службы соответствует и принятому в большинстве стран мира. В западных странах публичной считается служба:

А) в управленческом государственном аппарате; б) в органах местного самоуправления; в) в государственных учреждениях и предприятиях (почта, железные дороги и др.) . Таким образом, разграничение между публичной и частной службой лежит прежде всего в области целеполагания. Соответственно, для решения вопроса о правомерности отнесения муниципальной службы к публичной, и о месте муниципальной службы в системе публичной службы, необходимо определить цель и вытекающие из нее функции муниципальной службы. Муниципальную служебную деятельность можно отнести к категории "социальное управление", которая рассматривается как процесс целенаправленного воздействия особой группы работников - управляющих на социальные процессы, коллективы, классы для достижения поставленных целей . Основным и начальным элементом этого вида деятельности, как и любой другой управленческой деятельности, является определение цели управления –желаемого, возможного и необходимого состояния системы, которое должно быть достигнуто . Поэтому в первом приближении можно говорить об основной цели муниципально-службеной деятельности как об удовлетворении жизненных потребностей жителей муниципального образования. Более сложен вопрос с функциями муниципальной службы. В научной литературе исследованию функций муниципальной службы не уделялось особого внимания. В качестве одного из немногих примеров можно вспомнить лишь диссертационное исследование С.Ю. Фабричного . В то же время различными исследователями достаточно широко исследовались функции социального управления, составной частью которого является муниципальное управление. Чтобы определить, какие функции присущи муниципальной службе как социальному институту, необходимо ответить на несколько вопросов: что есть функция? что есть функция управления? что есть функция муниципального управления? В научной литературе, связанной с исследованием управления, также нет единства в понимании функций управления и их классификации. Термином “функция” часто обозначаются понятия “задача”, “компетенция”, “принцип”, “права”, «цель» и т.п. Это свидетельствует о том, что учение о функциях управления остается еще недостаточно разработанным участком теории и практики управления. Что же такое «функция»? В переводе с латинского (от лат. functio) функция буквально обозначает: исполнение, осуществление. В словарях дается понимание функции как деятельности, обязанности, работы . В различных науках функцию, особенно при анализе систем биологической и социальной природы, характеризуют обычно как отражение, проявление свойств какого-либо объекта во взаимоотношениях с другими объектами. Однако, как подчеркивает Г.В. Атаманчук, перенос этого общенаучного (правильного) представления о функциях в социальное управление осуществляется подчас без должного учета специфики последнего. Ведь суть функционирования управляющей подсистемы состоит не только и не столько в поддержании ее “гомеостазиса”, в ее сохранении и обеспечении целостности, сколько в формировании и реализации управляющих воздействий, с помощью и на основе которых происходит движение управляемой подсистемы . Понятие "функция" в научной литературе употребляется в разных значениях и может означать способность к деятельности и саму деятельность, роль, свойство, значение, компетенцию, задачу, зависимость одной величины от другой и т.д. Такую множественность характеристик можно объяснить тем, что это понятие не является в чистом виде обществоведческим, а заимствовано из естественных наук и наполнено новым смыслом. "Толковый словарь русского языка" определяет функцию как работу, производимую органом, организмом; обязанность, круг деятельности (применительно к служебной деятельности) . Функция в теории государства и права означает "направление, предмет деятельности того или иного политико-правового института, содержание этой деятельности, ее обеспечение" . Очень часто происходит смешение отнюдь не одинаковых по смысловой нагрузке понятий «цель», «задача» и «функция» . Отдельные авторы исходят из того, что в большинстве случаев термин «задачи» можно употреблять в узком смысле как функции, для выполнения которых политическими властями создаются те или иные публичные службы . Следует, однако, функции отграничивать от задач. В частности, известный польский социолог Ян Щепаньский понимает задачи как определенные действия, которые должны вызывать желаемые следствия, функции – следствия, вызываемые этими действиями . В задачах всегда формируется конкретная цель, которая должна быть достигнута в процессе управления и которой подчинены все составные элементы управления, включая и его функции. В этом смысле функция не может быть отождествлена с задачами (целями), поскольку, являясь определенным видом деятельности, она предопределяется целями данной деятельности. Как отмечает В.Б. Аверьянов, отнюдь не функции, а именно цели и задачи являются базовым структуроформирующим фактором . Однако любая задача реализуется путем осуществления функций. Конечный смысл целевого подхода заключается в возможности определения на его основе всех функций, необходимых для выполнения целей и задач организации как системы. Поэтому следует говорить не о сопоставлении и противопоставлении функционального и целевого подхода, а о дополнении и усилении функционального подхода целевым аспектом. Таким образом, мы можем определить функцию как основное направление деятельности субъекта или объекта системы, в котором выражается его сущность и социальное назначение, цели и задачи. Итак, функция есть деятельность, работа. Однако какова природа этой деятельности? Является ли она произвольной, осуществляемой всецело по усмотрению людей или объективно обусловленной? В чем сущность, содержание функций управления? Любая ли деятельность по управлению является его функцией? Чтобы ответить на эти вопросы надо разобраться, что является функциями управления вообще и функциями муниципального управления в частности. Существуют различные точки зрения на этот вопрос. Проблема функций управления широко освещается в социально-управленческой , экономической и юридической литературе. В последнее время наиболее важные ее аспекты стали предметом специальных монографических и диссертационных исследований. Однако в целом единого понимания этого термина еще не достигнуто. Швейцарский автор Г. Кендэ считает, что заслуга введения в теорию и практику организации предприятия понятия функции принадлежит Файолю – основателю классической школы управления . В современной западной литературе по управлению предприятием нет четкого разграничения в понятиях функции, функции управления предприятием, функции предприятия, функции организации управления и т.д . Известный французский экономист Дж. Обер Крие говорит о социальной функции предприятия, о функции-цели, функции-задаче, функции-операции, о функциях как видах деятельности; он различает важнейшие (основные) и дополнительные функции . В.Г. Афанасьев функциями называет операции и действия, составляющие стадии управления, которые в совокупности своей представляют содержание управленческого процесса. К ним он относит: выработку и принятие решения, организацию, регулирование, корректирование, учет и контроль. Г.И. Петров правильно рассматривает функции как составные части управления, но предлагает именовать первые “элементами” управления, учитывая, что самоуправление есть социальная функция . Представляется, что замена “функций” термином “элементы” не уточняет, а, напротив, как бы “размывает” понятие функций управления, поскольку элементами можно называть не только функции, но и многие другие стороны управленческой деятельности, в частности ее стадии и методы. В.М. Манохин под функцией управления понимает «такую часть регулирования деятельности социально-общественного объединения, которая имеет относительно обособленный и самостоятельный характер и свою целеустремленность». Своеобразен подход В.А. Юсупова: “Функции управления можно охарактеризовать как потенциальную возможность или необходимость действовать определенным образом в определенных условиях”. Наряду с этим он вводит понятие “реализация функций управления”. Это – пишет он – “процесс материализации потенциальной возможности или необходимости, т.е. непосредственная деятельность, которая может осуществляться в самых различных формах” . Выясняя природу, сущность и содержание функций государственного управления, интересную позицию занял В.Б. Аверьянов, определяя функции управления как “относительно самостоятельные и однородные части содержания управленческой деятельности, в которых выражено властно-организующее воздействие субъекта управления, направленное на обеспечение жизненно важных потребностей взаимодействующего с ним и адекватного ему управляемого объекта” . Эта позиция наиболее близка к занимаемой нами и будет более подробно рассмотрена, когда речь зайдет о структурно-функциональных связях должностных лиц. Как правильно отмечает Ю.М. Козлов, функции управления вытекают непосредственно из его целей и определяются ими . Следовательно, функции государственного управления непосредственно связаны и определяются целями, а значит и функциями государства. Таких же взглядов придерживается и Л.А. Морозова, которая среди признаков функций государственного управления выделяет непосредственную связь между сущностью государства и его социальным назначением, которая реализуется через функции, а также направленность функций на выполнение задач и целей государства . Вместе с тем представляется, что раскрытие социальной природы функций органа управления не исчерпывается исследованием наиболее общих характеристик, вытекающих из сущности функций государственного управления. Это объясняется тем, что реально существующие функции органа управления производны от вполне определенных функций управления. В.Б. Аверьянов подчеркивает, что дифференциация функционального содержания государственного управления, будет иметь научную ценность лишь при условии методологически правильного и практически значимого основания, критерия такой дифференциации. В качестве такого критерия он предлагает детерминированность функций жизненно важными потребностями управляемого объекта . Зная основные потребности любого управляемого объекта и взяв за критерий характер соответствующих этим потребностям целей (задач), он выделяет некоторые наиболее общие функции управления. Такими наиболее общими функциями управления В.Б. Аверьянов считает следующие: 1) функция обеспечения надлежащей организационной оформленности объекта; 2) функция обеспечения объекта целеполагающей (ориентирующей) информацией; 3) функция обеспечения объекта ресурсами и условиями, необходимыми для его нормальной деятельности; 4) функция обеспечения постоянной согласованности деятельности объекта. Перечисленные функции соответствуют наиболее общим целям управляющего субъекта. Последние в свою очередь представляют собой, как уже отмечалось, блоки более конкретных задач, которые детализируют соответствующие цели. Следовательно, в зависимости от характера этих задач возможна дальнейшая градация функций управления. Таким путем идут многие авторы. Например, Ю.А. Тихомиров функциями процесса управления считает: а) организацию управляющей системы, б) выбор целей, в) прогнозирование, г) планирование, д) информацию, е) решение, ж) организационную и массовую деятельность, а) контроль, и) оценку эффективности управления. Девять функций должны отразить процесс приведения в движение системы управления, охарактеризовать связи его элементов, которые охватывают решения, действия с информацией, планирование и т.д. . В классической монографии по менеджменту функции управления подразделяются на функции: - стратегического планирования; - планирования реализации стратегии; - организации взаимодействия; - построения организаций;

Мотивации;

Контроля . Г.И. Петров выделяет управленческие функции в следующем наборе: подбор, расстановка и воспитание кадров, информация, прогнозирование, планировании, регулирование. Он рассматривает и управленческий цикл в составе этапов: выработка и принятие решения, их исполнение, контроль, отчетность об исполнении . Предмет правового регулирования в пределах процесса управления В.А. Юсупов определяет в перечне следующих элементов: организация информационных процессов, организация отношений, подбор и расстановка кадров, ориентация, организация методов управления, координация, контроль . Г.В. Атаманчук относит к общим функциям управления: организацию, планирование, регулирование, кадровое обеспечение, контроль . Проанализировав достаточное количество работ, можно выделить функции, которые указывают большинство авторов. Наиболее часто указываются такие функции, как прогнозирование, планирование, подбор и расстановка кадров, информационное обеспечение, финансирование, организация, регулирование, координация и контроль. Многие споры сводятся к тому, считать или не считать какую-либо функцию самостоятельной, называть ее так или иначе и т.д. Однако, как подчеркивает Ю.М. Козлов, суть дела состоит “не в том, чтобы назвать функции, а в том, чтобы с достаточной степенью обоснованности и четкости определить служебное назначение каждой из них. Эта задача может быть решена на основе выделения основного, что характерно для деятельности по управлению вообще” . А этим основным является характер наиболее общих целей управления, вытекающих из содержания жизненно важных потребностей объекта управления. Рассмотрение природы функций органа управления позволяет перейти к анализу последних как менее общего понятия по сравнению с “функциями управления”. Речь идет, другими словами, о переходе от общего к частному. Поскольку функции органа управления производны от функций управления , постольку на понятие первых полностью распространяются все основные характеристики понятия функций управления. Общее в них проявляется, во-первых, в содержании, характере отражающих свойств управления, ибо и те и другие являются управляющим воздействием государства; во-вторых, в направленности, целевом назначении – их смысл оказывать влияние на развитие общественной системы, обеспечивать выполнение актуальных государственных задач. Тем не менее функции органов управления имеют свои отличия и особенности. Как подчеркивает В.Б. Аверьянов, главная специфика функций органа управления обусловливается необходимостью их правовой регламентации, характеристика которой раскрывает важнейшие отличительные особенности, позволяющие составить достаточно полное научное представление о функциях органа управления . Поэтому применительно к муниципальной службе, на наш взгляд, следует говорить о следующей цепочке: функции социального управления – функции местного самоуправления – функции органов местного самоуправления – функции муниципальной службы. В самом общем виде функции местного самоуправления и его органов – это основные направления деятельности муниципальных образований, обеспечивающие благосостояние составляющего его населения, гарантирующие реализацию прав и свобод человека и гражданина, стабильное и эффективное управление муниципальным образованием . Функции местного самоуправления исследовались в основном в рамках литературы по муниципальному праву различными учеными. Так, например, В.И. Фадеев приводит следующий перечень функций местного самоуправления: 1) обеспечение участия населения в решении вопросов местного значения; 2) управление муниципальной собственностью, местными финансовыми средствами; 3) комплексное социально-экономическое развитие муниципальных образований; 4) улучшение условий жизни граждан, создание благоприятной среды жизнедеятельности населения муниципального образования; 5) охрана общественного порядка; 6) представительство и защита интересов и прав муниципальных образований, их жителей, местного самоуправления как важнейшего элемента демократической системы построения и функционирования власти в государстве . Хотя принципиально данный перечень функций не вызывает возражений он представляется нам слишком расплывчатым и не может реально детерминировать деятельность муниципальных служащих. Мы присоединяемся к мнению С.Ю. Фабричного о том, что: функции органов местного самоуправления и муниципальной службы носят формально-юридический характер, предопределенный содержанием действующего законодательства . Таким образом, функции органов местного самоуправления непосредственно связаны с кругом их компетенции, очерченной действующим законодательством о местном самоуправлении. В научной и учебной литературе для определения этого круга используется понятие предметов ведения местного самоуправления. Предметы ведения - те сферы (области) общественных отношений, в которых вправе и должен действовать субъект . Характеризуя предметы ведения местного самоуправления, С.Е. Чаннов отмечает, что это сложная правовая категория, включающая в себя:

вопросы местного значения;
полномочия органов местного самоуправления по организации собственной деятельности;
отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления;
права, которыми органы местного самоуправления наделены Законом о местном самоуправлении 2003 года или иными федеральными законами;
иные вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенные из компетенции органов местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации .

Функции местного самоуправления являются частным по отношению к приведенным выше элементам структуры предметов ведения местного самоуправления. Так, например, вопросы местного значения определены в ст. 6 Федерального закона «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ и в ст. 14-16 Федерального закона «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ. Эти вопросы местного значения и будут являться функциями органов местного самоуправления, а, опосредованно и функциями муниципальной службы. Анализируя структуру предметов ведения местного самоуправления, нетрудно заметить, что первые два из приведенных выше элементов носят обязательный характер, а последние три – факультативный. Как следствие и функции муниципальной службы, вытекающие из функций местного самоуправления, могут быть подразделены на обязательные и факультативные. Однако в любом случае все они носят публичный характер, т.к. детерминируются основной целью муниципальной службы – достижение общественного блага, в данном случае блага жителей муниципального образования.

Цель во многих социальных системах является важным системообразующим фактором . Особенность юридического мышления состоит в том, что при анализе практически любого вопроса юрист старается расчленить проблему на ее составляющие, с тем, чтобы получить результат путем сложения элементарных решений. Этот подход, однако, не срабатывает при анализе такой сложной системы, как аппарат публичного управления. Между тем преимущество системного подхода по сравнению с элементаристским подчеркивают многие ученые . Смысл системного подхода не в анализе неких систем, а в системном рассмотрении некоторых совокупностей элементов и связей между ними, которые обозначаются как система. Поэтому место муниципальной службы в системе публичной службы следует рассматривать именно с позиций системности, основным признаком которой является целостность . Аппарат управления является системным объектом по объективным признакам. Эта мысль была впервые высказана еще в трудах Г. Эмерсона и получила дальнейшее развитие при формировании школы «социальных систем» на основе структурно-функционального анализа (Т. Парсонс, Р. Мертон) и общей теории систем (Л. Берталанфи, Н. Раппопорт). При этом аппарате управления можно выделить метасистему – государство, и многочисленные подсистемы, одной из которых является публичная служба. В свою очередь в аппарате публичной службы в качестве подсистем выступают государственная и муниципальная службы. Как уже отмечалось выше, под системой в теории организаций понимается совокупность элементов и связей между ними, обладающих признаком целостности, т.е. возникновением на уровне системы в результате взаимодействия ее частей свойств, не присущих отдельным элементам, равно как и их простой сумме. Исходя из этого, аппарат государственного управления понимается как «целостное формирование, все части которого связаны между собой, определенным образом упорядочены в своих отношениях и постоянно взаимодействуют друг с другом» . Как мы видим, при исследовании любой системы можно выделить два объекта: 1) элементы и подсистемы; 2) связи между ними. Правда, В.Б. Аверьянов проводит в данном случае выделение не двух, а трех объектов исследования: 1) внутреннее устройство (структурный аспект); 2) процессы функционирования (функциональный аспект); 3) развитие (генетико-прогностический аспект). Однако, с нашей точки зрения, процесс развития системы неотделим от процесса функционирования, так как само развитие идет через изменение внешних и внутренних функций. Что касается функционирования системы, то оно осуществляется посредством реализаций связей между элементами системы с выходом на подсистемы и метасистемы (внешний аспект). Система публичной службы является одной из систем управления государством, и понятия «публичная служба» и «аппарат государственного управления» должны соотноситься как частное к общему. В свою очередь система публичной службы является общим для входящих в нее систем и элементов управления. Муниципальная служба, будучи сама достаточно сложной системой, одновременно является составной частью системы публичного управления. С.Ю. Фабричный в принципе справедливо указывает, что “мы можем говорить о муниципальной службе как о системе, состоящей из собственной структурной базы в виде статуса муниципального служащего и прохождения муниципальной службы, входящей на правах подсистемы в систему местного самоуправления” . В то же время мы полагаем, что муниципальная служба является подсистемой не только системы местного самоуправления, но и ряда более сложных систем: публичной службы, публичного управления и др. Графически это соотношение можно отобразить следующим образом. Построение оптимальной системы муниципальной службы возможно лишь в случае полномерного учета всех систем вышестоящего уровня. В связи с этим встает вопрос о сходстве и различиях муниципальной службы в таким видом публичной службы как государственная служба. В последние годы в научной литературе все чаще высказываются мысли о формировании единых подходов к регулированию государственно-служебных и муниципально-служебных отношений. Так, по мнению А.Ф. Ноздрачева, «государственная гражданская и муниципальная службы базируются в части правового регулирования на общих принципах и основаниях, исходя из которых они получают нормативное закрепление» . Ю.Н. Старилов также отмечает, что «муниципальная и государственная служба, согласно распространенной точке зрения, являются видами публичной службы» . С точки зрения В.А. Козбаненко, единство и целостность государственной и муниципальной службы может найти «воплощение посредством нормативного закрепления единых принципов организации и функционирования, институционального взаимодействия и структурного оформления, регламентации правового статуса государственных и муниципальных служащих, а также и многих других вопросов» . С.Е. Чаннов указывает, что «как государственная, так и муниципальная служба относятся к институтам публичного права, и в силу этого имеют много общего, так как основной целью функционирования государственной гражданской и муниципальной службы является обеспечение прав и свобод человека и гражданина. Оба эти вида публичной службы, обеспечивая властные полномочия и управленческие функции, осуществляются на профессиональной основе кадровым корпусом государственных и муниципальных служащих, имеющих по своей природе немало общего и особенного» . Ю.М. Буравлев полагает, что «в концептуальном плане сложилось понимание того, что органичное соединение этих двух разновидностей публичной службы не только возможно, но и во многом целесообразно» . Как нам представляется, идея о единстве государственной и муниципальной службы имеет право на существование. Доводы в пользу следующей позиции могут быть следующие: – и государственная и муниципальная служба являются публичными институтами, то есть их деятельность направлена на достижение общественного блага; – оба этих вида службы связаны с реализацией их субъектами властных полномочий; – государственная и муниципальная служба базируются на единых принципах; – правовые статусы государственного и муниципального служащего достаточно схожи. Здесь следует отметить, что, говоря об общности государственной и муниципальной службы, мы имеем в виду только государственную гражданскую службу. Вряд ли можно говорить об общности муниципальной службы с военной или правоохранительной. Для государственной гражданской службы, как и для службы муниципальной, характерно преобладание императивного режима правового регулирования: разрешено только то, что прямо указано в законе. Поэтому в рамках проводимых реформ, в части правового обеспечения государственной гражданской службы и муниципальной службы, необходимо реализовать позитивный потенциал публично-правового регулирования складывающихся в этих сферах отношений на основе их летальной регламентации нормами и институтами главным образом административного права. В то же время между этими двумя видами служебной деятельности имеются и различия. Задачами государственной службы является реализация общегосударственных функций, в то время как задачами муниципальной – решение вопросов местного значения. Государственный служащий осуществляет свои полномочия от имени и по поручению государства, в то время как муниципальный – от имени и по поручению муниципального образования. Существуют также различия в полномочиях государственных и муниципальных служащих, источниках финансирования государственной и муниципальной службы. Здесь, правда, можно отметить, что в литературе высказываются мнения о необходимости полного объединения законодательства о государственной и муниципальной службе. Так, например, В.В.Куликов задается вопросом: какой смысл имеет разграничение государственной и муниципальной службы? Ратуя за полную идентичность службы государственной и службы муниципальной, он указывает, что «органы местного самоуправления являются составной частью системы государственного управления. Служащие всех уровней управления имеют статус государственных» . В связи с этим С.А. Казаков отмечает, что «в науке административного права формируется точка зрения, согласно которой муниципальную службу следовало бы отнести к категории государственной службы . Представляется, что такой категоричный вывод является неверным. Органы местного самоуправления никак не могут быть составной частью системы государственного управления, т.к. в ст. 12 Конституции Российской Федерации прямо сказано обратное: «органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти». Это положение служит своеобразным конституционным барьером, защищающим местное самоуправление от неправомерного вмешательства в его дела органов государственной власти. Такая "разделенность" означает, например, что органы местного самоуправления как таковые не могут быть преобразованы в органы государственной власти, а осуществление местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается (постановление Конституционного Суда от 24 января 1997 г.); создавая органы государственной власти, субъект Федерации не вправе наделять их полномочиями по решению вопросов местного значения, подчинять органы местного самоуправления государственным органам и тем самым лишать граждан права на самостоятельное решение вопросов местного значения (определение Конституционного Суда от 4 марта 1999 г.); положения, согласно которым местные администрации решают вопросы местного самоуправления и одновременно входят в систему исполнительной власти Республики Коми, противоречат Конституции, поскольку устанавливают подчиненность местных администраций органам государственной власти (постановление Конституционного Суда от 15 января 1998 г.) . Поэтому при всем несомненном сходстве государственной и муниципальной службы, относить служащих органов местного самоуправления к государственным, по нашему мнению, все же нельзя. По этой причине законодательство о государственной и муниципальной службах становится раздельным друг от друга и носит самостоятельный характер, Вместе с тем государственная и муниципальная службы имеют общие принципы и основания правового регулирования, исходя из которых получают нормативное закрепление. По нашему мнению, в настоящее время назрела необходимость принятия базового федерального закона, регулирующего все виды публичной службы. В данном законе могли бы найти отражение такие вопросы, как: разграничение предметов ведения в регулировании государственной муниципальной службы; принципы построения и функционирования публичной службы; основы права на равный доступ к публичной службе; соотношение между классными чинами, квалификационными разрядами, воинскими и специальными званиями, дипломатическими рангами; правила исчисления стажа государственной и муниципальной службы; общие принципы оплаты труда государственно и муниципальных служащих и др. Публичная служба, с нашей точки зрения, должна базироваться в целом на тех же принципах, что государственная, которые сформулированы в Федеральном законе от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации". Вместе с тем, помимо указанных в нем принципов: федерализма; законности; приоритета прав и свобод человека, С.Е. Чаннов выделяет несколько принципов, на которых должна базироваться именно публичная служба Российской Федерации. Это принципы: 1) единства системы публичной службы в Российской Федерации; 2) независимости всех ее компонентов; 3) равенства всех публичных служащих, независимо от рода их службы. Важным представляется принцип равного доступа граждан к публичной службе. В Конституции РФ закреплено право граждан на доступ только к государственной службе (ч. 4 ст. 32). Во многом это связано с тем, что в 1993 г., когда была принята Конституция РФ, понятие «государственная служба» трактовалось шире, чем теперь, во многом совпадая со сферой публичной службы. Но и тогда данный пункт не закреплял право на доступ к службе в органах местного самоуправления, которое, согласно ст. 12 Конституции, не входит в систему органов государственной власти. Вместе с тем, мы не считаем целесообразным закрепление права граждан РФ на службу вообще, как это предлагает, например, В.М. Манохин . С нашей точки зрения смысл данной нормы заключается в конституционном закреплении одного из способов осуществления гражданами РФ права участвовать в управлении государством. Закрепление права граждан на службу в коммерческих, да и вообще в негосударственных организациях не способствует реализации этой цели. Право на службу в таких учреждениях уже закреплено ст. 37 Конституции РФ, гарантирующей свободу труда. Как уже отмечалось выше, на наш взгляд, было бы целесообразным наличие единого законодательного акта, направленного на регулирование публичной службы Российской Федерации. Необходимость комплексного регулирования служебной деятельности не вызывает сомнения у ученых . Поэтому разумным выглядела бы разработка федерального закона об основах публичной службы в Российской Федерации, регулирующего только наиболее общие вопросы взаимосвязи все видов публичной служебной деятельности. Все это, как представляется, будет способствовать увеличению систематичности в регулировании государственно-служебных и муниципально-служебных отношений и построению единой модели публичной службы Российской Федерации. §2. Принципы организации и функционирования муниципальной службы Новый Федеральный закон «О муниципальной службе в Российской Федерации», так же, как и утративший силу Федеральный закон «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» закрепляет основные принципы муниципальной службы. Здесь нужно отметить, что вообще в принятых за последние годы многочисленных законах Российской Федерации (в том числе в Федеральных законах «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» важное значение придается правовым принципам. Исходя из смысла термина «принцип», означающего начало, основу, правовые принципы определяются как основополагающие идеи, закрепленные в законе . По мнению B.C. Нечипоренко "принцип представляет собой исходное положение, основополагающую идею, объективную закономерность развития муниципальной службы, направление реализации ее целей и функций" . Законодательно закрепленные принципы приобретают значение императивных требований, конкретных правил и обязывают правоприменителя к определенному поведению или устанавливают определенные запреты. Как отмечает Р.З. Лившиц: «Принципы охватывают всю правовую идею и придают ей логичность, последовательность, сбалансированность, освобождая от конкретики и частностей» . Само понятие «принцип» является не только исходным положением какой-либо теории, но руководящей идеей, основным правилом деятельности, основой устройства или действия различных механизмов, в том числе и социальных. Учитывая значение правовых принципов, можно сказать, что качество законов и эффективность правового регулирования во многом зависят от того, как в них сформулированы и раскрыты такие принципы. В демократическом правовом государстве правовые принципы формулируются учеными на основе достижений правовой мысли за всю историю цивилизации, отечественных достижений, а также с учетом специфических объективных закономерностей развития общества. Вместе с тем, никакие научные идеи, не получившие закрепления в законе, не могут считаться правовыми принципами . Здесь следует отметить, что для законодательства советского периода не было характерно закрепление в нормативных актах общих принципов, характерных для регулирования какого-либо правового института. Впоследствии это породило определенные юридические и психологические трудности для законодателей и правоприменителей, прежде всего региональных и местных, не привыкших руководствоваться принципами как нормами закона. Это достаточно отчетливо проявилось именно в законодательстве о местном самоуправлении, когда законодательство субъектов Федерации нередко противоречило (и противоречит сейчас) общим принципам, закрепленным в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Такое положение региональные законодатели объясняли тем, что в данном законе речь не идет об общеобязательных нормах, а лишь об «общих принципах», которые, по их мнению, являются лишь рекомендациями к применению. С этим, разумеется, нельзя согласиться. Принципы, закрепленные законодательно, в отличие от сформулированных учеными, но не указанных напрямую в законе, являются нормами, общеобязательными для применения. В связи с этим в теории права отмечают регулятивную функцию правовых принципов. Она проявляется в том, что в случае пробелов в законе, несогласованности правовых норм или затруднений в их применении правоприменитель должен руководствоваться правовыми принципами. Важно отметить, что последние не только определяют уровень правового регулирования тех или иных общественных отношений, но и указывают на дальнейшее развитие законодательства . Принципы муниципальной службы – это «... отправные и основные начала, руководящие идеи и требования, лежащие в основе формирования и функционирования муниципальной службы» . Статья 4 действующего закона о муниципальной службе закрепляет следующие ее принципы: 1) приоритет прав и свобод человека и гражданина; 2) равный доступ граждан, владеющих государственным языком Российской Федерации, к муниципальной службе и равные условия ее прохождения независимо от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами муниципального служащего; 3) профессионализм и компетентность муниципальных служащих; 4) стабильность муниципальной службы; 5) доступность информации о деятельности муниципальных служащих; 6) взаимодействие с общественными объединениями и гражданами; 7) единство основных требований к муниципальной службе, а также учет исторических и иных местных традиций при прохождении муниципальной службы; 8) правовая и социальная защищенность муниципальных служащих; 9) ответственность муниципальных служащих за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей; 10) внепартийность муниципальной службы.

Программа развития службы должна предусматривать развитие:

а) деятельности по обеспечению решения вопросов местного значения (исполнения переданных государственных полномочий);

б) деятельности профессиональной;

в) деятельности с установленным кругом обязанностей;

г) деятельности организационной структуры со множеством элементов.

Развитие деятельности – это долгосрочное усовершенствование возможностей решать различные проблемы и способностей к обновлению, в особенности путем повышения эффективности и результативности, с активным использованием теоретических и технологических инноваций, достижений прикладных наук.

Исходя из вышеизложенного, программа развития муниципальной службы должна быть направлена на:

усовершенствование решения вопросов местного значения;

усовершенствование профессиональных возможностей и способностей;

усовершенствование установления круга обязанностей;

усовершенствование организационной структуры, включая взаимодействие ее элементов.

При этом усовершенствование в первую очередь должно идти путем повышения эффективности и результативности и с использованием научно-технических достижений и инноваций.

В результате добавляется еще одно направление (информационное) – получение и доведение до муниципальных служащих информации о новых теоретических фундаментальных и прикладных достижениях и новых технологиях деятельности. Итого, как минимум, мы имеем пять направлений для программы развития муниципальной службы.

Развитие муниципальной службы достигаться программными методами. Среди возможных и необходимых мероприятий можно назвать:

установление стандартов деятельности, критериев оценки;

разработку и правовое закрепление перечня услуг и функций, стандартов, нормативов;

разработку и внедрение технологий, обеспечивающих снижение коррупциогенности правовых актов;

введение внутреннего и внешнего аудита деятельности;

создание механизмов включения населения в решение вопросов местного значения;

создание системы (включая систему показателей) оценки результативности и эффективности деятельности;

Оценка эффективности деятельности возможна только при использовании деятельностного, а не статистического подхода. Оценка должна проводиться экспертами и опираться на внутренний и внешний аудит деятельности. Полученную оценку эффективности нельзя использовать вне контекста, т.е. учета различных особенностей и реалий конкретного муниципального образования. Как уже отмечалось, требуется комплексность при решении вопроса о степени эффективности деятельности. Необходимо использовать набор показателей и инструментов их оценки; помимо оценки количества и качества «продукта» деятельности для органов местного самоуправления не менее важны показатели оценки процессов, в особенности при необходимости взаимодействия с населением.

Предоставление публичных услуг – деятельность разнородная, требует использования большого количества критериев, иногда взаимопротиворечащих (например, снижение бюджетных ассигнований и увеличение охвата категорий, получающих услуги, или повышение качества услуг). Это требует большей детализации при определении результатов (множество продуктов деятельности публичной власти, иногда высокая степень детализации продукции), использования большого количества показателей эффективности, способов измерения, методов оценки. Ответственность перед различными субъектами (государство, иные органы местного самоуправления, местное сообщество, организации) выдвигает различные требования к оценке эффективности. При такой ситуации избыточность информации и методов ее оценки может иметь положительное значение. В настоящее время отсутствуют выработанные научные и деятельностные критерии оценки эффективности муниципальной деятельности в условиях реформы. Выработка таких критериев, методов анализа и оценки результатов – задача специальных научных работ и проектов. Вместе с тем, отдельные конкретные предложения можно уже дать.

Исключительно важна правовая регламентация муниципальной службы. Здесь имеет смысл в рамках программы развития муниципальной службы в опережающем порядке начать разработку и внедрение регламентов оказания муниципальных услуг и выполнения публичных функций органами местного самоуправления. Надо указать и на то, что несмотря на высокую стоимость данных работ, переложить их выполнение на органы государственной власти (разработка модельных актов) нельзя, так как в каждом МО имеются свои особенности в стандартах услуг, имеющихся ресурсах, структуре органов местного самоуправления, наличии персонала, распределении должностных обязанностей, временной и территориальной доступности услуг и т.п. Использование «чужих» стандартов (а они становятся местным законом при утверждении) может привести к значительному числу конфликтов, судебным искам и иным неприятным последствиям для органов местного самоуправления.

В рамках осуществления управления ресурсами необходимо в программе развития муниципальной службы предусмотреть переход от управления затратами к управлению результатами, включить в программу мероприятия, обеспечивающие осуществление такого перехода, а также введение предоставления бюджетных средств исключительно на основе задания (для МУ и АУ, казенных предприятий) и (или) муниципального заказа (МУПы, ГУПы, организации иных форм собственности и организационно-правовых форм).

Следующими направлениями являются усовершенствование организационной структуры муниципальной службы, включая взаимодействие ее элементов и усовершенствование установления круга обязанностей каждого муниципального служащего.

Структуры управления должны соответствовать установленным стратегическим целям и отвечать законам управления. Для совершенствования и моделирования организационных структур необходимо провести работы по анализу (диагностике) системы управления. При проведении анализа должно оцениваться соответствие существующей системы управления МО потребностям управления, связанным с реформой местного самоуправления и бюджетной реформой, изменением законодательства в части компетенции местного самоуправления и организационных основ местного самоуправления, переходу к эффективному и результативному управлению. Кроме этого, в ходе анализа внимание должно обращаться на соблюдение основных требований к организации управления в части обеспечения комплексности решения стоящих перед муниципальным образованием задач и возможности поступательного развития с минимизацией возможных рисков периода реформирования. И при анализе, и при совершенствовании системы управления должны применяться новейшие достижения науки, инновационные технологии и методы. Это отдельный важный блок работ по указанному направлению программы.

Основной задачей, которую необходимо решить в ходе совершенствования организационных структур, должна являться настройка структуры системы управления в МО на развитие, комплексность решения вопросов местного значения в соответствии с требованиями федерального законодательства. Это касается как целиком органов местного самоуправления, так и распределения должностных обязанностей между конкретными муниципальными служащими, требует проведения исследовательских работ по установлению обоснованной численности муниципальных служащих, проведения работ по нормированию труда. Существенную роль здесь может играть внедрение результатов новых исследований по научной организации труда, а также проведение собственных исследований в МО по стандартизации и нормированию управленческой деятельности.

Совершенствование механизма подготовки кадров для муниципальной службы

Государственной Думой был принят Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Для улучшения ситуации нужно совершенствовать систему подготовки кадров. Для этого координирующие функции предполагается возложить на субъекты Российской Федерации. Полномочия по организации самой подготовки останутся за органами местного самоуправления.

В законе установлен порядок подготовки кадров на основе договора о целевом обучении. Одним из условий такого договора является обязательство работника проходить муниципальную службу в органе местного самоуправления, направившего его на обучение. Указанный срок не может быть более 5 лет. Нововведения предусматривают, что договор о целевом обучении заключается на конкурсной основе в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации. Кроме того, право участвовать в конкурсе имеют граждане, впервые получающие среднее профессиональное или высшее образование по очной форме обучения за счет бюджета.

За органами государственной власти субъектов Российской Федерации закрепляется полномочие по координации деятельности органов местного самоуправления в период реализации региональных программ развития муниципальной службы.