Содержание административно правовых. Административно-правовые отношения. Понятие и виды административно-правовых отношений

Административные правовые отношения - регулируемые и охраняемые нормами административного права управленческие отношения сторон (властной и подвластной), складывающиеся в сфере деятельности органов исполнительной власти , государственного управления , а также отношения управленческого характера, возникающие при осуществлении функций и задач государственного управления иными органами государственной власти , а также управленческие отношения, которые возникают в сфере негосударственного управления в связи с осуществлением (законным) этими субъектами функций и задач государственного управления.

4. Административно-правовые отношения регулируют и охраняют в основном публично-правовые интересы, возникающие в осуществлении деятельности органов исполнительной власти , государственного управления. Часто публичный интерес трактуется просто как государственный интерес. Однако это не совсем так, при осуществлении государственного управления это понимается как адекватная реакция государственных органов власти и управления на требования общества в создании надежной социально-экономической защиты или осуществлении эффективной правоохранительной деятельности.

5. Административно-правовые отношения возникают по инициативе уполномоченных властных субъектов управления по поводу осуществления функций государственного управления и правового регулирования , а также по инициативе подвластных субъектов управления в результате неудовлетворительной реализации управленческих отношений субъектом управления (в форме заявлений, предложений, жалоб физических и юридических лиц).

6. Административно-правовые отношения иногда характеризуются равноправием участников отношений. Напр., при заключении административных договоров между органами исполнительной власти федерального уровня и уровня субъектов РФ , при разрешении управленческих конфликтов и споров и др.

7. Административно-правовые отношения регламентируют управленческие отношения и по своей сути являются организационно-правовыми, т. е. с помощью норм права упорядочивается процесс организации управления с целью оптимального функционирования органов исполнительной власти, государственного управления.

Элементы и содержание административно-правовых отношений

Субъектами административно-правовых отношений являются стороны; по инициативе одной из них на основании нормы права и юридического факта возникают, изменяются и прекращаются административно-правовые отношения.

Субъектами административно-правовых отношений являются как юридические, так и физические лица .

Объект - это то, по поводу чего возникают правоотношения .

Юридические факты являются основаниями возникновения, изменения или прекращения административно-правовых отношений. Юридические факты имеют осознанный, волевой характер. Это правомерные и неправомерные действия (бездействие) людей. Юридические факты имеют простой и сложный состав.

Юридическое событие - не зависящее от воли людей событие, требующее государственной регистрации и в связи с которым наступает изменение объема административной правосубъектности. Напр., гражданину исполнилось 18 лет, он приобрел активное избирательное право и обязанность встать на учет для решения вопроса о прохождении военной службы по призыву.

Правосубъектность - общее понятие правоспособности и дееспособности .

Административная правоспособность - закрепляемая за субъектом права возможность иметь права и обязанности, носящие юридический характер.

У физических лиц правоспособность возникает с момента рождения и заканчивается в связи со смертью, а у юридических лиц - с момента регистрации и до ее прекращения в порядке, определенном законом .

Специальная административная правоспособность у государственных и муниципальных служащих возникает с момента зачисления их на должность и прекращается с момента их увольнения.

Административная дееспособность - это закрепленная за субъектами права возможность своими действиями приобретать субъективные права и исполнять обязанности, предусмотренные законодательством.

Административно-правовые отношения носят двусторонний характер: например, праву властного субъекта управления соответствуют обязанности подвластного субъекта управления, и наоборот. Напр., праву подачи жалобы соответствует обязанность субъекта управления рассмотреть эту жалобу в срок и по существу и в срок сообщить результат по жалобе.

Классификация административных правовых отношений

1. По содержанию административно-правовые отношения делятся на материальные и процессуальные. Материальными административно-правовыми отношениями называются такие общественные отношения, которые возникли в сфере деятельности органов исполнительной власти , государственного управления , регламентируемые материальными нормами административного права . Административно-процессуальные нормы регламентируют равноправное отношение сторон - например, в процессе производства по обращениям граждан в органы государственной власти , государственного управления , а также в процессе разрешения индивидуальных дел в сфере государственного управления, по делам об административных правонарушениях . Отношения административно-договорного характера - особый вид административно-правовых отношений, которые в настоящее время часто возникают между органами исполнительной власти РФ и субъектами РФ , а также между органами исполнительной власти субъектов РФ.

2. По соотношению прав и обязанностей участников отношения делятся на властные или субординационные (по вертикали) и взаимодействия или согласования (по горизонтали). Властные отношения (субординационные) возникают между руководящими и подвластными субъектами, являются вертикальными отношениями (соподчи-ненности), реализующими управляющее воздействие.

3. По характеру юридических фактов административно-правовые отношения делятся на отношения, порожденные правомерными и неправомерными фактами (действием или бездействием). Административно-правовые отношения обусловливают такое поведение их участников, которое соответствует принятому закону или другому нормативному акту (предписанию или требованию). В преобладающих случаях административно-правовые отношения возникают, изменяются или прекращаются на основании юридических фактов, порожденных правомерными действиями. Если же эти предписания и требования нарушаются, то их защита гарантируется и осуществляется в административном или судебном порядке. Значительное большинство административно-правовых отношений защищается в административно-процессуальном порядке. Процедура защиты реализуется в установленном законом порядке полномочными органами по предметам ведения и в объеме полномочий. Большой объем административных правонарушений защищается в судебном порядке. Этот способ является более квалифицированным и лишен субъективного фактора ведомственной необъективности. Административно-правовые отношения, защищаемые в судебном порядке, определены Законом «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан». Особо большой объем административно-правовых отношений, связанных с правомерными и неправомерными действиями участников, возникает между правоохранительными органами и физическими и юридическими лицами . В зависимости от характера этих отношений они могут быть отношениями властными (рассмотрение дел об административном правонарушении) или характеризоваться равенством сторон (регистрация граждан, выдача лицензии и т. п.).

Теоретическое осмысление проблемы административно-правовых отношений традиционно вызывает трудности, поскольку этот институт связан со всеми (не менее сложными) институтами административного права. Сущность административно-правовых отношений должна обусловливать главные черты как материальных, так и процессуальных административно-правовых норм, т. е. управленческого процесса и административно-процессуальной деятельности. Принципиальным положением является то, что гражданин — один из главнейших участников административно-правовых отношений, важнейший субъект административного права, которое должно предоставлять гражданину максимум правовых возможностей в случае неправомерных действий органов управления (должностных лиц) для защиты его нарушенных прав и свобод.

Согласно одной из концепций для административно-правовых отношений характерны следующие признаки:

• они возникают в процессе государственного управления;
• имеют в качестве обязательного субъекта орган государственного управления (орган исполнительной власти);
• являются отношениями власти-подчинения и характеризуются юридическим неравенством сторон.

Другая концепция административно-правовых отношений также состоит из трех пунктов: 1) возникают в сфере государственного управления; 2) могут иметь место между всеми субъектами административного права в любом их сочетании; 3) делятся по соотношению прав и обязанностей участников на две группы: а) отношения власти-подчинения; б) отношения равноправия. Такой подход в рассмотрении административно-пра- вовых отношений остался практически до наших дней.

Несмотря на некоторые различия в понимании сущности административно-правовых отношений, можно указать на общий недостаток, свойственный обеим концепциям: в них ничего не говорится о таком важнейшем признаке этих отношений, как необходимость установления гарантии судебной защиты прав и интересов граждан по отношению к управлению. Иначе говоря, если такая гарантия судебной защиты отсутствует, то едва ли можно говорить о цивилизованных административно-правовых отношениях, характеризующихся организационностью, обязательным наличием органа управления, реализующего властную управленческую компетенцию и проч. В более широком плане этот недостаток можно было бы определить как отсутствие правового режима административно-правовых отношений, как отсутствие режима обеспечения правовой защиты граждан по отношению к управлению (исполнительной власти).

Административно-правовая норма - норма права, регулирующая отношения в сфере государственного управления, а также отношения управленческого характера, возникающие в процессе осуществления государственной деятельности.

Нормы административного права:

v устанавливают правовые положения и компетенцию

v регулируют деятельность органов исполнительной власти;

v регламентируют формы и методы осуществления исполнительной власти;

v определяют порядок взаимоотношений между субъектами управления.

Особенности административно-правовых норм:

§ цели административно-правовых норм - обеспечение организации и упорядочение функционирования всей системы исполнительной власти;

§ административно-правовые нормы определяют должное поведение всех лиц и организаций, действующих в сфере государственного управления;

§ посредством административно-правовых норм устанавливается и обеспечивается режим законности и государственной дисциплины в общественных отношениях, возникающих в процессе государственно-управленческой деятельности;

§ административная ответственность - юридическое средство защиты от посягательств на административно-правовые нормы;

§ Административно-правовые нормы способствуют урегулированию таких общественных отношений, как финансовые, земельные, трудовые и др.;

§ Административно-правовые нормы устанавливаются зачастую в процессе реализации исполнительной власти.

Особенности структуры административно-правовых норм:

Не во всех случаях четко выражена гипотеза . В некоторых случаях она излагается в виде юридических фактов (например, достижение определенного возраста, совершения административного правонарушения и т. п.);

Структура многих административно-правовых норм не содержит санкций , в этих случаях санкции предусматриваются другими актами. Например, административно-правовые нормы, регулирующие управленческую деятельность, исходят из того, что отношения между вышестоящими и нижестоящими административно-управленческими работниками строятся на началах дисциплинарной власти. В данном случае санкции содержатся в нормах общего характера, которые относятся к институту государственной службы. В нормах, предусматривающих конкретные составы административных правонарушений, закреплены конкретные административные санкции;

Для административно-правовых санкций характерно многообразие: административные санкции, дисциплинарные, административно-материальные, административно-процессуальные;

санкции в административном праве разделяют на абсолютно - определенные и относительно - определенные.

19. Административно-правовые отношения: понятие, содержание и виды.

Административно-правовые отношения - это регулируемые нормами административного права общественные отношения, складывающиеся в сфере управления. В административно-пра­вовом отношении стороны выступают как носители взаимных прав и обязанностей, урегулированных административно-пра­вовой нормой.

Важнейшим признаком субъектов административно-право­вых отношений является наличие у них материального или процессуального административно-правового статуса, т. е. прав, обязанностей, ограничений, запретов, ответственности. В данном случае идет речь о двух следующих категориях:

1) административная правоспособность - способность иметь установленные в административно-правовых нормах права и обязанности (право на имя, право на благоприятную окружаю­щую среду, право на медицинскую помощь и т. д.);

2) административная дееспособность - способность лица приобретать и осуществлять права, исполнять обязанности, со­блюдать ограничения и запреты, установленные нормативными правовыми актами, а также нести ответственность за наруше­ние административно-правовых правил (право на судебную за­щиту от действий и решений административных органов, право на поступление на государственную службу, право на пользова­ние услугами адвоката в производстве по делу об администра­тивном правонарушении).

Объектом административно-правового отношения являются действия (решения) субъектов административного права, их положительное или негативное поведение , выразившееся, например, в принятии должностным лицом соответствующего правового акта управления либо в совершении военнослужа­щим административного правонарушения.

Содержание административно-правовых отношений составля­ют права, обязанности, запреты, ограничения субъектов адми­нистративного права, а также процессуально-правовой режим их осуществления, исполнения, соблюдения или правовой за­щиты. Одним из важнейших элементов содержания админист­ративного правоотношения являются публичные обязанности и права, субъекты реализации которых называются участниками публично-правового отношения, призванные осуществлять публичные обязанности правомочия.

Особенностями административно-правовых отношений :

1. В отличие от гражданско-правовых и ряда других видов правоотношений административно-правовые отношения по­строены на началах «власть-подчинение», в которых отсутст­вует юридическое равенство сторон.

2. Характер государственно-управленческой деятельности обусловливает необходимость выделения субъекта управления, т. е. той стороны регулируемых административным правом управленческих отношений, которая в пределах своей компе­тенции обязана реализовать государственно-властные полномо­чия для защиты публичных (государственных, общественных) интересов, конституционных прав и свобод граждан.

3. Сфера государственного управления является управляе­мой сферой. Следовательно, в административно-правовых от­ношениях находят отражение все основные качества, присущие государственному управлению, а также публичные интересы, реализуемые в процессе практического осуществления функ­ций органами исполнительной власти и местной администра­цией.

4. Административно-правовые отношения по своей сути - организационные, возникающие по инициативе любой из сто­рон.

5. Между сторонами административно-правовых отношений возникают споры, разрешаемые, как правило, во внесудебном административном порядке. Однако в случае неразрешения конфликта в административном порядке в подавляющем боль­шинстве случаев другая заинтересованная сторона вправе обратиться в суд с требованием о восстановлении ее законных прав и интересов, нарушенных исполнительной властью.

6. Административно-правовые отношения возникают, изме­няются и прекращаются при наличии условий, предусмотрен­ных административно-правовыми нормами. Такими условиями являются юридические факты - обстоятельства, при которых в соответствии с данной нормой между субъектами управленче­ской деятельности должны произойти конкретные правоотно­шения. В качестве юридических фактов выступают, как прави­ло, правомерные либо неправомерные действия, иногда собы­тия.

С учетом современных реалий целесообразно выделить сле­дующие черты административно-правовых отношений:

1) воз­никают в процессе государственного управления (или в сфере государственного управления);

2) имеют в качестве обязатель­ного субъекта орган государственного управления (или орган исполнительной власти), т. е. постоянным участником админи­стративно-правовых отношений является официальный и пол­номочный субъект государственного управления (субъект ис­полнительной власти), представляющий публично-правовой интерес, действующий от имени государства и реализующий свою управленческую компетенцию;

3) характеризуются отно­шениями власти-подчинения и юридическим неравенством сторон;

4) возникают для решения задач и осуществления функций управления для удовлетворения публичных или инди­видуальных интересов по инициативе любого из субъектов этих отношений;

5) имеют организующее начало, так как админист­ративно-правовые отношения - это форма, в рамках которой и происходит организующее воздействие государственного управ­ления на соответствующие объекты управления;

6) отличаются особым правовым режимом обеспечения законности и своей правовой защиты (как правило, речь идет о трех способах - ад­министративном, судебном и прокурорском).

Виды:

По целям административно-правовые отношения подразде­ляются в первую очередь наохранительные (в том числе деликтные) ирегулятивные, что соответственно сказывается на при­менении различных методов и форм управленческой деятель­ности.

По напримеравлению деятельности выделяются :

административно-правовые отношения органов исполни­тельной власти (местной администрации) общей компетенции, т. е. по всем вопросам жизнедеятельности на соответствующей территории (Правительство РФ; правительства республик - субъектов РФ; правительства (администрации) краев, областей, автономных образований; городская, районная, сельская адми­нистрация);

административно-правовые отношения исполнительной власти отраслевой компетенции в отношении субъектов управ­ления, находящихся в их ведении;

административно-правовые отношения органов межотрас­левой компетенции надведомственного характера по решению специальных вопросов, осуществлению контрольно-надзорных и координационных полномочий;

административно-правовые внутриорганизационные отно­шения, затрагивающие деятельность аппарата данного органа и учреждений, предприятий, находящихся в его непосредствен­ном подчинении.

Административно-правовые отношения подразде­ляются на отношения по вертикали и по горизонтали. Верти­кальные правоотношения характеризуются наличием одного из субъектов правоотношения, имеющего властные полномочия по отношению к другому участнику правоотношения (например, полномочия по изданию административного акта, обяза­тельного для другого субъекта, по применению мер дисципли­нарного воздействия или административного принуждения).Го­ризонтальными отношениями являются такие, субъекты которых находятся на одинаковом организационно-правовом уровне и обладают одинаковым масштабом компетенции и полномочий в той или иной сфере.

В юридической литературе особо выделяются так называе­мые внутриаппаратные (внутриорганизационные) правоотноше­ния, т. е. отношения, складывающиеся в процессе организации и функционирования публичного управления, иными словами, при создании системы органов управления, их структурного ус­тановления, при поступлении на государственную службу и ее прохождении.

Вместе с тем име­ются и функциональные внутриорганизационные правоотношения, т. е. отношения, в рамках которых реализуется правовой статус субъектов управления и граждан: осуществляются права и сво­боды граждан, полномочий должностных лиц и компетенция органов управления, устанавливаются обязанности субъектов права, привлекаются к ответственности лица, нарушающие правовые нормы в сфере публичного управления.

Субординационные отношения - такие, которые базируются на полномочии одного из субъектов использовать распоряди­тельные, контрольные полномочия по отношению к другим участниками отношений (например, отношения в системе госу­дарственной службы, складывающиеся между должностными лицами).

Координационные правоотношения также характеризуются на­личием властных полномочий, но они используются не только для реализации своей власти, но и для обеспечения эффектив­ной совместной деятельности нескольких субъектов, желающих достичь одной цели и решить схожие задачи (отношения между органами федеральной исполнительной власти - министерст­вами, государственными комитетами и проч., а также в рамках деятельности самих этих органов). Субординационным и коор­динационным отношениям присуща возможность издания ад­министративных актов, которые должны исполняться другими субъектами.

Реординационными отношениями являются такие, которые образуются в целях обеспечения обратного воздействия управ­ляемого субъекта на управляющий субъект, т. е. воздействие снизу на верхние инстанции 1 (например, обращение граждан в органы публичного управления).

20. История развития административно-правовой науки (камералистика; полицейское право; административно-правовая наука в конце XVIII в - начале XIX в., административное право конца XIX в. - начала XX в., основные достижения науки административного права в XX в.). История развития российской науки административного права (1991 - 2008 годы)

Начало развитию науки административного права положила камералистика - наука о финансах, экономике, хозяйстве, управлении (так называемая "старая камералистика"). Корни этой старейшей науки уходят в XVI столетие. Повышенная потребность в финансах для содержания двора (государства), чиновничества и военных, а также развитие меркантильной экономической политики сыграли определяющую роль в становлении научных знаний и представлений в областях, изучаемых камералистикой. М. Оссе (1506-1557) показал в своем политическом завещании (тестаменте от 1556 г.) образец правительства и управления территориального государства эпохи времен Реставрации. Г. Обрехт (1547-1612) в сочинении "Пять различных секретов политики при определении на службу, содержании и увеличении хорошей полиции" (1617 г.) составил проект всеобщей программы управления, в которой в качестве предмета управления впервые были показаны общественные отношения и взаимоотношения индивидуумов с государством, управленческими органами, полицейскими учреждениями.

Камеральная наука (которая считалась в ту эпоху также полицейской наукой) выработала свой инструментарий изучения управления, его структурную организацию и процесс совершенствования. Будучи политической по сути, камеральная наука учитывала также учение об экономике и о государственных финансах. На созданных теоретических основах возникла и новая наука административного права XIX столетия.

В средневековых европейских университетах в камералистику входил целый ряд административных и экономических дисциплин. Король Пруссии Фридрих Вильгельм I учредил в г. Галле и во Франкфурте-на-Одере первую кафедру камералистики. С ее введением в университетское образование молодая наука в XVIII в. получила дальнейшее развитие и распространила свой предмет изучения на все связанные с государственной политикой важнейшие дисциплины, особенно на экономическую науку, политику, полицейскую науку, науку о финансах, аграрную науку, мануфактурное дело и горное строительство (получив название "новая камералистика"). Научное значение этого учения стало расти, и уже вскоре кафедры камеральной науки были образованы и в других университетах Европы (например, в Вене в 1752г. и Гёттингене в 1755г.). Со второй половины XIX в. камералистика стала преподаваться и в университетах России.

В XVIII в. бурное развитие науки управления сопровождалось ростом числа научных трудов по проблемам управления, которые в меньшей степени имели научно-систематический характер, в большей - практически-инструментальный. В литературе анализировались прежде всего вопросы повышения "эффективности" управления с целью усиления и распространения государственной власти, повышения собираемости налогов и сборов, поддержки хозяйства и общего благосостояния. В качестве правового наименования государственного обеспечения "хорошего порядка" в обществе служил термин "власть полиции". Полицейская власть также понималась при этом как осуществление заботы о благосостоянии общества. Практически до XIX в. назначением полицейской государственной деятельности считалось обеспечение "счастья граждан", безопасности и благосостояния. Соответственно этому с термином "полиция" идентифицировалось внутреннее управление (за исключением управления финансами). Поэтому и литература по управлению именовалась "полицейской наукой"; она составляла комбинацию из описаний управленческих дел (случаев, мероприятий) и изданных в связи с этим инструкций и практических указаний по осуществлению административных действий.

С развитием управления в важную правовую отрасль постепенно превращалось и административное право. Оно вырабатывало свою терминологию и создавало специальные правовые нормы, систему категорий, устанавливало формы и методы деятельности. Одновременно административное право представлялось и в качестве самостоятельной юридической дисциплины, которая стала предметом отдельной юридической доктрины.

С точки зрения современного административиста-правоведа, едва ли можно назвать эту доктрину адекватной нынешнему уровню познания и развития административно-правовой теории. В ту же историческую эпоху, очевидно, было совершенно невозможно систематизировать понятийную систему административного права, так как оно оставалось во многом произвольным и весьма упрощенным по форме, процедурам и способам применения. Поэтому использование терминов "камеральное право" (право, регулировавшее дворцовое и, в широком смысле, государственное хозяйство) и "камеральная наука" является в данном случае предпочтительным при определении административного права того времени и при его сравнении с современным административным правом, которое в XVII-XVIII вв. особенно быстро развивалось во Франции, Пруссии, Голландии и Швеции. В этих странах удалась попытка сформировать сравнительно эффективное управление и административную систему. Например, шведская коллегиальная администрация, оптимально организованная в 1634 г. и включавшая пять коллегий, явилась образцом администрации и для других европейских стран; во Франции быстро создавались и развивались полицейские учреждения. По шведскому образцу была организована и российская система управления (администрация). Полицейские учреждения в России, созданные Петром I, наблюдали за порядком в общественных местах, заботились об освещении улиц в ночное время, вели борьбу с нарушениями, следили за соблюдением санитарных требований, выполняли функции во многих других сферах, даже в семейных делах. В процессе дальнейшего развития камералистики происходило одновременное обособление входящих в нее дисциплин. Наиболее значимым в деле формирования самостоятельной науки административного права явилось выделение из камералистики полицейского права. Главными представителями полицейской науки того исторического периода были И. Юсти (1717-1771) и Е. фон Зонненфельс, внесший большой вклад в улучшение работы полиции, пенитенциарных учреждений и финансовой сферы. Юридические наработки были собраны Г. фон Бергом в семитомном "Справочнике германского полицейского права" (1799-1806). И. Юсти впервые в то время подчеркнул необходимость такого разделения в своей работе "Основы (принципы) полицейской науки" (1756г.); с 1758 по 1764 г. ученый опубликовал труды по денежной системе, государственным финансам, промышленным предприятиям, церковному имуществу. Таким образом, постепенно создавались предпосылки для самостоятельного научного исследования вопросов полицейской науки. Поддерживал такой подход к развитию этой науки и государствовед из Гёттингена И. Пюттер (1725-1807). Более того, он попытался показать место полицейской науки в системе публичного права и описал полицейскую власть как задачу защиты общества от опасностей, при этом содействие благосостоянию общества не должно было быть делом полиции, как это считалось ранее. И. Пюттер изучал также историю управления времен империи. В конце XVIII- начале XIX в. Г. Берг (1765- 1843) систематизировал и переложил старое учение о полиции на принципы политико-правовых категорий, выработанных И. Пюттером, т. е. им была заложена основа научно-правовой разработки соответствующей правовой материи. Обоснование принципа правового государства оказало воздействие и на понимание управления, которое обозначалось тогда термином "полиция". Попытку ограничения полицейской деятельности в соответствии с принципом правового государства предпринял Г. Берг в "Справочнике германского полицейского права", в котором он редуцировал понятие полиции, сведя его до уровня обеспечения безопасности.

Новое содержание понятия "полиция" было обусловлено проникновением в сферу управления новых знаний и вытекало из государственно-правовых представлений просветительской философии. Следовательно, в конце XVIII в. полицейская наука стала изменяться под воздействием гуманистических идей, т. е. произошел переход к "либеральному мышлению", характерному для правового государства.

После распада Священной Римской империи нарождающийся ранний конституционализм создал для германской нации важные предпосылки к обоснованию и выделению самостоятельной административно-правовой науки в том виде, в котором она нашла свое современное понимание. Переход в XIX в. развитых европейских стран от аграрного хозяйства к индустриализации обусловил быстрое развитие населенных пунктов и их укрупнение. Концентрация больших групп людей на ограниченном пространстве уменьшала возможность самообеспечения людей при удовлетворении их потребностей. Следствием этого стало проведение глубоких социальных и экономических перемен, появление новых задач публичного управления, осуществление правовых реформ, развитие правоведения, законодательства, применения права, а также внедрение в практику государственного строительства и управления нормативных нововведений.

Огромное значение в истории развития правоведения той эпохи и его методов имели такие страны как Италия, Франция и Германия. Что касается Италии, то в первой половине XIX в. значение правоведения здесь снизилось, а в Германии, напримеротив, повысилось, причем настолько, что эта страна стала лидировать в разработке догматики права вообще и административного права в частности. Германское правоведение стало в ту эпоху образцом для других стран Европы, исключая, впрочем, Англию и Францию.

Административное право в те годы развивалось соответственно общим тенденциям понимания и развития права, всей правовой системы и законодательства. Главнейшим фактором в этом процессе явилась критика методов правоведения, используемых естественным правом. Уже в XVIII в. было замечено, что идеология естественного права несла с собой опасность для проведения хорошо взвешенной правовой политики. Решающую роль в критике естественного права сыграл И. Кант (1724-1804). В начале XIX в. в Германии была образована так называемая историческая школа, которую возглавлял Ф. фон Савиньи (1779-1861), пришедший путем анализа фактического исторического процесса развития права к классическому римскому праву III в., т. е. к констатации исторической взаимосвязи германского права XVIII в. с римским правом. Ученые стремились показать, что исходное германское право стоит на таком же высоком уровне, что и римское право. Историческая школа рассматривала действующее право как результат освещенного опыта прошедших времен. таким образом, налицо была возможность, используя исторические методы, получать новые знания и более глубоко понимать правовые положения прошлых эпох. Однако эти методы оказались малопригодными для решения проблем, возникших в более позднее время в промышленном обществе XIX в.

Итак, исходным пунктом дальнейшего развития правоведения стало существующее (применяемое) право - позитивное право. Позитивистский взгляд на право совпадал по напримеравленности с принципами либерального правового государства, в рамках которого являлась нормой обязательность действия права как для граждан, так и для "власть имущих" в государстве и обществе. Перед правоведами встала задача по созданию системы и категорий, благодаря которым действующее право было бы понятным, четким, систематизированным, а его общие принципы могли бы использоваться для толкования отдельных источников или частных правовых случаев.

Современное административное право как правовая отрасль и соответствующая область российского законодательства переживает период интенсивного развития, в процессе которого уточняется предмет правового регулирования, реформируются практически все его институты и сама система. Наука административного права пытается обобщить происходящие изменения, сформулировать новые положения, обосновать и предложить направления дальнейшего реформирования. Заметный интерес ученых вызывают сегодня главнейшие проблемы административного права, среди которых можно выделить следующие:

1) предмет административного права и построение его системы;

2) "семейство" административных (управленческих) наук;

3) организация и функционирование исполнительной ветви государственной власти: структурные проблемы организации системы исполнительной власти; новые цели, задачи.

Осознавая особую сложность реформирования современного российского административного права и изменения его структуры, автор считает, что потребуются долгие годы исследовательской, административно-политической и законотворческой работы, прежде чем административному праву будет придан новый вид и оно будет иметь новую структуру, адекватную уровню развития современного административного и других отраслей публичного права и функции публичного управления; преобразование в системе исполнительной власти, в ее структуре и методах деятельности; установление (или разграничение) компетенции ее органов;

4) защита прав и свобод гражданина и человека; усиление судебного контроля за исполнительной властью (административная юстиция);

5) законодательное регулирование государственной и муниципальной службы;

6) формы и методы деятельности органов исполнительной власти (правовые акты управления и административные договоры);

7) юрисдикционная деятельность государственных и муниципальных органов;

8) развитие законодательства об административном процессе.

Указанные проблемы административного права обусловливают целесообразность проведения дискуссии о новых подходах к определению сущности и структуры. В специальной литературе последних лет проблеме реформирования административного права посвящено немало интересных и важных материалов (статей, книг, обзоров); особо можно выделить новые идеи и предложения К. С. Вельского, посвятившего немало работ предмету и системе современного административного права

21. Понятие, система и виды субъектов административного права. Физические и юридические лица. Индивидуальные и коллективные субъекты. Административная правосубъектность (правоспособность и дееспособность).

Субъектом АП считается физическое или юридическое лицо (организация), которые в соответствии с установленными административным законодательством нормами участвуют в осуществлении публичного управления, реализации функций исполнительной власти.

Признаки субъектов АП:

1. вступают в правоотношения в сфере гос. управления;

2. отношения между ними урегулированы нормами АП;

3. субъектами могут быть как физ, так и юр лица;

4. не все физ и юр лица могут быть субъектами АП.

Субъект АП - это конкретный участник административно-правовых отношений, в которые он вступает либо по собственному желанию (усмотрению), либо в силу обязанности, возложенной на него специальной правовой нормой.

Субъекты АП могут реализовывать свой правовой статус в рамках следующих четырех крупнейших блоков возникающих правоотношений:

1. в организационно-управленческом праве (отношения по общей организации управления в различных отраслях и сферах управления);

2. управленческом процессе, т. е. в рамках использования управленческих процедур, подготовки и принятия правовых актов управления и применения иных административно-правовых форм и методов;

3. административном процессе, т. е. в системе отношений по поводу обеспечения судебной защиты прав, свобод, законных интересов физических и юридических лиц;

4. административно-деликтном праве, т. е. в процессе отношений, возникающих при применении мер административного принуждения уполномоченными органами и должностными лицами к субъектам, нарушающим правовые нормы.

В отношении распределения субъектов административного на виды, в юридической литературе не сложилось единой точки зрения. Так, некоторые авторы учебников по АП всех субъектов АП делят на физических и юридических лиц, или граждан и организации, другие - просто дают их перечень, не разделяя на обобщенные виды.

В специальной литературе различаются индивидуальны е иколлективные субъекты АП.

Коллективные субъекты АП - это группы людей, являющиеся организациями (государственными, негосударственными, частными, общественными), которые выступают во внешних отношениях как самостоятельный субъект права; порядок их создания и деятельность регламентированы нормативными правовыми актами. В административно-правовых отношениях коллективные субъекты права действуют от своего имени; законы и иные нормативные правовые акты предоставляют им права и возлагают на них конкретные обязанности.

Организация - это совокупность людей, коллектив; она предполагает деятельность, рассчитанную на достижение определенных целей и совершаемую по определенным процедурам (правилам). Признаками организации являются: совокупность людей;

1. осуществление деятельности в соответствии с установленными задачами;

2. определение цели и задач организации; наличие основной деятельности (ее характера и главных напримеравлений);

3. соответствующие процедуры (правила) деятельности; формирование структуры (образуемые подразделения); нормативное установление компетенции и полномочий соответствующих должностных лиц (служащих, сотрудников).

Все организации подразделяются на две большие группы: государственные и негосударственные. Они различаются тем, что их статус, процедуру учреждения, реорганизации и прекращения деятельности, правовой режим управленческих действий (решений), порядок защиты прав определяют различные н/п/а.

Государственная организация представляет собой часть государственного механизма (государственной администрации), обладающую определенной самостоятельностью в реализации принадлежащих ей полномочий, имеющую соответствующий правовой статус. Ее деятельность напримеравлена на обеспечение публичных интересов и защиту прав и законных интересов человека и гражданина. К государственным организациям относятся гос-е органы, учреждения, предприятия (например, унитарные предприятия).

Негосударственными организациями, имеющими статус субъектов административного права, выступают:

1. общественные объединения (общественные организации, общественные движения, общественные фонды, органы общественной самодеятельности);

2. некоммерческие организации (религиозные объединения, фонды, некоммерческие партнерства, учреждения и др.);

3. муниципальные образования;

4. коммерческие организации (хозяйственные товарищества и общества, производственные и потребительские кооперативы).

Административно-правовой статус указанных негос-х организаций устанавливается ФЗ.

Индивидуальными субъектами являются граждане РФ, иностранные граждане и лица без гражданства. Эти лица не состоят в устойчивых, непрерывных организационных отношениях с органами исполнительной власти или публичного управления. Субъектами административно-правовых отношений граждане становятся, например, в силу необходимости совершения какого-либо действия, выполнения установленной для них обязанности, получения разрешения (лицензии) соответствующего гос-го органа, обжалования в суд действий (бездействия) или решения органов ИВ, нарушающих права, свободы, законные интересы и т.д.

К индивидуальным субъектам АП относятся также государственный служащий или должностное лицо.

1. Они занимают гос-е должности в гос-х органах власти, находятся в устойчивых и непрерывных организационных отношениях с указанными органами;

2. их статус одинаковым образом регламентирован нормативными правовыми актами;

3. они осуществляют компетенцию гос-х органов и имеют для этого соответствующие государственно-властные полномочия;

4. выполняют действия и принимают решения от имени гос-х органов (при этом они - индивидуальные субъекты права).

Особенности физ. лиц как субъектов АП:

1. не состоят в устойчивых, непрерывных организационных отношениях с органами ИВ или публичного управления;

2. субъектами становятся в силу необходимости совершения какого-либо действия (получения разрешения (лицензии) соответствующего гос-го органа, обжалования в суд действий (бездействия) или решения органов ИВ, нарушающих права, свободы, законные интересы).

Особенности юр. лиц как субъектов АП:

1. выступают во внешних отношениях как самостоятельный субъект права;

2. порядок их создания и деятельность регламентированы н/п/а;

3. действуют от своего имени;

4. законы и иные нормативные правовые акты предоставляют им права и возлагают на них конкретные обязанности.

Административная правоспособность и административная дееспособность - главные составляющие административно-правового статуса субъектов АП.

В отличие от частного права (гражданского законодательства), нормативно устанавливающего понятия гражданской право и дееспособности, в административном праве термин «административная правосубъектность» лишен правового регулирования и анализируется учеными в целях выяснения правовой природы и общих вопросов административно-правового статуса участников административно-правовых отношений.

Правоспособность субъекта сочетает его юр права и обязанности; она традиционно представляет собой способность конкретного лица иметь субъективные права и юридические обязанности. Административная правоспособность - вид общей правоспособности субъекта права, представляет собой установленную законодательством и гарантированную гос-м возможность конкретного субъекта права (гражданина, гос-го органа, гос-го служащего, должностного лица, хозяйственного общества, некоммерческой организации и т. д.) вступать в различные правоотношения. Правоспособность - это возможность приобретать соответствующие права и исполнять обязанности, совершать действия и принимать решения, возбуждать административные производства и рассматривать дела об административных правонарушениях, нести ответственность в случае нарушения правовых норм и несоблюдения установленных законом требований.

Административно-правовые отношения возникают тогда, когда субъекты (участники) этих отношений имеют административную правоспособность, т. е. обладают необходимым объемом прав и обязанностей, создающих основу для их вступления в правоотношения.

Каждый субъект АП имеет особую административную правоспособность. Например, административная правоспособность гражданина отличается от административной правоспособности организаций, ОГВ, общественных объединений и иных организаций.

Реализацию правоспособности невозможно представить без волеизъявления самого физ лица либо представляющего орган публичного управления должностного лица.

Таким образом, административная правоспособность - это потенциальная возможность субъекта воспользоваться установленными для него правами, свободами, а также исполнить обязанности, осуществить компетенцию и полномочия.

Под административной дееспособностью физического или юридического лица понимается их способность своими решениями и действиями (бездействием) приобретать и осуществлять права, создавать для себя и иных лиц обязанности, исполнять их и обеспечивать права и свободы граждан.

Дееспособность - это важнейшее условие реализации субъектами принадлежащих им прав и свобод, а также исполнения установленных обязанностей.

Дееспособность состоит из таких элементов, как способность лица: самостоятельно реализовывать принадлежащие ему (гражданину, иностранцу, лицу без гражданства) права; осуществлять установленную компетенцию и принимать правовые акты управления; применять меры административного принуждения; признавать, гарантировать и защищать права и свободы граждан; нести правовую ответственность за вред, причиненный гражданам, гос-му органу или юр лицу; нести в случае совершения адм-го или дисциплинарного правонарушения (проступка) соответственно административную или дисциплинарную ответственность (адм-я деликтоспособность). В последнем случае деликтоспособность - часть дееспособности. Субъект АП имеет возможность (способен) принять на себя установленные законом меры административной или дисциплинарной ответственности, т. е. терпеть отрицательные последствия совершенного правонарушения (личного, имущественного или иного характера).

Административные законодательство закрепляет сам факт наличия и объем дееспособности субъектов АП в зависимости от различных критериев: 1) возраста (административная ответственность физ лиц наступает при достижении лицом 16 лет); 2) должностного положения (государственно-властные полномочия могут осуществлять только уполномоченные специальными правовыми нормами субъекты); 3) правового режима осуществления права и исполнения обязанностей (например, в условиях чрезвычайного положения права граждан могут быть ограничены); 4) результатов проведения соответствующих регистрационных или иных админ-х процедур.

Административно-правовое отношение представляет собой общественное отношение в сфере государственного управления, урегулированное административно-правовой нормой. В силу этого ему присущи все общие черты, свойственные любому правоотношению (конституционному, гражданско-правовому, трудовому, жилищному, земельному и т.п.).

Административно-правовые отношения имеют специфические черты: во-первых, это преимущественно властеотношения, в которых отсутствует юридическое равенство сторон; во-вторых, их характер предопределен доминирующим положением управляющей стороны; в-третьих, в них в той или иной степени всегда присутствует государственный интерес, ибо они складываются преимущественно в особой сфере государственно-общественной жизни - в сфере государственного управления.

Неравенство сторон в административно-правовом отношении проявляется в том, что одна из них всегда наделена юридически властными полномочиями по отношению к другой. Поэтому нельзя считать административно-правовым отношение между двумя гражданами, между двумя общественными объединениями, если хотя бы одна из сторон не наделена властными полномочиями.

Административно-правовые отношения могут возникать по инициативе любой из сторон, однако в отличие, например, от гражданско-правовых отношений, в которых стороны равноправны, в административном правоотношении согласие второй стороны не является обязательным условием его возникновения. Они могут возникать вопреки желанию одной из сторон, а для органов государственного управления вступление в административно-правовые отношения это не только возможность, но и их прямая обязанность. Отметим, что административно-правовые споры между сторонами разрешаются, как правило, в административном порядке, т.е. путем непосредственного юридически властного и одностороннего распоряжения полномочного органа управления или должностного лица.

За нарушение требований административно-правовых норм стороны рассматриваемых отношений несут ответственность не друг пе-

ред другом, а перед государством, а в предусмотренных законом случаях ответственность возможна и в судебном порядке.

Субъектами административно-правовых отношений могут быть органы государственного и муниципального управления, государственные и муниципальные служащие, предприятия, учреждения и организации независимо от организационно-правовых форм собственности, граждане России, иностранцы и лица без гражданства, причем их права и обязанности носят взаимный характер: правам одной стороны соответствуют обязанности другой и наоборот.

Административные правоотношения возникают при наличии юридических фактов, т.е. обстоятельств, с которыми данная норма права связывает возникновение, изменение или прекращение правоотношений между сторонами. В их качестве выступают, как правило, соответствующие действия, а в некоторых случаях и события. (Смотри пункт 2.13)

Еще по теме 23.1. Понятие и содержание административно-правового отношения:

1. § 1. Понятие и содержание административно-правового статуса физических лиц
2. § 1. Понятие и содержание административно-правового статуса организаций