Основные признаки административно правовых отношений. Основные черты административно — правовых отношений. Классификация административно-правовых отношений. общими для правоотношения как юридической категории

Административные правовые отношения - регулируемые и охраняемые нормами административного права управленческие отношения сторон (властной и подвластной), складывающиеся в сфере деятельности органов исполнительной власти , государственного управления , а также отношения управленческого характера, возникающие при осуществлении функций и задач государственного управления иными органами государственной власти , а также управленческие отношения, которые возникают в сфере негосударственного управления в связи с осуществлением (законным) этими субъектами функций и задач государственного управления.

4. Административно-правовые отношения регулируют и охраняют в основном публично-правовые интересы, возникающие в осуществлении деятельности органов исполнительной власти , государственного управления. Часто публичный интерес трактуется просто как государственный интерес. Однако это не совсем так, при осуществлении государственного управления это понимается как адекватная реакция государственных органов власти и управления на требования общества в создании надежной социально-экономической защиты или осуществлении эффективной правоохранительной деятельности.

5. Административно-правовые отношения возникают по инициативе уполномоченных властных субъектов управления по поводу осуществления функций государственного управления и правового регулирования , а также по инициативе подвластных субъектов управления в результате неудовлетворительной реализации управленческих отношений субъектом управления (в форме заявлений, предложений, жалоб физических и юридических лиц).

6. Административно-правовые отношения иногда характеризуются равноправием участников отношений. Напр., при заключении административных договоров между органами исполнительной власти федерального уровня и уровня субъектов РФ , при разрешении управленческих конфликтов и споров и др.

7. Административно-правовые отношения регламентируют управленческие отношения и по своей сути являются организационно-правовыми, т. е. с помощью норм права упорядочивается процесс организации управления с целью оптимального функционирования органов исполнительной власти, государственного управления.

Элементы и содержание административно-правовых отношений

Субъектами административно-правовых отношений являются стороны; по инициативе одной из них на основании нормы права и юридического факта возникают, изменяются и прекращаются административно-правовые отношения.

Субъектами административно-правовых отношений являются как юридические, так и физические лица .

Объект - это то, по поводу чего возникают правоотношения .

Юридические факты являются основаниями возникновения, изменения или прекращения административно-правовых отношений. Юридические факты имеют осознанный, волевой характер. Это правомерные и неправомерные действия (бездействие) людей. Юридические факты имеют простой и сложный состав.

Юридическое событие - не зависящее от воли людей событие, требующее государственной регистрации и в связи с которым наступает изменение объема административной правосубъектности. Напр., гражданину исполнилось 18 лет, он приобрел активное избирательное право и обязанность встать на учет для решения вопроса о прохождении военной службы по призыву.

Правосубъектность - общее понятие правоспособности и дееспособности .

Административная правоспособность - закрепляемая за субъектом права возможность иметь права и обязанности, носящие юридический характер.

У физических лиц правоспособность возникает с момента рождения и заканчивается в связи со смертью, а у юридических лиц - с момента регистрации и до ее прекращения в порядке, определенном законом .

Специальная административная правоспособность у государственных и муниципальных служащих возникает с момента зачисления их на должность и прекращается с момента их увольнения.

Административная дееспособность - это закрепленная за субъектами права возможность своими действиями приобретать субъективные права и исполнять обязанности, предусмотренные законодательством.

Административно-правовые отношения носят двусторонний характер: например, праву властного субъекта управления соответствуют обязанности подвластного субъекта управления, и наоборот. Напр., праву подачи жалобы соответствует обязанность субъекта управления рассмотреть эту жалобу в срок и по существу и в срок сообщить результат по жалобе.

Классификация административных правовых отношений

1. По содержанию административно-правовые отношения делятся на материальные и процессуальные. Материальными административно-правовыми отношениями называются такие общественные отношения, которые возникли в сфере деятельности органов исполнительной власти , государственного управления , регламентируемые материальными нормами административного права . Административно-процессуальные нормы регламентируют равноправное отношение сторон - например, в процессе производства по обращениям граждан в органы государственной власти , государственного управления , а также в процессе разрешения индивидуальных дел в сфере государственного управления, по делам об административных правонарушениях . Отношения административно-договорного характера - особый вид административно-правовых отношений, которые в настоящее время часто возникают между органами исполнительной власти РФ и субъектами РФ , а также между органами исполнительной власти субъектов РФ.

2. По соотношению прав и обязанностей участников отношения делятся на властные или субординационные (по вертикали) и взаимодействия или согласования (по горизонтали). Властные отношения (субординационные) возникают между руководящими и подвластными субъектами, являются вертикальными отношениями (соподчи-ненности), реализующими управляющее воздействие.

3. По характеру юридических фактов административно-правовые отношения делятся на отношения, порожденные правомерными и неправомерными фактами (действием или бездействием). Административно-правовые отношения обусловливают такое поведение их участников, которое соответствует принятому закону или другому нормативному акту (предписанию или требованию). В преобладающих случаях административно-правовые отношения возникают, изменяются или прекращаются на основании юридических фактов, порожденных правомерными действиями. Если же эти предписания и требования нарушаются, то их защита гарантируется и осуществляется в административном или судебном порядке. Значительное большинство административно-правовых отношений защищается в административно-процессуальном порядке. Процедура защиты реализуется в установленном законом порядке полномочными органами по предметам ведения и в объеме полномочий. Большой объем административных правонарушений защищается в судебном порядке. Этот способ является более квалифицированным и лишен субъективного фактора ведомственной необъективности. Административно-правовые отношения, защищаемые в судебном порядке, определены Законом «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан». Особо большой объем административно-правовых отношений, связанных с правомерными и неправомерными действиями участников, возникает между правоохранительными органами и физическими и юридическими лицами . В зависимости от характера этих отношений они могут быть отношениями властными (рассмотрение дел об административном правонарушении) или характеризоваться равенством сторон (регистрация граждан, выдача лицензии и т. п.).

1. В отличие от гражданско-правовых административно-правовые отношения имеют односторонний, публичный, государственно-властный характер.

2. Административно-правовые отношения реализуются в обширных, комплексных управленческих отношениях в масштабе государства.

Напр., ФКЗ «О Правительстве РФ», в котором регламентированы управленческие отношения, реализуемые высшим органом исполнительной власти во всех сферах и областях государственного управления. Кроме того, административные правовые отношения возникают в процессе реализации управленческих отношений, возникающих в деятельности органов законодательной власти, судебной власти, их обслуживающих аппаратов, органов прокуратуры, контрольных органов, органов военного управления, негосударственных учреждений, уполномоченных осуществлять часть государственных функций и задач в сфере правоохранительной деятельности.

3. Общим объектом воздействия административно-правовых отношений являются общественные отношения или, точнее, поведение участников, обусловленные сознанием и волей каждой из сторон. Этому правилу есть и исключение. Объектом правоотношений может быть и предмет, напр. объект авторского права, а также нематериальный объект – честь и достоинство человека и гражданина.

4. Административно-правовые отношения регулируют и охраняют в основном публично-правовые интересы, возникающие в осуществлении деятельности органов исполнительной власти, государственного управления. Часто публичный интерес трактуется просто как государственный интерес. Однако это не совсем так, при осуществлении государственного управления это понимается как адекватная реакция государственных органов власти и управления на требования общества в создании надежной социально-экономической защиты или осуществлении эффективной правоохранительной деятельности.

5. Административно-правовые отношения возникают по инициативе уполномоченных властных субъектов управления по поводу осуществления функций государственного управления и правового регулирования, а также по инициативе подвластных субъектов управления в результате неудовлетворительной реализации управленческих отношений субъектом управления (в форме заявлений, предложений, жалоб физических и юридических лиц).

6. Административно-правовые отношения иногда характеризуются равноправием участников отношений. Напр., при заключении административных договоров между органами исполнительной власти федерального уровня и уровня субъектов РФ, при разрешении управленческих конфликтов и споров и др.

- это урегулированные нормами административного права общественные отношения, складывающиеся в сфере деятельности исполнительной власти.

Административно-правовые отношения представляют собой разновидность правовых отношений, разнообразных по своему характеру, юридическому содержанию, по их участникам. Им свойственны все основные признаки любого правоотношения, как-то: первичность правовых норм, вследствие чего правоотношение есть результат регулирующего воздействия на данное общественное отношение данной правовой нормы, придающей ему юридическую форму; регламентация правовой нормой действий (поведения) сторон этого отношения; корреспонденция взаимных обязанностей и право сторон правоотношения, определяемая нормой и т.п.

Однако следует выделить некоторые особенности, дополняющие эту общую характеристику и способные служить основой для отграничения административно-правовых отношений от других видов правоотношений. К таким особенностям относятся:

- права и обязанности сторон данных отношений связаны с деятельностью исполнительных органов государства и других субъектов исполнительной власти;
- всегда одной из сторон в таких отношениях выступает субъект административной власти (орган, должностное лицо, негосударственная организация, наделенные государственно-властными полномочиями);
- административные правоотношения практически всегда возникают по инициативе одной из сторон;
- если произошло нарушение административно-правовой нормы, то нарушитель несет ответственность перед государством;
- разрешение споров между сторонами, как правило, осуществляется в административном порядке.
- административные правоотношения являются властеотношениями, построенные на началах “власть-подчинение”, где отсутствует равенство сторон. Признак подчинения является в таких отношениях доминирующим, поскольку он предопределен важнейшими приоритетами государственно-управленческой деятельности. 1

Подводя итог вышеуказанному, можно дать соответствующее понятие административного правоотношения, как урегулированное административно-правовой нормой управленческое общественное отношение, в котором стороны выступают как носители взаимных прав и обязанностей, установленных и гарантированных административно-правовой нормой.

В юридической теории и практике сложилось устойчивое представление о властеотношениях, в которых отсутствует юридическое равенство сторон.

Классическим примером отношений равенства сторон, хотя и не во всех случаях (например, обязательства из причинения вреда), являются гражданско-правовые отношениями.

Напоминание о властной (иногда ее называют принудительной) природе права имеет прямое отношение к выявлению особенностей административно-правовыхотношений.

Называя административно-правовые отношения властеотношениями, не следует впадать в крайность и низводить роль административного права до уровня полицейского, а административно правовые отношения - до признания основанных исключительно на государственном принуждении. Однако распространен именно такой подход к их характеристике.

Властеотношения, как категорию, не следует рассматривать в качестве специфического свойства административно-правовых отношений, тем более - безоговорочного. С другой стороны, именно этот их признак является доминирующим, поскольку он предопределен важнейшими приоритетами государственно-управленческой деятельности.

Природа государственно-управленческой деятельности, как и любого другого вида социального управления, диктует необходимость выделения субъекта управления, т.е. той стороны регулируемых административным правом управленческих отношений, в руках которой концентрируется власть. В силу этого всегда налицо определенный приоритет воли такого субъекта (единая управляющая воля). Соответственно его сознательно-волевые проявления (волеизъявления) направлены на упорядочение поведения объекта управления.

Практическое выражение такой направленности обычно характеризуется как “команда”; это - мостик к формуле “власть - подчинение”.

В принципе подобная картина наблюдается во всех случаях использования правовых средств, независимо от их отраслевой принадлежности, но толькоадминистративно-правовые отношения воспринимаются как “властеотношения”.

Управление органически сочетается с властью. В широком социальном смысле оно осуществляется и в процессе законодательства (законодательная власть).

Все ветви единой государственной власти “властвуют”, т.е. в чисто юридическом смысле они столь же авторитарны, как и в сфере государственного управления.

Если быть последовательным, то следует признать, что не только админйстративно-правовые отношения являются властеотношениями, но и государственно-правовые, и финансово-правовые, и природоохранительные, и уголовно процессуальные, и трудовые, и т.п. Значит, суть проблемы заключается не в безапелляционности однобокой характеристики административно-правовых отношений, а в констатации присущих им как разновидности властеотношений вообще особенностей.

Властная природа права предопределяет наличие определенной степени властности и в любом виде регулируемых правовых отношений. В подтверждение такого вывода можно сослаться на то, что когда был, подвергнут критике так называемый “административно-командный” стиль управления, то в виду имелось не только административно-правовое регулирование, но и гражданско-правовое, хозяйственно-правовое и т.п.

Конечно, для административно-правовых отношений, управленческих по своей сути, сущностные черты управления в его государственно-властном варианте (исполнительная власть) наиболее показательны. Главное заключается в следующем:

управление всегда предполагает подчинение воли участников совместной деятельности (общественная жизнь является таковой) единой управляющей воле; в управленческих отношениях налицо соподчиненность воль. Соответственно, с одной стороны - авторитет, господствующая воля субъекта управления, с другой - подчинение ей воли всех иных участников управленческих отношений. Таково соотношение сторон в регулируемых административным правом управленческих связях различного рода. Отсюда и властный характер этих отношений, причем власть является средством волевого регулирования управленческих процессов и поведения их участников. 1

Власть осуществляется в различных вариантах правового регулирования. Это значит, что в любом случае нормативного установления запретов, дозволений или же прямых предписаний, независимо от конкретного вида правовых норм, последние служат юридической основой возникновения властеотношений. Поскольку названные варианты правового регулирования (метод) характерны, хотя и в различной степени, для гражданского, финансового, трудового, земельного, уголовного, конституционного и иных отраслей права, общественные отношения, регулируемые ими наряду с управленческими, носят на себе определенный отпечаток властности. Отсюда - соответствующая степень неравенства, которое обычно приписывается только административным правоотношениям.

Административно-правовые отношения о своей сути являются организационными. Имеется в виду их прямая связь с реализацией функций исполнительной власти, которые до своему содержанию направлены, прежде всего, на организацию процесса правоисполнения. В их рамках происходит обеспечение этого процесса структурными, кадровыми, материальными и прочими атрибутами, без которых механизм государственного управления вряд ли может быть реально действующим, Конечно, нельзя забывать, что любой вариант социального управления, в конечном счете, есть организующая деятельность, ибо «организация» есть устройство, упорядочение, объединение в единое целое.

Соответственно и законодательная власть действует организующе, стремясь объединить и упорядочить совместную деятельность членов общества. Организующе воздействуют на собственную внутреннюю жизнь и общественные объединения через свои органы управления.

Государственное управление, в сфере которого складываются административно-правовые отношения, в конечном счете, сводится к осуществлению функций, направленных на организацию совместной деятельности людей, что прямо вытекает из его природы и социального назначения. Поэтому часто его называют “непосредственно организующей” деятельностью государства. Это означает, что организация в государственно-управленческом смысле осуществляется в особых, присущих исполнительной власти формах.

Таким образом, административно-правовые отношения являются особой разновидностью организационных отношений .

Между сторонами административно-правовых отношений возможны споры. Так, гражданин может быть не согласен с правомерностью предпринятых в его адрес действий исполнительного органа (должностного лица).

Это его несогласие, не влияющее на возникновение правоотношения, тем не менее, вызывает определенные юридические последствия: гражданин вправе оспаривать указанные действия. Так возникает конкретный административно-правовой спор.

Известно, что для разрешения гражданско-правовых споров установлен особый процессуальный порядок (исковое производство не установлен для разрешения возможных административно-правовых споров). Как правило, такого рода споры разрешаются в административном, т.е. во внесудебном порядке. Это означает, что основной способ их разрешения не выходит за рамки сферы государственного управления и является одним из атрибутов государственно-управленческой деятельности. Суть его - в принятии исполнительным полномочным органом (должностным лицом) юридически-властного решения по предмету спора, каковым является законность оспариваемого решения или действия, породивших спорную ситуацию.

Для гражданско-правовых отношений характерна ответственность одной стороны перед другой. Административным правом установлен иной порядок ответственности сторон административно-правовых отношений в случае нарушения ими требований административно-правовых норм. В этом случае ответственность одной стороны наступает не перед второй стороной правоотношения, а непосредственно перед государством в лице его соответствующего органа (должностного лица).

Объясняется это тем, что речь идет фактически о нарушении публично-правовых интересов в сфере исполнительной власти. Именно поэтому исполнительные органы (должностные лица) наделяются полномочиями по самостоятельному воздействию на нарушителей требований административно-правовых норм (дисциплинарная, административная ответственность). Сами субъекты управления также отвечают за нарушение аналогичных требований (например, дисциплинарная ответственность работника аппарата исполнительной федеральной власти перед Президентом или

Правительством Российской Федерации).

Что касается конкретной характеристики административно-правовых отношений, то в этом вопросе нет единого мнения.

В юридической литературе фигурируют две основные концепции административно-правовых отношений.

Исходные положения первой из них состоят в том, что названные отношения:

1)возникают в процессе государственного управления;
2) имеют в качестве обязательного субъекта орган государственного управления;1
3) являются отношениями власти - подчинения и характеризуются юридическим неравенством их сторон.

Эта концепция была внедрена тогда еще в советскую административно-правовую литературу в двадцатых годах В. И. Кобалевским, который исходил из традиционного для буржуазной науки деления права на публичное и частное.

Он писал: “В частном праве обе стороны юридического отношения между собой юридически равны... Совершенно иначе обстоит вопрос в праве публичном... С одной стороны, всегда выступают органы публичного управления, с другой - граждане... Возлагая на активного субъекта осуществление функций государственного управления, закон, естественно, отдает явное предпочтение этому субъекту перед отдельными гражданами, действующими в их личных интересах... Наиболее ярким отличием правового положения активного субъекта, по сравнению с положением гражданина, наделенных государством властными полномочиями является, несомненно, присущий ему, хотя и далеко не во всех случаях, характер публичного властвования...

Правовыми формами, в которых выражается эта черта юридического положения активного субъекта, служат односторонний характер исходящих от него приказов и распоряжений, административное принуждение и особая правовая защита исходящих от него требований”. Эта характеристика с некоторыми изменениями была воспринята и позднее развита в работах многих административистов и цивилистов.

Разделяя в основном ту же точку зрения, Ю. М. Козлов пишет:

«Советское административное право регулирует те общественные отношения, которые складываются в процессе управления или осуществления управленческой деятельности. Специфической особенностью отношений, регулируемых административным правом, является юридическое неравенство сторон: один из участников такого отношения подчинен другому... Административно-правовому регулированию свойствен метод властных предписаний, метод властвования.

Соответственно отношения управленческого характера есть отношения власти и подчинения... Для административно-правовых отношений характерен обязательный субъект. Они не могут возникнуть без участия органа управления или другого субъекта, наделенного юридически властными полномочиями”.

В пятидесятых годах в результате критического анализа этой концепции возникла вторая концепция советских административно-правовых отношений. В

отличие от первой ее основные положения заключаются в том, что административно-правовые отношения:

1) возникают в сфере государственного управления;
2) могут иметь место между всеми субъектами административного права в любом их сочетании;

3) делятся по соотношению прав и обязанностей участников на две группы:

отношения, в которых одна сторона подчинена другой (отношения власти и подчинения), и отношения, в которых стороны не подчинены друг другу (отношения равноправия).1

Рассмотрим названные концепции.

На первый взгляд расхождение по первому пункту не идет дальше терминологии. Не случайно термины «в процессе» и «в сфере» некоторыми авторами употребляются как синонимы.2 В действительности это не так. В данном случае применения термина “процесс” имеется в виду деятельность органов государственного управления, а это означает, что административно-правовые отношения не могут возникнуть вне этого процесса, без участия органа государственного управления.

Термин “сфера” имеет более широкий смысл, означающий, что административно-правовые отношения возникают не только в процессе деятельности органов государственного управления, а во всей области их административной правосубъектности.

Юридический характер приведенных норм не лишает их морального содержания так же как всех других правовых норм, регулирующих организацию и деятельность общественных организаций, - общественно-организаторского характера. Нельзя противопоставлять эти их качества, они естественно совмещаются и нисколько не противоречат друг другу. Регулирование “общественно-организационных” отношений нормами права делает их и правовыми, а так как они возникают в сфере управления, - административно-правовыми.

Многие нормы права регулируют отношения между гражданами, возникающие в сфере государственного и общественного управления. Для их возникновения, так же как для отношений между всеми другими субъектами административного права, наличие государственно-властных полномочий у их участников не обязательно.

Итак, возникновение административно-правовых отношений не лимитируется участием в них органов государственного управления и общественных организаций, наделенных государством властными полномочиями. Они возможны между всеми субъектами административного права в любом их сочетании.

А.К. Юрченко пишет: “Сущность властности административных правоотношений состоит в том, что решение вопроса о вынесении конкретного административного акта, а, следовательно, и о возникновении соответствующего ему административного правоотношения, осуществляется волей одной стороны. Заинтересованность пенсионера в назначении ему пенсии, абитуриента в принятии его в вуз, многодетной матери в назначении ей пособия и т.д. - все это еще не свидетельствует о наделении заинтересованной стороны правомочиями на принятие участия в вынесении соответствующих решений. Принятие таких решений составляет компетенцию только соответствующего органа государственного управления” что заинтересованность гражданина в назначении ему пенсии или пособия, в зачислении в высшее учебное заведение и т.д. свидетельствует о наделении его правомочиями на участие в принятии решений по этим вопросам. В них доказывается иное, а именно - что наряду с вертикальными административно-правовыми отношениями между гражданами и органами государственного управления могут быть отношения горизонтальные, в которых одна сторона не подчиняется другой, что праву гражданина, например, на назначение пенсии или пособия, на обжалование незаконного акта и т. д. соответствует обязанность органа управления удовлетворить законное притязание гражданина.

Гражданин односторонне порождает и имеет право в любой стадии прекратить такое отношение, чего не имеет права сделать ни один орган управления. Из определения правовых отношений как общественных отношений, регулируемых нормами права вытекает, что правовые и фактические отношения неотделимы друг от друга.

Фактические отношения приобретают юридическую форму в результате их правового регулирования.

Нормами права регулируются многие, но далеко не все общественные отношения.

Предметом правового регулирования могут быть лишь те из них,

которые имеют волевой характер, ибо право способно воздействовать только на сознание и волю людей.

Но не все волевые отношения регулируются правом, ибо одни из них не нуждаются в нем, так как регулируются иными социальными нормами, другие вообще невозможно урегулировать правом. “Правовым регулированием, - пишет С. С.

Алексеев, - охватываются лишь такие общественные отношения, которые в данных социально-экономических условиях объективно требуют правового регулирования”.

Все это, в частности, относится и к управленческим отношениям. Следовательно, отграничивая административные отношения от всех иных правовых отношений, следует иметь в виду, что речь идет об отграничении не всех управленческих отношений, а лишь тех, которые регулируются правом.

За пределами этой классификации остаются те фактические управленческие отношения, которые не могут быть урегулированы нормами права, а также те, которые по тем или иным причинам не регулируются ими, хотя это и возможно и необходимо.

Разграничение административных и иных правоотношений предполагает единый общий критерий. Им может быть только характер регулируемых правом общественных отношений, т. е. предмет правового регулирования. Он же служит основанием разграничения отраслей права. Широкоизвестное мнение многих ученых о том, что вторым, вспомогательным методом систематизации права может служить метод правового регулирования,1 автор данной работы не разделяет. Мнение

Л. С. Явича о том, что «игнорирование метода регулирования есть... известное игнорирование самой специфики правового регулирования», на наш взгляд, неправильно.

Признание специфики правового регулирования вообще и соответствия методов правового регулирования каждой из групп регулируемых правом общественных отношений - далеко не одно и то же.

Наиболее тесно административное право, связано с государственным (конституционным) правом. Это объясняется взаимной близостью, переплетением многих административно-правовых и государственно - (конституционно-) правовых отношений.

К государственно-правовым следует отнести общественные отношения, возникающие в сфере организации и деятельности высших органов государственной власти федерального и регионального уровней, а также органов местного самоуправления.

В этом заключается специфика, отличающая их от всех других правовых, в частности административных, отношений.

Своеобразно соотношение административных и финансовых правоотношений. Общественные отношения, возникающие в области финансовой деятельности, составляют специфическую часть государственно-правовых и административно-правовых отношений. Соответственно этому нормы права, регулирующие эти общественные отношения, выделяются в относительно самостоятельную отрасль права и в своей совокупности составляют финансовое право.

П. Стайнов и А. Ангелов указывают, что «определяющим моментом финансовых правоотношений является организующая роль органов государственного управления, которая выражается, в частности, в форме исполнительно-распорядительной деятельности... Однако при более тщательном анализе, если строго придерживаться критерия предмета правового регулирования, становится ясным, что финансовые правоотношения известным образом обособлены и имеют свою специфику. Финансовые правоотношения возникают в процессе осуществления государством специфической деятельности в области финансовой системы с ее особыми задачами и целями. Это, таким образом, особый круг общественных отношений, а именно отношений, которые возникают в связи с деятельностью государства по накоплению, распределению и расходованию денежных средств - финансов».

В. В. Бесчеревных определяет финансово-правовые отношения как “общественные отношения в области собирания и распределения государством денежных средств, в которых стороны выступают как носители прав и обязанностей, установленных нормами финансового права”1. Однако общность и различия административных и финансовых правоотношений выявлены им недостаточно четко именно потому, что не учтена относительность самостоятельности предмета этой отрасли права.

С большими трудностями связано отграничение административных отношений от гражданских. Усилия ученых - юристов в этом вопросе до сих пор не привели к единому мнению.

В процессе многих действий складываются административно-правовые имущественные отношения между администрацией предприятия и администрацией соответствующих медицинских, бытовых, учебных учреждений. К имущественным административно-правовым отношениям, стороны которых не связаны подчинением, относятся также отношения между работниками отдела технического контроля и работниками цехов и отделов заводов, возникающие в процессе контроля за качеством и комплектностью изготовляемой предприятием продукции.

В системе административно-правовых отношений имеется много неимущественных отношений, стороны которых не связаны подчинением.

Таким образом, ни имущественный характер, ни подчинения одной стороны правоотношения другой не могут быть использованы для разграничения этих отраслей права.

Полемизируя с С.С. Алексеевым, допускающим и отстаивающим возможность совмещения имущественного и организационного характера общественных отношений, С. Н.

Братусь пишет: “Верно, что нельзя отрывать содержание регулируемых правом общественных отношений от объекта этого регулирования. Но дело в том, что те отношения, которые складываются на основе имущественной обособленности их участников как субъектов непосредственной хозяйственной деятельности, являются по самой своей природе, по своему содержанию имущественными отношениями”.

Защищая положение о равноправии сторон гражданско-правового отношения как его специфическом признаке и признавая наличие этого признака в отношениях между организацией, передающей здание, сооружение, предприятие безвозмездно, по распоряжению вышестоящего государственного органа, и организацией, принимающей это имущество, С. Н. Братусь отказывает в признании этого отношения административно-правовым, так как при этой передаче соблюдаются условия, обеспечивающие принцип хозрасчета, и возможные имущественные споры между передающей и принимающей организациями при разноведомственной их подчиненностиразрешаются арбитражем.1. Но этого далеко не достаточно ни для отрицания административно-правового характера этих отношений, ни для признания их гражданско-правовыми.

Условия, обеспечивающие принцип хозрасчета, соблюдаются не только гражданским, но и административным правом. Государственным арбитражем защищаются не только гражданско-правовые отношения.

Обязанности передающей и принимающей организации корреспондируют не только праву вышестоящего органа, как полагает С. Н. Братусь, но и их собственным взаимным правам. Обязанность и право передающей организации передать имущество корреспондируют праву и обязанности принимающей организации принять передаваемое.

Однако если бы и удалось доказать гражданско-правовой характер этих имущественных отношений, проблема разграничения гражданского и административного права была бы не менее далека от ее разрешения. Дело в том, что равноправие характерно также для многих неимущественных административно-правовых отношений.

Административные отношения отличаются и от трудовых отношений. Трудовое право определяется как отрасль права, “регулирующая общественно-трудовые отношения рабочих или служащих и некоторые другие отношения, связанные с трудовыми отношениями рабочих и служащих”.

Многие общественные отношения, регулируемые административным и трудовымправом, органически связаны между собой. Это отношения, возникающие в процессе труда служащих аппарата государственного управления, а также непосредственно связанные с ними отношения по материальному обеспечению служащих в старости, в случае болезни, инвалидности и т. д., отношения по надзору за охраной труда служащих и т.п.

Административные отношения отличаются от уголовных правоотношений. Уголовными признаются «те общественные отношения, которые возникают вследствие совершения наиболее общественно опасных посягательств на охраняемые государством отношения. Эти общественные отношения приобретают в результате их юридического регулирования вид уголовных правоотношений».

Уголовные правоотношения имеют много общего с отношениями, возникающими вследствие совершения дисциплинарных и административных проступков, наложение взысканий, за которые регулируются административным правом.

Общность этих двух видов общественных отношений выражается в том, что, во-первых, они порождаются правонарушениями (преступлениями и проступками); во-вторых, их целью является, зашита общества от правонарушений. Вместе с тем между этими видами общественных отношений имеются различия, вытекающие из особенностей преступлений и проступков. Исходя из этих различий делятся и нормы права, регулирующие указанные отношения.

Вопрос о различиях между преступлениями и проступками, относится к спорным вюридической науке.

Границы между этой частью административного права и уголовным правом подвижны, так как с изменением общественных условий отдельные, относящиеся к проступкам действия и бездействия могут быть отнесены к преступлениям, и наоборот, действия или бездействия, относящиеся к преступлениям, могут быть

отнесены к проступкам. Административное право управленческим характером регулируемых им общественных отношений отличается также от уголовно-процессуального и от гражданско-процессуального права.

Итак, административно-правовые отношения составляют специфическую часть общественных отношений, а регулирующие их нормы в своей совокупности образуют отрасль административного права.

Все правоотношения состоят из определенных элементов: субъектов, объекта и содержания правоотношения.

материальная (поведение субъектов) и юридическая (субъективные юридические права и обязанности).

В юридической литературе существуют разные мнения по вопросу о том, что является объектом правоотношения. Одна группа авторов в качестве единственного объекта любого правового отношения признает действия, поведение людей, а другие выделяют объект имущественных отношений, иногда именуемый предметом (материальные предметы и вещи), и объект неимущественных отношений (действия, поведение людей).

Представляется, что при анализе следует учитывать наличие непосредственного и более отдаленного объекта отношения. Непосредственным объектом административных правоотношений является волевое поведение человека, его деяния. А через управляемые деяния оказывается влияние на процессы, на материальные предметы, информацию, продукты духовного творчества.

Субъектом правонарушения является участник общественных отношений, которого юридическая норма наделила правами и обязанностями. Нормами административного права точно определяется, между какими субъектами должны возникать правоотношения, каковы будут права и обязанности сторон. Так, отношения граждан, связанные с призывом на военную службу, получением прав на управление транспортными средствами, возникают при заранее определенных обстоятельствах, с определенными органами исполнительной власти, при этом права и обязанности сторон четко закреплены юридическими нормами. В определенные сроки, по определенной форме, определенным адресатам организации, к примеру должны направлять статистические данные, отчеты, справки.

Существующие в административно-правовых отношениях права и интересы могут защищаться в судебном порядке, но такие случаи не являются доминирующими. В основном же права участников таких отношений, споры между ними решаются в административном порядке: субъектом управления, который был (является) стороной административного правоотношения, вышестоящим или иным органом исполнительной власти. Субъекты исполнительной власти наделены правом решать, а другие участники отношений имеют право обжаловать такие решения.

Более того, субъекты исполнительной власти во многих случаях наделены правом применять самые разнообразные меры воздействия к другим субъектам правоотношений.

В частности, они могут потребовать объяснений, дать указания, отказать в просьбе, не присвоить звание, использовать средства административного, дисциплинарного принуждения.1

Следует также подчеркнуть, что для гражданско-правовых отношений характерна ответственность одной стороны перед другой. Административным правом установлен иной порядок ответственности сторон административно-правовых отношений в случае нарушения ими требований административно-правовых норм. В этом случае ответственность одной стороны не перед другой стороной правоотношения, а непосредственно перед государством в лице его соответствующего органа (должностного лица). Именно исполнительные органы (должностные лица) наделяются полномочиями по самостоятельному воздействию на нарушителей требований административно-правовых норм (дисциплинарная, административная ответственность). Сами субъекты управления также отвечают за нарушение аналогичных требований (например, дисциплинарная ответственность работника аппарата исполнительной федеральной власти перед Президентом или Правительством Российской Федерации).

Административные правоотношения: понятие, основные признаки, структура, виды

Административно-правовые отношения – общественные отношения в сфере исполнительной власти, урегулированные административно-правовыми нормами.

Стороны участвуют в них как носители взаимных прав и обязанностей, установленных и обеспеченных административно-правовыми нормами. В этих правоотношениях выражен государственный интерес, т.е. практически реализуются задачи и функции государства. Такие отношения возникают, изменяются или прекращаются в связи с организацией и функционированием органов исполнительной власти в соответствии с действующим законодательством и (или) подзаконными административно-правовыми нормами.

Административно-правовое отношение, как и все другие правоотношения, имеет структуру , а именно системную совокупность взаимосвязанных обязательных элементов: участники (стороны) правоотношения – субъект и объект управления; их субъективные права и юридические обязанности; поощрения и ответственность участников; юридический факт (факты).

Субъект – это участник (сторона) правоотношения в сфере исполнительной власти, наделенный соответствующими государственно-властными полномочиями по осуществлению управленческих функций.

Объект управления – другой участник (сторона) правоотношения, т.е. физические и юридические лица, которые наделены правами и обязанностями в сфере исполнительной власти, но в качестве управляемой стороны.

Каждое материальное и процессуальное административно-правовое отношение есть определенная системная взаимосвязь прав и обязанностей его участников. Этим характеризуется содержание правоотношения. Правомочию - субъективному праву одного участника правоотношения – всегда соответствует юридическая обязанность другого, и наоборот. Административно-правовая норма устанавливает объем полномочий сторон, их взаимные права и обязанности, юридическую ответственность за неисполнение обязанностей или нарушение прав.

Административно-правовое отношение предполагает такое поведение его участников (сторон), которое соответствует требованиям, сформулированным в административно-правовых нормах. Именно оно считается правильным и не только оценивается положительно, но в соответствующих случаях и поощряется.

Особенности административно-правовых отношений:

Административно-правовые отношения в отличие от иных правовых отношений (прежде всего, гражданско-правовых) являются властеотношениями, т.е. построенными на началах «власть-подчинение». Подобная их оценка имеет определенные основания, т.к. для административно-правовых отношений характерно отсутствие юридического равенства сторон. Административно-правовое отношение невозможно без участия в нем соответствующего представителя исполнительной власти (исполнительного органа, должностного лица), обладающего такими полномочиями, каких нет у другой стороны.

Природа государственно-управленческой деятельности, в процессе которой реализуется исполнительная власть, непременно требует наличия особого субъекта, способного быть наделенным властью и возможностями ее практического применения.

В административно-правовом отношении одной из сторон всегда является официальный и полномочный субъект исполнительной власти (исполнительный орган, должностное лицо). А это означает, что, несмотря на то, что в правовых отношениях подобного рода практически могут участвовать самые различные стороны, в них всегда имеется обязательная сторона. Из этого, в частности, вытекает и следующая особенность административно-правовых отношений: они не могут возникать между гражданами или негосударственными объединениями.

Административно-правовые отношения, как и все иные правоотношения, имеют свой объект. Его понимание связано с сущностными чертами государственно-управленческой деятельности, а именно: управление всегда предполагает соподчиненность воль. Практически это означает подчинение воли участников совместной деятельности единой управляющей воле. С одной стороны – авторитет или господствующая воля субъекта управления, а с другой - подчинение ей воли всех иных участников регулируемых управленческих отношений. Отсюда и властный характер этих отношений, причем власть (авторитет) является средством волевого регулирования управленческих процессов, в которых участвуют люди, наделенные волей и сознанием.

Таким образом, объектом административно-правового отношения является воля, сознание и опосредованное ими поведение (действия) управляемых в сфере реализации исполнительной власти

Многие органы исполнительной власти и их должностные лица обладают правом издания нормативных правовых актов, поскольку действуют по поручению государства.

Для административных правоотношений характерна предусматриваемая действующим правом возможность выступать в роли одного из элементов общего механизма правового регулирования или юридического (в данном случае административно-правового) опосредования общественных отношений, относящихся к предмету иных отраслей российского права (например, зачисление на работу, т.е. возникновение трудовых правоотношений, оформляется управленческим актом администрации и т.д.).

Административно-правовые отношения могут возникать по инициативе любой из сторон: исполнительных органов и их должностных лиц, государственных коллективов, граждан и т.п. Особенностью же их является то, что возникать они могут вопреки желанию или согласию второй стороны. Условиями возникновения являются также: наличие административно-правовых норм, которыми определены права, обязанности и ответственность сторон; их дееспособность; юридический факт.

Выражают организационно-управленческую, исполнительно-распорядительную деятельность, осуществляемую определенными органами государства и должностными лицами с целью обеспечения повседневного (текущего) функционирования государства и его аппарата.

Для разрешения различного рода административно-правовых споров установлен, как правило, административный, т.е. внесудебный, порядок, суть которого заключается в том, что полномочный исполнительный орган (должностное лицо) рассматривает спор и в пределах своих полномочий принимает одностороннее юридически-властное решение по данному спору. Граждане и нижестоящие звенья системы исполнительных органов используют для разрешения спорных ситуаций институт административного обжалования, в рамках которого оценка правомерности оспариваемых действий – прерогатива специально уполномоченного, компетентного исполнительного органа.

Действующее законодательство в целях усиления гарантий законности рассмотрения административных споров нередко предусматривает судебный порядок их разрешения.

Нарушение требований административно-правовой нормы квалифицируется как действие, направленное против публично-правового (государственного) интереса. Соответственно ответственность наступает перед государством в лице полномочного исполнительного органа (должностного лица), который самостоятельно и в одностороннем порядке воздействует на виновную сторону (будь то физическое или юридическое лицо), применяя установленные меры административной или дисциплинарной ответственности.

Виды административно-правовых отношений.

Административно-правовые отношения – общественные отношения в сфере исполнительной власти, урегулированные административно-правовыми нормами.

Административно-правовые отношения могут быть классифицированы по ряду критериев: по характеру (особенностям) взаимоотношений их участников; по конкретным целям (предназначению) правоотношений; их содержанию; способу защиты правоотношений.

В зависимости от особенностей взаимоотношений участников различаются:

Вертикальные (субординационные) правоотношения, возникающие между соподчиненными сторонами, когда существует приоритет субъекта управления в системе органов исполнительной власти (например, между иерархически подчиненными главами администраций).

Горизонтальные (координационные) правоотношения, в рамках которых стороны равноправны, не подчинены друг другу в системе органов исполнительной власти (например, между федеральными министерствами и государственными комитетами).

Правоотношения между органами исполнительной власти и не подчиненными им участниками отношений, не входящими в систему органов исполнительной власти (граждане, администрация негосударственных предприятий, учреждений и организаций и т.д.)

По конкретным целям (назначению) управленческие отношения делятся на две группы:

Внутренние (внутриорганизационные, внутрисистемные)

Внешние, т.е. связанные с непосредственным воздействием на объекты управления, не входящие в систему органов исполнительной власти.

Внутриорганизационные управленческие отношения, связанные с формированием и комплектованием аппаратов управления, организацией их работы, распределением между работниками обязанностей, прав и ответственности и т.п., - вспомогательные, они носят обеспечивающий характер. В качестве одной из сторон (участников) таких отношений выступают руководители органов управления и их структурных подразделений, а другой – остальные работники, решающие проблемы функционирования этих органов.

Главные же, определяющие – внешние (внешненаправленные) отношения, в рамках которых органы исполнительной власти реализуют свою компетенцию по повседневному руководству хозяйственными, социально-культурными и административно-политическими процессами, используя свойственные этим органам методы и средства.

Административно-правовые отношения по своему содержанию (порядку реализации прав и обязанностей их участников) подразделяются на:

Материальные (административно-правовые),

Административно-процессуальные,

Административно-договорные.

Административно-процессуальные отношения, возникающие по поводу административно-правовых споров, являются горизонтальными. Например, это отношения в рамках производства по жалобам и заявлениям граждан, по делам об административных правонарушениях. Соответствующее законодательство обеспечивает процессуально равное положение сторон в таких отношениях.

Горизонтальными могут быть признаны отдельные отношения административно-договорного характера, носящие форму различного рода соглашений (например, договоры (соглашения) между различными субъектами исполнительной власти и по поводу объема полномочий по ее практической реализации).

Административно-правовые отношения по способу защиты подразделяются на:

Защищаемые в административном порядке;

Защищаемые в судебном порядке.

Источники административного права.

Источники АП – это внешние формы выражения административно-правовых норм, которыми являются различные по юр.силе нормативные правовые акты.

Виды источников:

1. Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ – включаются в систему источников норм АП в соответствии с положениями ч. 4 ст. 15 Конституции РФ.

2. Конституция РФ, а также конституции и уставы субъектов Федерации – содержат нормы, имеющие определенную административно-правовую направленность, например нормы, устанавливающие основы организации и функционирования исполнительной власти и др.

3. Законы (федеральные, конституционные, основы законодательства, а также законы субъектов Федерации) – регулируют различные вопросы в сфере организации и деятельности федерал.органов исполнит.власти и т. д.

4. Указы Президента РФ и НПА глав субъектов Федерации – определяют правовой статус федеральных органов исполнительной власти, которые находятся под руководством Президента РФ и глав субъектов Федерации (Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» (с изм. и доп.)).

5. Постановление Правительства РФ и НПА правительств (администраций) субъектов Федерации – утверждают различного рода правила и порядок осуществления той или иной деятельности в сфере управленческой деятельности (Положение о Федеральной службе по надзору в сфере образования и науки, утвержденное постановлением Правительства РФ от 17 июня 2004 г. № 330).

6. НПА федеральных и региональных органов исполнит.власти и органов местного самоуправления – регулируют различные сферы общественных отношений в соответствии с переданными государственно-властными полномочиями.

7. Публичные договоры – федеративные, административные договоры, соглашения между общефедеральными объединениями профсоюзов и т. д.

Формы источников АП:

– правила – чаще всего обязательны для обеих сторон управленческого процесса, утверждаются, как правило, указом Президента РФ или постановлением Правительства РФ;

– положения – делятся на предметные (группируют нормы, призванные регулировать определенную группу отношений, и органические);

– инструкции, порядки, методические указания (рекомендации);

– уставы – в данной форме группируется значительное количество норм;

– кодексы – группируют нормы института админ.ответ-ти.

Административно-правовые отношения: понятие, признаки, структура, классификация.

Административно-правовые отношения – это общественные отношения, урегулированные нормами АП, возникающие в сфере исполнит.власти (гос.управления).

Признаки админ.правоотношений:

– являются публичными правоотношениями, имеющими в своей основе общественный, гос.интерес;

– носят властный характер, так как в процессе возникновения, изменения и прекращения данных правоотношений реализуется гос.управление;

– являются организационными, поскольку гос.управление связано с организационными установками, что и проявляется в организационном характере админ.правоотношений;

– в случае нарушения административно-правовых отношений наступает админ.ответ-ть как способ их защиты. Админ.правоотношения отличаются особым административно-правовым порядком разрешения споров участников правоотношений. Разрешение спорных ситуаций, возникающих в процессе существования админ.правоотношения, может осуществляться в рамках других административно-правовых отношений. Таким образом, админ.правоотношения разрешаются внутри самой системы.

Структура :

– объект– то, на что направлены субъективные права и юр.обязанности участников административно-правовых отношений;

– субъект– это либо гражданин, либо объединение граждан, в том числе гос.орган;

– юр.факты, обусловливающие возникновение, изменение и прекращение правовых отношений;

– метод админстративно-правового регулирования показывает способ взаимодействия субъектов админ.правоотношений;

– способы защиты административно-правовых отношений (самозащита, административный, судебный).

Виды административно-правовых отношений:

1) по характеру правоотношений:

– материальные, основанные на нормах материального права;

– процессуальные, возникающие в связи с практической реализацией материальных норм;

2) по виду взаимоотношений, возникающих между субъектами:

– горизонтальные – возникают при взаимодействии властных структур между собой в условиях, когда отсутствует соподчиненность;

– вертикальные – возникают в случаях, когда одна сторона правоотношений организационно или иным образом подчинена другой либо когда законом предусмотрена обязательность актов управляющего субъекта;

– субординационные – основаны на властных правомочиях одного из субъектов в отношении другого (соподчинение);

– координационные – властные полномочия используются для эффективной совместной деятельности нескольких управляющих субъектов;

3) по целям:

– регулятивные – регулируют экономические отношения и личные неимущ.отношения. При помощи данного вида отношений осуществляется правомерная деятельность граждан и организаций;

– охранительные – направлены на регламентацию мер юр.ответ-ти, а также государственно-принудительных мер защиты субъективных прав.

7.Административно-правовые нормы: понятие, признаки, структура, классификация .

Административно-правовая норма - установленное гос-ом, обеспеченное возможностью применения админ.принуждения и закрепленное в источниках АП правило поведения, регулирующее отношение в сфере гос.управления.

Структура нормы:

– гипотеза – указывает на условия применения того или иного правила поведения, конкретные фактические условия применения нормы права;

– диспозиция – основная часть нормы, в которой определяется само правило поведения, предписывающего, запрещающего или дозволяющего характера;

– санкция – всегда закрепляется в нормах, предусматривающих конкретные составы административных правонарушений.

Виды административно-правовых норм:

1) по предмету : а) материальные – нормы, закрепляющие права, обязанности, ответственность субъектов админ.правоотношений; б) процессуальные – нормы, определяющие порядок реализации прав, обязанностей и ответ-ти, закрепленной в нормах материального права;

2) По предмету воздействия на субъекты административного права:

а) обязывающие – предписывающие субъектам административно-правовых отношений в обязательном порядке совершать определенные активные действия;

б) управомочивающие – нормы, предоставляющие субъектам административно-правовых отношений право совершать какие-либо действия либо воздержаться от них;

в) запрещающие – нормы, закрепляющие обязанности субъектов административно-правовых отношений воздержаться от определенных действий;

д) поощрительные – нормы, содержащие меры поощрения за наиболее благоприятные действия со стороны субъектов административно-правовыхотношений;

3) по юридической силе : а) законодательные; б) подзаконные;

4) по территориальному действию : а) федеральные; б) субъектов РФ; в) муниципальные.

Общие - регулируют общие для всех отраслей управления общественные отношения;

Особенные - регулируют общественные отношения, складывающиеся в конкретных сферах управления (экономической, административно-политической, социально-культурной).

Признаки норм административного права:

1) предмет регулирования административных норм совпадает с предметом АП;

2) строгая иерархия, в случае противоречия одной нормы другой действует высшая по юр.силе;

3) большинство норм АП носят императивный (обязывающий) характер;

4) действие административно-правовых норм обеспечено специальными видами ответ-ти: административной и дисциплинарной;

5) административно-правовая норма имеет специфическую структуру: как правило, она не имеет гипотезы либо не выражена. Диспозиция и санкция часто разъединены и могут быть закреплены в разных частях одного закона либо помещены в различные нормативно-правовые акты.