К системе федеральных фондов развития регионов относится. Фонд реформирования региональных и муниципальных финансов (фррф). Назначение региональных фондов

Бюджетные фонды – значимый и невероятно важный элемент системы федерального бюджета. По своему назначению они являются целевыми. Такие фонды могут создаваться не только на государственном уровне, но и на уровне отдельных субъектов/регионов. Основная функция – всестороннее решение финансовых проблем в различных отраслях и сферах жизни путём бесперебойного финансирования соответствующих расходов и мероприятий.

Система бюджетных фондов

Впервые термин «целевой бюджетный фонд» прозвучал в нашей стране в середине 90-х гг. ХХ столетия и применялся для обозначения определённого переходного этапа между бюджетной, а также внебюджетной формами перераспределения денежных средств. Изначально подобная система возникла из целого ряда внебюджетных фондов и предназначалась для формирования стабильного источника финансирования определённых госрасходов.

На сегодняшний момент речь идёт преимущественно о денежных фондах целевого назначения, которые создаются на различных уровнях внутри бюджета за счёт всё тех же целевых доходов.

Бюджетные фонды РФ

Абсолютно все действия бюджетных фондов в нашей стране регулируются Бюджетным кодексом, а сами такие структуры создаются и функционируют в строгом соответствии с действующим законодательством. Обычно подобные фонды закладываются правительством на государственном уровне, в рамках Закона о федеральном бюджете на будущий финансовый год. При этом возможно создание бюджетных фондов на уровне субъекта и даже отдельного территориального образования. Источниками наполнения бюджетных фондов РФ являются бюджетные средства, казначейские вексели, спецналоги, целевые госзаймы и пр.

Использование бюджетного фонда

Использование финансовых резервов бюджетных фондов регулируется соответствующими нормативными документами. ЦБФ формируются за счёт доходов целевого назначения и могут использоваться только для финансирования соответствующих целевых направлений. Все операции с такими средствами при этом проводятся исключительно через отделения Центробанка, а также главного управления казначейства Минфина. Учёт средств ведётся на бюджетных счетах, открытых в казначействе/Центробанке.

“Денежные средства бюджетных фондов не могут быть изъяты и ни в коем случае не могут использоваться для получения прибыли”

Федеральные бюджетные фонды

К числу федеральных бюджетных фондов можно отнести следующие госструктуры:

• федеральный фонд компенсаций,
• федеральный бюджетный фонд реформирования соцфинансов,
• фонд софинансирования социальных расходов,
• федеральный фонд развития регионов,
• резервные бюджетные и другие фонды.

Бюджетные и внебюджетные фонды

Помимо целевых бюджетных, существуют также различные внебюджетные фонды, не включённые в структуру регионального или госбюджета. При этом такие внебюджетные фонды формируются из самостоятельных источников, то есть, находятся вне федерального бюджета или бюджетов отдельных субъектов. К числу наиболее значимых социальных внебюджетных фондов в России относятся ПФ РФ (Пенсионный фонд), Соцстрах (Фонд социального страхования), ФФОМС (государственный фонд обязательного медицинского страхования).

Кроме этого, существует ряд внебюджетных фондов не социальной, а экономической направленности – в частности, всевозможные фонды финансирования отдельных отраслей производства или народного хозяйства.

Государственные бюджетные фонды

Одно из главных условий существования любого из перечисленных выше государственных бюджетных фондов – строгий контроль над его формированием, а также целевым использованием имеющихся на счетах фонда денежных средств. Государство контролирует не только законность использования бюджетных денег, но и эффективность/рациональность их применения в соответствующей сфере. Состав таких фондов в федеральном бюджете непостоянен, они могут создаваться и упраздняться решением правительства. Точно так же и отдельные субъекты РФ могут от года к году закрывать одни и создавать другие бюджетные целевые фонды, в зависимости от текущей экономической ситуации, целесообразности и других факторов.

Фонды бюджетных учреждений

Также стоит упомянуть спецфонды различных бюджетных учреждений. Их состав формируется из поступлений на конкретные цели, после чего средства соответствующим образом распределяются и расходуются согласно нормам законодательства. Бюджетные средства фонда идут преимущественно на реализацию мероприятий, обеспечивающих бесперебойное функционирование такого учреждения. Доходная часть спецфонда формируется на основании расчётов, исчисляемых по каждому отдельно взятому источнику дохода (как и в описанных выше случаях, требуется открытие бюджетного счёта в Федеральном казначействе).

Региональные фонды – организации, которые не ведут коммерческой деятельности, а объединяют в своем лице финансовые средства предприятий региона для развития субъекта федерации. Учредителями местных фондов в регионах могут выступать органы, осуществляющие исполнительную власть в субъектах федерации, и объединенные организации по защите прав вкладчиков и собственников акций.

Региональные фонды являются составляющей частью финансовых ресурсов федерации, наряду с региональным бюджетом и средствами компаний, которые они предоставляют для развития инфраструктуры региона.

Региональный формируется посредством следующих поступлений:

• взносов граждан и экономико-хозяйствующих субъектов, которые вносятся добровольно;
• прибыли, полученной путем выдачи займов на местном уровне, а также доходов от аукционов и лотерей;
• привлечения финансирования из организаций, кооперативов и других общественных объединений населения;
• административных штрафов.

Решение по созданию регионального фонда принимается представительными органами субъекта федерации. После принятия такого решения исполнительные региональные органы создают банковские счета, на которых в дальнейшем хранятся все поступления местного фонда. Управление фондом происходит посредством создания коллегиального органа, который состоит из представителей органов власти, а также действующих организаций, заинтересованных в регулировании деятельности фонда. Все движения денежных средств в региональном фонде контролируются коллегиальным органом.

Назначение региональных фондов

Создается для осуществления конкретных целей. К ним относятся:

• концентрация финансирования, полученного от предприятий региона и органов власти, для осуществления мероприятий по развитию социальной сферы и быта субъекта федерации;
• увеличение заинтересованности органов региональной власти в достижении высоких результатов хозяйственной деятельности субъекта;
• укрепление финансовой базы, что способствует бесперебойному выполнению плановых задач и оптимальному функционированию;
• повышение эффективности использования материальных ресурсов и финансирования региона;
• увеличение значимости связи органов управления регионом и местных хозяйствующих субъектов;
• освобождение организаций от задач по развитию субъекта федерации, которые не являются основными в рамках вида хозяйственной деятельности.

Средства, привлеченные в региональный фонд, используются на улучшение инфраструктуры субъекта федерации, строительные работы по возведению объектов социально-культурного назначения и финансирование плановых расходов, если они превысили ожидаемый уровень, а также на другие цели, не противоречащие учредительным документам и действующему законодательству.

Фонд создается из средств федерального бюджета и аккумулирует средства, предназначенные для долевого финан
сирования федеральных и региональных программ, программ и проектов отраслевого финансирования (общественной инфраструктуры регионального и муниципального значения).
Средства фонда направляются на реализацию федеральных целевых программ, которые обеспечивают создание единой социальной инфраструктуры в рамках бюджетной политики РФ.
Выделение средств из фонда осуществляется в соответствии с планами инвестиционной деятельности по развитию социальной инфраструктуры, которые должны существовать на территории каждого субъекта РФ в целях реализации предусмотренных федеральным законом государственных услуг населению.
Выделение средств из фонда на развитие социальной инфраструктуры региона осуществляется по заявкам органов исполнительной власти субъекта РФ, которые рассматриваются Правительством РФ и включаются в план инвестиционной деятельности по развитию регионов.
Распределение средств фонда осуществляется с учетом возможностей фонда и необходимой потребностью развития социальной инфраструктуры региона. С этой целью:
- определяется количество объектов социальной инфраструктуры, которые должны существовать на территории субъекта РФ на основе выработанных нормативов обеспеченности объектами данного вида;
- органы исполнительной власти субъекта РФ представляют в Правительство РФ заявки на выделение инвестиций по развитию социальной инфраструктуры региона;
- рассчитывается потребность в капиталовложениях в социальную сферу развития инфраструктуры каждого субъекта РФ;
- исходя из ресурсов фонда и возможностей федерального бюджета определяются возможности по удовлетворению потребностей субъекта РФ и устанавливается максимальная сумма капиталовложений из фонда в социальную сферу развития инфраструктуры каждого региона.
Выделение средств из фонда осуществляется пропорционально расходам на реализацию проекта из бюджета фонда и из бюджетов субъектов РФ, в том числе изыскиваются дополнительные источники финансирования программ развития сферы социальных услуг территориальных образований.

Еще одним крупным каналом федеральной финансовой помощи является Фонд регионального развития (далее – ФРР), идея создания которого впервые была закреплена в Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999-2001 годах. Согласно Концепции в рамках ФРР осуществляется консолидация ранее разрозненных капитальных расходов федерального бюджета (в том числе – по реализации федеральных и региональных целевых программ, проектов отраслевого финансирования ипр.), которые направлены на создание на всей территории Российской Федерации социальной инфраструктуры, минимально необходимой для реализации установленных Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством гарантий. Для распределения средств из ФРР должно определяться минимальное количество объектов социальной инфраструктуры, которые должны существовать на территории каждого субъекта Российской Федерации для реализации на его территории предусмотренных федеральным законодательством государственных услуг. На следующей стадии должен определяться общий объем ФРР, подлежащий распределению между субъектами РФ, у которых социальная инфраструктура недостаточно развита. Особенностью ФРР согласно концепции является то, что его средства выделяются только в форме субсидий – то есть на условиях долевого финансирования целевых расходов. Доля финансирования проекта со стороны субъекта Федерации, получающего субсидии из ФРР, должна составлять не менее 50 процентов. На наш взгляд, это условие о софинансировании может применяться при осуществлении выравнивания экономического потенциала (в рамках Бюджета развития), но для социального выравнивая оно является слишком жестким, так как депрессивные регионы зачастую испытывают дефицит бюджета текущих расходов и вряд ли способны аккумулировать ресурсы для осуществления капвложений.

Согласно законопроекту о федеральном бюджете на 2001 год объем ФРР составляет 33 350 00 тыс. руб. (0,28 процентов расходной части федерального бюджета или 1,78 процентов расходов федерального бюджета по разделу «Финансовая помощь бюджетам других уровней»). ФРР представляет собой совокупность ассигнований по всем Федеральным целевым программам развития регионов. В бюджете 2001 года в ФРР сосредоточены ассигнования по 41 такой программе.

Несмотря на существенный объем средств ФРР, порядок и условия их распределения законодательно не регламентируются и отданы на усмотрение Правительству РФ. Более того, даже у Правительства отсутствует единая политика распределения средств ФРР, так как объединенные в Фонде программы развития регионов были утверждены Постановлениями Правительства в разные годы с разными целями и скорее в результате давления конкретных региональных лобби, нежели вследствие сознательной федеральной стратегии.

О том, насколько далека действующая методика формирования ФРР от описанной в Концепции говорят, в частности, такие факты. Согласно Концепции через ФРР могут финансироваться исключительно капиталовложения на выравнивание социальной инфраструктуры на всей территории Российской Федерации, тогда как инвестиционная поддержка производственного развития регионов должна осуществляться преимущественно на возвратной основе в рамках Бюджета развития РФ. Однако из 41 утвержденной в составе фонда программы регионального развития в названиях 10 термин «социальное развитие» вообще не упоминается. В 2001 году из ФРР предполагается, в частности, финансировать несколько региональных экологических программ, программу «Сохранение и развитие исторического центра г. Санкт-Петербурга», программу обеспечения сейсмостойкости объектов народного хозяйства Камчатской области, программу социально-экономического развития города-курорта Сочи ипр. Доля федерального финансирования по различным ФЦП совершенно различна. Среди реципиентов помощи из ФРР присутствуют регионы, уровень социальной инфраструктуры которых не только не ниже, но значительно выше среднероссийского уровня, например, город Санкт-Петербург, Калининградская область, Челябинская область и Республика Саха (Якутия).

Кроме того, уровень эффективности расходов по федеральным целевым программам вообще (как региональным, так и федеральным) в настоящее время является крайне низким. Это связано, во-первых, с тем, что расходы по этим программам представляются вне рамок бюджетной классификации, а следовательно, крайне непрозрачны. Во-вторых, бюджетное законодательство не предусматривает возможности ведения лицевых счетов в Федеральном казначействе для организаций негосударственной формы собственности, на которых обычно возлагается реализация предусмотренных программами инвестиционных проектов. Таким образом, отсутствует возможность контроля за соблюдением целевого назначения выделяемых из бюджета ассигнований. Хотя теоретически в случае срыва инвестиционного проекта по вине подрядчика можно привлечь к ответственности его должностных лиц, это не гарантирует возможности взыскания израсходованных нецелевым образом бюджетных средств.

В связи с вышеизложенным представляется необходимым существенно изменить порядок формирования и расходования ФРР, и в частности:

Закрепить в законе принципы и условия распределения ФРР;

Провести инвентаризацию действующих программ регионального развития, обеспечив перевод на возвратные принципы финансирования (через Бюджет развития, предназначенный для поддержки на конкурсной основе коммерческих инвестиционных проектов) программ, не отвечающих целям ФРР, обеспечить всем субъектам РФ равный доступ к средствам ФРР, унифицировать условия предоставления федеральной помощи из указанного фонда;

Законодательно закрепить механизм, обеспечивающий целевое расходование средств, выделяемых по ФЦП, в том числе по ФЦП, финансируемым через Фонд регионального развития.

Фонд развития региональных финансов (ФРРФ)

Как и Фонд регионального развития, Фонд развития региональных финансов начал формироваться в составе федерального бюджета, начиная с 2000 года. На 2001 год объем его средств запланирован в сумме 6000 00 тыс. руб. (0,32 процентов расходов по разделу «Финансовая помощь бюджетам других уровней»).

Закон о бюджете определяет лишь общие цели ФРРФ («активизация процессов финансового оздоровления бюджетов субъектов Российской Федерации, содействие реформированию бюджетной сферы и бюджетного процесса, стимулирование экономических реформ»), делегируя право конкретизации порядка расходования его средств Правительству Российской Федерации, которое должно в этом вопросе руководствоваться соглашением с Международным банком реконструкции и развития о займе на соответствующие цели. В настоящее время единственным нормативным документом Правительства, затрагивающим вопрос расходования ФРРФ, является Концепция реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999-2001 годах.

В соответствии с Концепцией двумя основными направлениями расходования средств ФРРФ являются:

1. Предоставление кредитов регионам, успешно осуществляющим меры по финансовому оздоровлению (отказ от неденежных форм исполнения бюджетов, переход на казначейскую систему, внедрение систем управления государственным и муниципальным долгом, реструктуризация задолженности предприятий и бюджетных обязательств, использование конкурсного распределения государственного и муниципального заказа, ликвидация внебюджетных фондов, не предусмотренных федеральным законодательством ит.д.) и активно проводящим экономические реформы (сокращение дотирования жилищно-коммунального хозяйства и других отраслей экономики, снижение перекрестного субсидирования тарифов, установление стабильной и транспарентной системы взаимоотношений между бюджетом субъекта Российской Федерации и бюджетами муниципальных образований ит.д.).

Концепция не говорит прямо о целевой направленности таких кредитов, но, учитывая заявленную задачу кредитования – «скорейшее достижение бездотационными и низкодотационными регионами финансовой самостоятельности и повышение кредитоспособности» – очевидно, речь идет о технических кредитах на интенсификацию рыночных реформ. В этом смысле ФРРФ является своеобразным противовесом Фонду регионального развития, ориентированному на инвестиционную поддержку отсталых субъектов РФ.

2. Осуществление технической помощи органам власти субъектов РФ в проведении бюджетных реформ.

В рамках этого направления предполагается оказывать методическую помощь региональным и местным властям по управлению финансами, совершенствованию налогового и бюджетного законодательства, проводить обучение и подготовку кадров региональных и местных финансовых органов.

Помимо рассмотренных в настоящей работе фондов высокий удельный вес в структуре расходов федерального бюджета по разделу «Финансовая помощь бюджетам других уровней» имеют следующие расходы:

а) Государственная поддержка дорожного хозяйства – 203 000 00 тыс. руб. (10,9 процентов расходов по разделу).

Данная статья расходов впервые появилась в разделе «Финансовая помощь бюджетам других уровней» в 2001 году в связи с ликвидацией Федерального дорожного фонда, через который ранее осуществлялись, в частности, расходы на предоставление субвенции и субсидии субъектам Российской Федерации на нужды строительства и реконструкции дорожных объектов, обеспечивающих международные или межрегиональные транспортные связи, а также дотации на содержание и ремонт автомобильных дорог общего пользования, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации, в случаях, когда средств территориальных дорожных фондов недостаточно для обеспечения их содержания.

б) Различного рода дотации и субвенции бюджетам закрытых административно-территориальных образований (далее – ЗАТО) на общую сумму 101 489 14 тыс. руб. (5,43 процентов расходов по разделу).

Эта статья расходов является традиционной для федерального бюджета и отражает специфику статуса ЗАТО, каковым признается «имеющее органы местного самоуправления территориальное образование, в пределах которого расположены промышленные предприятия по разработке, изготовлению, хранению и утилизации оружия массового поражения, переработке радиоактивных и других материалов, военные и иные объекты, для которых устанавливается особый режим безопасного функционирования и охраны государственной тайны, включающий специальные условия проживания граждан». В отличие от прочих муниципальных образований ЗАТО находятся в ведении Федерации. Это выражается, в частности, в том, что дотации на финансирование текущих расходов ЗАТО выделяются из федерального бюджета непосредственно (а не через бюджеты субъектов Федерации, на территории которых они расположены, как это делается в отношении прочих муниципальных образований).

Другой существенной особенностью статуса ЗАТО является порядок зачисления в их бюджеты налоговых доходов. Вплоть до 1999 года в их бюджеты подлежали зачислению доходы от всех федеральных, региональных и местных налогов, собираемых на их территории (абзац 2 пункта 1 статьи 5 Закона), при этом органы местного самоуправления ЗАТО были вправе устанавливать дополнительные льготы по всем видам налогов для налогоплательщиков, зарегистрированных на их территории. Негативный эффект этих законодательных положений проявлялся двояким образом. Во-первых, эти дополнительные налоговые льготы оплачивались за счет федерального бюджета, предоставляющего дотации на покрытие бюджетного дефицита ЗАТО. Во-вторых, формальная перерегистрация на территории ЗАТО налогоплательщиков, осуществляющих хозяйственную деятельность в других регионах, приводила к общему сокращению налоговых поступлений в федеральный бюджет и региональные бюджеты.

Попытка перекрыть канал налогового уклонения путем регистрации в ЗАТО организаций, осуществляющих хозяйственную деятельность в других регионах, была осуществлена в 1999 году. Федеральным законом от 2 апреля 1999 года 6№7-ФЗ были внесены изменения в статью 5 Закона Российской Федерации «О закрытом административно-территориальном образовании. Установлено, что право на дополнительные льготы по налогам и сборам имеют только организации, имеющие не менее 90 процентов основных средств и осуществляющие не менее 70 процентов своей деятельности на территориях соответствующих закрытых административно - территориальных образований (в том числе не менее 70 процентов среднесписочной численности работников таких организаций должны составлять лица, постоянно проживающие на территории соответствующего закрытого административно-территориального образования, и не менее 70 процентов фонда оплаты труда должно выплачиваться работникам, постоянно проживающим на территории соответствующего закрытого административно-территориального образования).

Кроме того, в соответствии с законом от 31.12.1999 г. № 227-ФЗ «О федеральном бюджете на 2000 год» с 2000 г. подлежащую зачислению в федеральный бюджет часть федеральных налогов и сборов, налогоплательщики – предприятия и организации, зарегистрированные в ЗАТО, вносят в федеральный бюджет, за исключением ЗАТО, на территории которых расположены федеральные ядерные центры. Дополнительные налоговые льготы не предоставляются по налогу на добавленную стоимость, акцизам, а также по налогам и сборам, зачисляемых в целевые бюджетные фонды. Кроме того, закон ограничил общую сумму средств, оставляемых в распоряжении юридических лиц в результате применения дополнительных льгот по налогам и сборам и уплаты обязательных отчислений, на территориях которых расположены федеральные ядерные центры, величиной 50% от сумм, начисленных по налогам и сборам в соответствующем отчетном периоде без применения льгот, при этом льготы по акцизам на подакцизные товары не предоставляются.

Законом о федеральном бюджете на 2001 год от 27.12.2000 г. №15-ФЗ было продлено действие введенного в 2000 году порядка распределения налоговых поступлений, собираемых на территории ЗАТО, причем этот порядок был распространен также и на ЗАТО, на территории которых расположены федеральные ядерные центры. Согласно ст.52 указанного закона из всех видов федеральных налогов дополнительные налоговые льготы органам местного самоуправления ЗАТО разрешено предоставлять только по налогу на прибыль в части ставок и в пределах сумм, исчисляемых и уплачиваемых в доходы их бюджетов.

Приложение. Перечень расходных полномочий,
возложенных действующим федеральным
законодательством на субнациональные бюджеты (по данным Минфина РФ)

Глава 3. Тенденции в распределении
финансовой помощи бюджетам субъектов Федерации из федерального бюджета
в 1992-2001 годах

Финансовая помощь из федерального бюджета субъектам Российской Федерации является одним из основных элементов системы межбюджетных отношений. В этой главе мы остановимся на обзоре и анализе основных тенденций в распределении федеральной финансовой помощи бюджетам регионов, начиная с 1992 года.

Рассмотрим совокупный объем финансовой помощи из федерального бюджета в 1992–2000 годах (см. Таблицу 1). Из данных, представленных в таблице, видно, что общий объем перечисляемых в субъекты Федерации средств в течение рассматриваемых девяти лет колебался в достаточно широких пределах: от 1,37% ВВП в 1999 году до 3,4% ВВП – в 1994 году. При этом можно отметить, что значительные колебания объема финансовой помощи регионам были в основном обусловлены изменениями в объеме средств, направляемых по таким каналам, как "средства, перечисляемые в рамках взаимных расчетов", "субвенции" и остальные виды нерегулярной финансовой помощи. В противоположность показателю совокупного объема финансовой помощи, колебания которого сложно объяснить экономическими причинами (скорее, они объясняются политической ситуацией в каждый период), структура федеральной финансовой помощи демонстрирует более объяснимые тенденции. Так, после 1995 года наблюдается рост доли трансфертов из Фонда финансовой поддержки регионов в общем объеме финансовой помощи субъектам Федерации – после введения данного вида финансовой помощи в 1994 году, когда общая сумма трансфертов была сравнительно невелика и составила 10% (причина столь низкой доли трансфертов может быть той, что собственно финансирование трансфертов началось с середины 1994 года).

В 1995 году наблюдается значительный рост доли трансфертов из ФФПР в общем объеме выделенной из федерального бюджета финансовой помощи регионам (до 64%). По существу, 1995 год следует считать первым годом полноценного существования такого вида финансовой поддержки регионов, как трансфертов из Фонда финансовой поддержки регионов, т.к. впервые в рамках бюджетного процесса, предусмотренного новой российской Конституцией, Министерством финансов был подготовлен расчет распределения трансфертов из ФФПР, которое впоследствии было утверждено Государственной Думой в составе закона о федеральном бюджете на 1995 год. Однако необходимо указать на то, что высокая доля трансфертов из ФФПР в общем объеме финансовой помощи лишь частично объясняется тем, что формализованно распределенные трансферты в данный период стали преобладающим видом финансовой помощи. Принятое годом ранее решение о том, что основным источником средств для межбюджетного выравнивания должны являться трансферты из Фонда финансовой поддержки регионов, в 1995 году в большой степени соблюдалось федеральными властями, но при этом необходимо учитывать предоставленную в том же году возможность финансирования трансферта из ФФПР в виде зачета поступлений налога на добавленную стоимость в федеральный бюджет с территории региона. Из Таблицы 1 видно, что в 1995 году наблюдалась максимальное за весь период наблюдений значение доли трансфертов за счет федеральной доли налога на добавленную стоимость в общем объеме федеральной финансовой помощи регионам (17%).

В 1996-1997 годах можно видеть некоторое снижение доли трансфертов из ФФПР в общем объеме финансовой помощи. Такое снижение происходило по двум причин: в 1996 году произошел рост доли средств, выделенных субъектам Федерации в виде средств, переданных в рамках осуществления взаимных расчетов (до 35% всей финансовой помощи), а для 1997 года характерно финансирование региональных бюджетных расходов в виде выделенных из федерального бюджета бюджетных ссуд (около 25% всех переданных в регионы средств).

Ужесточение политики федеральных властей по отношению к финансированию финансовой помощи в 1998 году привело к росту доли трансфертов из ФФПР в федеральной финансовой помощи. Следует отметить, что вместе с ростом доли трансфертов из ФФПР в структуре федеральной финансовой помощи наблюдалось снижение трансфертов, выделяемых в счет зачета федеральной доли НДС (как в абсолютных, так и в относительных значениях). Впоследствии, в 1999 и 2000 годах, сумма выделенных из федерального бюджета трансфертов стабилизировалась на уровне 0,98% ВВП, а их доля в структуре федеральной финансовой помощи составила, соответственно, 71% и 67%.

Таким образом, в отношении структуры финансовой помощи из федерального бюджета можно сделать следующие выводы. В течение 1992-2000 гг. основными источниками финансовой помощи бюджетам субъектов Федерации со стороны федерального бюджета являлись:

Субвенции (средства, направляемые из федерального бюджета бюджетам субъектов Федерации целевым назначением), которые были основным видом федеральной финансовой поддержки субъектов в 1992 году (53%). Необходимо указать на рост доли субвенций в структуре финансовой помощи в 1999 год (до 14%), однако начиная с этого года в виде субвенций распределялись средства на федеральную поддержку северного завоза (рассчитанные по методике, аналогичной методике распределения ФФПР), а также иные виды целевой финансовой помощи, входящей в состав трансферта из ФФПР;

Средства, переданные субъектам Российской Федерации, в рамках осуществления взаимных расчетов (канал безвозмездной передачи регионам финансовых средств, распределяемых в ходе исполнения федерального бюджета, на цели текущей финансовой поддержки) – оставались одним из основных видов финансовой поддержки в 1992–1998 годах, однако наибольшая доля средств, выделяемая регионам по данному каналу характерна для 1993–1994 гг. (72% и 74% соответственно);

Трансферты из Фонда финансовой поддержки регионов (основной вид нецелевой федеральной финансовой поддержки субъектов Федерации, распределяется на основании единой методики) – начиная с 1995 года являются основным каналом передачи финансовых средств субъектам Федерации, доля которых выросла с 10% до 70%.

В отдельные периоды (1996 и 1997 годы) значительно возрастает доля непогашенных федеральных бюджетных ссуд субъектам Федерации (10% и 25%);

В течение всего рассматриваемого периода наблюдался устойчивый рост доли дотаций в общем объеме финансовой помощи из федерального бюджета (средства, перечисляемые из федерального бюджета бюджетам закрытых-административно территориальных образований) – отчасти это объясняется изменением политики по отношению к бюджетам закрытых административно-территориальных образований – начиная с 1998 года происходит постепенное замещение средств, получаемых бюджетами ЗАТО от предоставления льгот по федеральным и региональным налогам, прямыми дотациями из федерального бюджета.

Таблица 1 Объем и структура финансовой помощи бюджетам субъектов Федерации из федерального бюджета в 1992–2000 гг.

6.5. Федеральные фонды финансовой поддержки

С начала 2000-х гг. финансовая помощь из федерального бюджета в Российской Федерации предоставляется через пять фондов: Фонд финансовой поддержки регионов – субъектов Российской Федерации, Фонд компенсаций, Фонд софинансирования социальных расходов, Фонд регионального развития и Фонд реформирования региональных финансов. Межбюджетные трансферты и региональные финансы в 2000-2003 гг. представлены в табл. 6.25.

Таблица 6.25

Межбюджетные трансферты и региональные финансы в 2000-2003 гг.

Источники: расчеты по данным Минфина России, Госкомстата России, Института реформирования общественных финансов, Экономической экспертной группы.

Фонд финансовой поддержки регионов (ФФПР).

Этот фонд создается и распределяется с целью выравнивания возможностей консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации финансировать закрепленные за ними социально значимые расходы, а также создания стимулов для развития собственной налоговой базы и оптимизации бюджетных расходов на региональном и местном уровнях. Крупнейшим каналом федеральной финансовой помощи регионам являются дотации на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности из ФФПР, который впервые был образован еще в 1994 г. Все последние годы (включая и 2004 г.) ФФПР составлял около 14% общего размера налоговых доходов федерального бюджета, за исключением доходов от таможенных пошлин (табл. 6.26).

Таблица 6.26

Масштабы Фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации в 1994-2004 гг.

Дотации из ФФПР предоставляются тем регионам, уровень расчетной бюджетной обеспеченности которых не превышает уровень, установленный в качестве критерия выравнивания расчетной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации. Перечисление дотаций осуществляется ежемесячно исходя из фактических налоговых поступлений в федеральный бюджет.

Несмотря на то что методика оказания финансовой помощи на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности за последние годы была усовершенствована, вплоть до принятия соответствующих поправок в БК РФ ее существенным недостатком оставалось то, что методика распределения ФФПР не утверждалась в законодательном порядке. В самом законе о федеральном бюджете на текущий год фиксировались лишь доли каждого региона в ФФПР, которые хотя и рассчитывались изначально по методике, могли быть изменены в процессе рассмотрения закона о бюджете в парламенте, что лишало региональные власти возможности прогнозировать объем своих доходов не только на среднесрочную перспективу, но и на ближайший бюджетный период.

В 2007 г. преполагается, что благодаря трансфертам из ФФПР будут существенно сокращены различия в бюджетной обеспеченности регионов (табл. 6.27), а средний уровень доходов бюджетов субъектов Российской Федерации в расчете на душу населения составит 21,3 тыс. руб., что на 26% выше уровня текущего года.

Таблица 6.27

Доля населения, проживающего в регионах с разным уровнем бюджетной обеспеченности (% к общей численности населения России)

В среднесрочной перспективе ФФПР сохранит свое значение в качестве основного с точки зрения методологии и формирования исходных данных инструмента выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации по текущим расходам. При распределении средств ФФПР учитываются факторы, ведущие к удорожанию бюджетных расходов в субъектах Российской Федерации, имеющих на своей территории районы с ограниченными сроками завоза продукции.

Средства ФФПР (трансферты) распределяются на основе сопоставления бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, измеренной величиной приведенных к сопоставимым условиям удельных (в расчете на душу населения) валовых налоговых ресурсов.

Валовые налоговые ресурсы субъекта Российской Федерации – основанная на объеме и структуре валового регионального продукта оценка потенциальных налоговых доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации в прогнозируемом году. Удельные валовые налоговые ресурсы рассчитываются путем умножения прогнозируемого на год среднего уровня налоговых доходов субъектов Российской Федерации в расчете на душу населения на индекс налогового потенциала данного субъекта Российской Федерации. Удельные валовые налоговые ресурсы

где а – прогнозируемый на год средний уровень налоговых доходов субъектов Российской Федерации в расчете на душу населения; ИНП1 – индекс налогового потенциала данного субъекта Российской Федерации.

Индекс налогового потенциала – это относительная (по сравнению со средним по Российской Федерации уровнем) количественная оценка возможностей экономики региона, с учетом ее уровня и структуры развития, генерировать налоговые доходы, поступающие в консолидированный бюджет субъекта Российской Федерации.

Индекс налогового потенциала для i-го субъекта Российской Федерации рассчитывается по следующей формуле:

где рi – коэффициент разделения налоговой базы между федеральным бюджетом и консолидированным бюджетом субъекта Российской Федерации; Vi – валовый региональный продукт на душу населения по данному субъекту Российской Федерации, отнесенный к ВРП на душу населения в среднем по Российской Федерации; k1i – коэффициент отраслевой структуры ВРП данного субъекта Российской Федерации; k2i – коэффициент изменения налоговых условий.

Все эти коэффициенты имеют свои методики расчетов, основанные на установленных законодательством Российской Федерации нормативах, данных Госкомстата России и отраслевой структуры хозяйственной деятельности конкретного субъекта Российской Федерации.

При распределении трансфертов учитываются факторы, ведущие к удорожанию бюджетных расходов в субъектах Российской Федерации. Эти факторы оцениваются с помощью индекса бюджетных расходов.

Индекс бюджетных расходов показывает, насколько больше (меньше) необходимо затратить бюджетных средств (в расчете на душу населения) в данном субъекте Российской Федерации, с учетом объективных региональных факторов и условий, по сравнению со средним по Российской Федерации уровнем для предоставления одного и того же объема бюджетных услуг.

Индекс бюджетных расходов для i-го субъекта Российской Федерации рассчитывается по формуле

где Ri – суммарные бюджетные расходы субъекта Российской Федерации по учтенному кругу отраслей (направлений, расходных статей); Ni – численность населения субъекта Российской Федерации (без ЗАТО и г. Сочи); Крф – суммарные бюджетные расходы субъектов Российской Федерации по учтенному кругу отраслей (направлений, расходных статей); Мрф – численность населения Российской Федерации (без ЗАТО и г. Сочи).

Суммарные бюджетные расходы субъектов Российской Федерации рассчитываются как сумма нормативных расходов по следующим отраслям: жилищно-коммунальное хозяйство, начальное и среднее общее образование, дошкольное образование, начальное и среднее профессиональное образование, здравоохранение, физическая культура и спорт, социальное обеспечение и социальная защита населения, культура и искусство, общественный транспорт, правоохранительная деятельность, управление.

Нормативные расходы субъектов Российской Федерации на жилищно-коммунальное хозяйство на 2001 г. рассчитываются исходя из скорректированного федерального стандарта предельной стоимости предоставления жилищно-коммунальных услуг в субъекте Российской Федерации (в расчете на месяц); роста цен; установленного норматива оплаты населением жилищно-коммунальных услуг, обеспеченности жилой площадью на одного человека и численности населения субъекта Российской Федерации.

Расчет нормативных расходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации по другим социально значимым отраслям (направлениям) проводится по единой методологии, исходя из нормативов финансирования данного вида услуг в расчете на одного потребителя в среднем по субъектам Российской Федерации.

Распределение трансфертов (ФФПР) проводится в два этапа исходя из необходимости создания стимулов для развития собственной налоговой базы субъектов Российской Федерации (первый этап) и поддержания минимально гарантированного уровня бюджетной обеспеченности (второй этап).

Расчет нормативных расходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации по другим социально значимым отраслям (направлениям) проводится по единой методологии исходя из нормативов финансирования данного вида услуг в расчете на одного потребителя в среднем по субъектам Российской Федерации.

Первая часть ФФПР распределяется между субъектам Российской Федерации, для которых приведенные к сопоставимому виду удельные валовые налоговые ресурсы (ВНР) не превышают среднего по Российской Федерации показателя, пропорционально отклонению приведенных удельных ВНР от среднего по субъектам Российской Федерации уровня и рассчитывается по следующей формуле:

где w – доля первой части ФФПР в общем объеме ФФПР; ФФПР – общий объем ФФПР (без трансферта Чеченской республике); Di – объем средств, необходимый для доведения приведенных удельных ВНР по данному субъекту Российской Федерации до среднего по Российской Федерации уровня (Di > 0).

Вторая часть ФФПР распределяется таким образом, чтобы довести приведенные к сопоставимому виду удельные ВНР (после распределения первой части ФФПР) до одного и того же максимально возможного при заданном объеме ФФПР уровня, и рассчитывается по формуле

где х – уровень, до которого может быть проведено повышение удельных приведенных ВНР при заданном объеме второй части ФФПР (определяется расчетно); а – средний по субъектам Российской Федерации уровень налоговых доходов на душу населения, прогнозируемый на 2001 г.; ИНП – индекс налогового потенциала для данного субъекта Российской Федерации; t1– первая часть трансферта данному субъекту Российской Федерации в расчете на душу населения; ИБР – индекс бюджетных расходов для данного субъекта Российской Федерации; Ni – численность населения данного субъекта Российской Федерации (без ЗАТО и г. Сочи).

Итоговый трансферт субъекту Российской Федерации из ФФПР определяется суммированием первой и второй частей трансферта.

Во многих регионах России сопоставление потребностей муниципалитетов в бюджетных расходах проводится на основании расчета единого индекса бюджетных расходов.

Единый индекс бюджетных расходов показывает относительную потребность отдельных муниципалитетов в подушевых бюджетных расходах и рассчитывается как сумма индексов по отдельным статьям расходов, взятых с весами, соответствующими долям этих видов расходов в общем объеме расходов местных бюджетов (без учета субвенций по переданным расходам).

За основу может быть принят вариант расчета единого индекса бюджетных расходов, включающего в себя индивидуальные индексы по таким категориям расходов, как:

1) административное управление;

2) образование;

3) здравоохранение;

4) социальная политика;

5) все прочие расходы.

Расходы на содержание администрации. Для расчета относительной потребности муниципалитета в расходах на административное управление использовался тот факт, что среднедушевые расходы на государственное управление ниже в тех муниципалитетах, в которых населенные пункты более крупные. Причина этого кроется в эффекте масштаба: в крупных населенных пунктах требуется меньше административных работников на 1000 населения, чем в малых. Чем больше средний размер населенного пункта, тем ниже должны быть среднедушевые расходы бюджета по данной статье. Таким образом, различия муниципальных образований в потребностях на административное управление можно рассчитать по следующей формуле:

где Nгop – численность населения населенного пункта городского типа в среднем по региону; Nгopi – средняя численность населения населенного пункта городского типа в i-м муниципалитете; dri – доля городского населения в i-м муниципалитете; Nсел – численность населения населенного пункта сельского типа в среднем по региону; Nселi – средняя численность населения населенного пункта сельского типа в i-м муниципалитете.

Образование. Конечными потребителями услуг по образованию главным образом являются дети до 17 лет, поэтому корректирующий индекс расходов по данной статье равен отношению доли детей до 17 лет в районе к соответствующему среднерегиональному показателю:

где Di – i-м муниципалитете; Ni – численность населения i-го муниципалитета; D – общая численность детей в регионе; Di – общая численность населения в регионе (переменные без индексов относятся к Саратовской области в целом).

Здравоохранение. При расчете индекса бюджетных расходов по здравоохранению предполагается, что различные категории граждан имеют различные потребности в данном виде услуг. Это связано как с различной частотой обращений получателей бюджетных услуг за медицинской помощью, так и с разной нагрузкой на бюджет по уплате взносов в фонд обязательного медицинского страхования бюджетных средств. Так, если для неработающего населения и детей ввести повышающий коэффициент 2, а для пенсионеров – 3, тогда формула расчета корректирующего индекса расходов на здравоохранение будет выглядеть следующим образом:

где Ni – численность населения i -го муниципалитета (включая детей и пенсионеров); Nнераб – численность неработающего населения в i -м муниципалитете (включая пенсионеров); Di – численность детей до 17 лет в i -м муниципалитете; Nпенс – численность пенсионеров в i-м муниципалитете (переменные без индексов относятся к субъекту Российской Федерации в целом).

Социальная политика. При отсутствии данных о численности контингента населения, нуждающегося в социальной помощи, индекс бюджетных расходов на социальную политику может рассчитываться как отношение среднедушевых доходов физических лиц муниципалитета к соответствующему областному показателю:

где Di – среднедушевой доход населения в i -м муниципалитете (переменная D относится к Саратовской области в целом).

Прочие виды бюджетных расходов. Предполагается, что потребности в бюджетных расходах по прочим статьям пропорциональны численности населения муниципалитетов, следовательно, корректирующий индекс для этих статей равен 1, поскольку индекс бюджетных расходов рассчитывается на душу населения. В отношении жилищно-коммунального хозяйства может быть учтено различие в стоимости предоставления коммунальных услуг.

Построение единого индекса бюджетных расходов. Результирующий единый индекс бюджетных расходов по г-му муниципалитету рассчитывается следующим образом:

где Радм – сумма расходов местных бюджетов на административное управление; Р – сумма всех видов расходов местных бюджетов; Робр – сумма расходов местных бюджетов на образование; Рздр – сумма расходов местных бюджетов на здравоохранение; Рсоц – сумма расходов местных бюджетов на социальную политику; Рпр – сумма расходов местных бюджетов на прочие бюджетные услуги.

Фонд компенсаций (ФК). Второй базовый элемент системы финансовой поддержки регионов – Фонд компенсаций, созданный в 2001 г., формируется и распределяется с целью обеспечения равных возможностей финансирования из консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации расходов на реализацию социального Федерального закона от 19.05.1995 №81-ФЗ «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей» , и Федерального закона от 29.12.2001 № 188-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации». Причиной создания данного фонда стало осознание во второй половине 1990-х гг. того факта, что региональные бюджеты перегружены «федеральными мандатами», финансирование которых осуществлялось в полном объеме. Ранее расходы на реализацию «федеральных мандатов» включались в расчеты индекса бюджетных расходов при распределении дотаций из ФФПР. Однако в силу различий в бюджетной обеспеченности и проводимой субъектами Российской Федерации бюджетной политики уровень финансирования этих обязательств мог колебаться от 100% до менее чем 10%.

В целях решения этой проблемы в 2001 г. за счет централизации 15% НДС, поступавших в региональные бюджеты, и был создан федеральный ФК. Данные меры позволили не только осуществить выравнивание возможностей граждан по получению социальных услуг, но и решить проблемы, связанные с уплатой НДС компаниями общенационального значения.

Формирование в составе федерального бюджета ФК означает использование новой схемы целевого финансирования этих законов. Федеральный фонд компенсаций – новый элемент в системе финансовых взаимоотношений центра и бюджетов других уровней, направленный на частичное обеспечение единых государственных гарантий социальной защиты населения (в части этих законов) на территории России, которые предусмотрены федеральных законодательством. Создание ФК можно оценить как первые шаги Правительства РФ к более четкому распределению доходных и расходных полномочий бюджетов всех уровней и сокращению числа федеральных законов, не обеспеченных конкретными источниками финансирования. В 2001 г. ФК был включен в раздел федерального бюджета «Финансовая помощь бюджетам других уровней функциональной классификации расходов федерального бюджета», хотя по своей сути выступает как способ реализации полномочий Российской Федерации в социальной сфере. Федеральные законы, на реализацию норм которых выделяются средства ФК , и соответствующие им года начала финансирования приведены ниже.

Федеральный закон от 29.12.2001 № 188-ФЗ «О социальной защите инвалидов» 2001;

от 19.05.1995 №81-ФЗ «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей» 2001;

от 09.02.2003 № 26-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон РФ от 18.10.1991 № 1761-1 „О реабилитации жертв политических репрессий“» (с изм. от 22.08.2004) 2002;

от 23.07.2005 № 122-ФЗ «О внесении изменений в Закон РФ от 15.01.1993 № 4301 – I „О статусе Героев Советского Союза, Героев Российской Федерации и полных кавалеров ордена Славы“» 2002;

от 09.05.2006 № 67-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон от 09.01.1997 № 5-ФЗ "О предоставлении социальных гарантий Героям Социалистического Труда и полным кавалерам ордена Трудовой Славы 2002;

от 18.07.2006 № 112-ФЗ «О внесении изменений в Закон РФ от 15.05.1991 № 1244-1 „О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС“» 2002;

от 19.08.1995 № 149-ФЗ «О социальной защите граждан, подвергшихся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне».....2002;

от 26.11.1998 № 175-ФЗ «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие аварии в 1957 г. на производственном объединении „Маяк“ и сбросов радиоактивных отходов в реку Теча» (с изм. от 07.08.2000, 29.12.2001) 2002;

от 06.05.2003 № 52-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон РФ от 24.12.1992 № 4218-1 „Об основах федеральной жилищной политики“ и другие законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования системы оплаты жилья и коммунальных услуг» (с изм. от 29.12.2004) 2003;

от 04.05.2000 № 58-ФЗ «О внесении изменений в Закон РФ от 09.06.1993 № 5142-1 „О донорстве крови и ее компонентов“» (с изм. от 22.08.2004) 2004.

В 2001 г. средства ФК направлялись только на реализацию двух Федеральных законов: от 29.12.2001 № 188-ФЗ «О социальной защите инвалидов» и от 19.05.1995 № 81-ФЗ «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей». В последующие годы число федеральных законов, обязательства по которым были включены в состав ФК, ежегодно увеличивалось.

Распределение субвенций ФК проводится между всеми без исключения субъектами Российской Федерации, вне зависимости от уровня их бюджетной обеспеченности, пропорционально численности соответствующих категорий населения (с учетом, в необходимых случаях, коэффициентов удорожания бюджетных услуг).

По мере реализации реформы социальной защиты населения средства ФК будут предоставляться в форме единой («блоковой») субвенции на цели социальной защиты населения (в соответствии с требованиями «рамочного» федерального закона), распределяемой между регионами пропорционально численности населения с корректировкой на средний уровень доходов.

Фонд софинансирования социальных расходов.

(ФССР). Этот фонд впервые создан в 2002 г. для стимулирования субъектов Российской Федерации поддерживать на определенном уровне предоставление (финансирование) основных общественных услуг.

Средства (субсидии) ФССР должны распределяться между всеми без исключения субъектами Российской Федерации для долевого финансирования (частичного возмещения) приоритетных социально значимых расходов (прежде всего на образование, здравоохранение, культуру, социальное обеспечение, социальную помощь населению) при соблюдении определенных условий. Первоначально они могут быть ограничены выделением бюджету субъекта Российской Федерации его доли в финансировании нормативного уровня соответствующих расходов либо поддержанием определенного уровня финансирования. В дальнейшем, по мере развития механизмов функционирования ФССР, выделение субсидий (в пределах их максимального размера) может быть также обусловлено проведением в регионе структурных реформ и повышением эффективности соответствующих бюджетных расходов (табл. 6.28).

Таблица 6.28

Объем средств Фонда софинансирования социальных расходов, млрд руб., в 2002-2004 гг.

Источник: Составлено по федеральным законам о федеральном бюджете.

Так, в 2007 г. предполагается осуществить следующие трансферты из ФК и ФССР (табл. 6.29).

Таблица 6.29

Объем субсидий из Фонда компенсаций и Фонда софинасирования социальных расходов

По замыслу федерального правительства первоначально средства ФССР планировалось направить на частичное возмещение расходов консолидированных региональных бюджетов на предоставление жилищных субсидий населению по оплате жилья и коммунальных услуг, что позволило бы ускорить переход к новой системе оплаты жилья и коммунальных услуг, повысить социальную защищенность населения при проведении реформы, обеспечить заинтересованность субъектов Российской Федерации в соблюдении федеральных стандартов и создать предпосылки для реализации программы модернизации жилищно-коммунального хозяйства.

Однако уже в ходе обсуждения проекта бюджета на 2002 г. в Государственной Думе было принято решение направить средства из ФССР не только на предоставление субсидий населению на оплату жилья и коммунальных услуг, но и на частичное возмещение расходов консолидированных региональных бюджетов на повышение тарифной ставки (оклада) первого разряда Единой тарифной сетки (ETC) по оплате труда работников организаций бюджетной сферы. В федеральном бюджете на 2007 г. также предполагается направить средства из данного фонда на социальную поддержку ветеранов труда и тружеников тыла и на выплату гражданам субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг.

Фонд регионального развития (ФРР). Еще одним каналом федеральной финансовой помощи является Фонд регионального развития, идея создания которого впервые была закреплена в Концепции реформирования межбюджетных отношений в 1999-2001 гг., утвержденной постановлением Правительства РФ от 30.07.1998 № 62. Согласно Концепции в рамках ФРР осуществляется консолидация разрозненных капитальных расходов федерального бюджета в регионах, в том числе по реализации федеральных целевых программ регионального развития.

Впервые образование ФРР в объеме 2 млрд руб. было предусмотрено в федеральном бюджете на 2000 г. В бюджете 2001 г. ФРР был образован уже в объеме 3 млрд руб. Предполагалось, что эти средства будут направлены на финансирование федеральных целевых программ развития регионов, а также на дополнительную помощь высокодотационным субъектам Российской Федерации. Однако направление средств ФРР на финансирование объектов, предусмотренных в десятках таких программ, приводило к «распылению» денежных средств. В связи с этим в 2002-2004 гг. произошли кардинальные изменения принципов формирования ФРР: его объем был резко увеличен (табл. 6.30), а число федеральных целевых программ развития регионов при этом сократилось – с 30-50 программ в предыдущие годы до шести в 2002 г. и семи в 2003 и 2004 гг. Начиная с 2004 г. средства ФРР предоставляются не только в виде субсидий, но и в форме субвенций, что должно снизить нагрузку на региональные бюджеты.

Таблица 6.30

Объем средств Фонда регионального развития, млрд руб.

В 2007 г. в составе федерального бюджета сформирован ФРР в сумме 4240,0 млн руб., что выше уровня 2006 г. на 58,3%. Средства ФРР направляются на выравнивание обеспеченности регионов инженерной и социальной инфраструктурой регионального и муниципального значения.

Средства ФРР предоставляются на основании формализованных принципов, с учетом уровня софинансирования расходов, определенного исходя из бюджетной обеспеченности регионов с правом субъектов Российской Федерации самостоятельно определять конкретные направления использования средств.

В 2007 г. расширяется с 55 до 69 число субъектов Российской Федерации, получающих средства ФРР

Предоставление субсидий из ФРР в 2007 г. будет осуществляться субъектам Российской Федерации, имеющим уровень обеспеченности социальной и инженерной инфраструктурой ниже среднероссийского уровня.

В рамках ФРР предусматривается также финансирование части мероприятий, находящихся в государственной собственности субъектов Российской Федерации и муниципальной собственности, включенных до 2007 г. в состав непрограммной части Федеральной адресной инвестиционной программы. Объем средств для реализации указанных мероприятий будет определен ко второму чтению проекта Федерального закона «О федеральном бюджете на 2007 г.».

Дотации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации предусмотрены в составе расходов федерального бюджета с целью оказания дополнительной финансовой поддержки регионам, имеющим отклонения фактической бюджетной обеспеченности от расчетной, а также для реализации субъектами Российской Федерации в полном объеме расходных обязательств.

В 2007 г. объем предусмотренных дотаций бюджетам субъектов Российской Федерации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов определен в сумме 34,6 млрд руб., что на 38,8% выше уровня 2006 г.

Распределение дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации в 2007 г. предусматривает расходы в сумме 29,6 млрд руб.

Фонд реформирования региональных финансов (ФРРФ). Этот фонд был впервые предусмотрен в Концепции реформирования межбюджетных отношений в 1999-2001 гг. В качестве источника формирования этого фонда был установлен кредит Международного банка реконструкции и развития (МБРР). В силу запаздывания с подписанием Соглашения о займе между Российской Федерацией и МБРР этот фонд в федеральном бюджете был образован только в 2002 г. Его суммарный объем в 2002-2004 гг. составил 120 млн долл. США.

Федеральное правительство определило, что субсидии из ФРРФ ежегодно предоставляются не более чем пяти регионам, отобранным на конкурсной основе и обеспечившим реализацию двухлетней программы реформирования региональных финансов или ее первого (годичного) этапа. В период с 2002 по 2005 г. выиграли следующие регионы: Чувашская Республика, Республика Карелия, Ставропольский край, Вологодская область, Краснодарский край, Калужская область, Самарская область, Хабаровский край, Пермская область, Челябинская область, Астраханская область, Тверская область.

Направления реформирования региональных финансов включают в себя мероприятия по совершенствованию бюджетного процесса, межбюджетных отношений, управления бюджетными расходами, тарифной и ценовой политике, управлению государственным и муниципальным долгом, управлению государственной и муниципальной собственностью, бюджетному учету, отчетности, контролю и аудиту.

Фонд реформирования региональных финансов прекратил свою работу в 2004 г. Фонд реформирования региональных и муниципальных финансов организован только Минфином России. Он приходит на смену первому фонду и ориентирован не только на регионы, но и на муниципалитеты.

В 2005 г. в составе федерального бюджета впервые был образован Фонд реформирования региональных и муниципальных финансов (ФРРМФ). Средства из этого фонда в виде субсидий будут поступать субъектам Российской Федерации и крупным муниципальным образованиям, отобранным на конкурсной основе, на поддержку реформ в сфере общественных финансов.

Несмотря на то что ФРРМФ ранее не образовывался, фактически он является продолжением ранее существовавшего ФРРФ. Положение о ФРРМФ было утверждено постановлением Правительства РФ от 05.01.2005 № 2, а первый конкурс среди регионов проведен в соответствии с приказами Минфина России еще во второй половине 2004 г. Данное Положение о предоставлении субсидий из ФРРМФ приведено в Приложении. К конкурсу были допущены субъекты Российской Федерации, не имеющие дисквалификационных показателей, характеризующих управление бюджетными средствами, не являвшиеся получателями субсидий из ФРРФ в прежние годы и представившие в Минфин России разработанные и утвержденные программы реформирования региональных финансов.

В 2004 г. победителями конкурса стали: Республика Коми, Республика Марий Эл, Республика Саха (Якутия), Республика Хакасия, Белгородская область, Кировская область, Ленинградская область, Смоленская область, которые – в случае выполнения принятой в этих субъектах Российской Федерации программы реформирования региональных финансов – должны получить в среднем в течение двух лет более чем по 150 млн руб. из федерального бюджета в качестве дополнительной финансовой помощи.

Масштаб реформ постепенно увеличивается. Если в начале в ФРРФ речь шла о пяти регионах в каждом конкретном году, то в ФРРМФ речь идет о восьми регионах и восьми муниципалитетах одновременно.

В рамках федерального эксперимента будет задействовано по крайней мере 15 федеральных министерств и ведомств, или даже больше, если появятся желающие участвовать в эксперименте. Число одновременно реформируемых объектов увеличивается. В то же время снижается сумма грантов и премий, приходящихся на каждый регион или муниципалитет. Если предположить, что регион и министерство – это институты примерно одного порядка, то сумма средств, приходящихся соответственно на регион изначально, была в среднем около 8 млн долл. США, сейчас она в ходе федерального эксперимента снизилась. На каждое министерство, выигравшее конкурс, будет приходиться около 700 тыс. долл. США.

Растет формализация процесса, повышается детальность предписаний: что, когда и по каким пунктам надо делать. Увеличивается число процедур и индикаторов, которые одновременно переходят из разряда, характеризующего качественные изменения, в разряд количественных: проценты, доли . В начале предполагалось предоставить регионам шесть месяцев на подготовку реформ и два года на реализацию. Сейчас же регионы имеют только три месяца и два года на реализацию, а федеральные ведомства – только полтора-два месяца на подготовку, в течение которых соответствующие решения нужно провести через департаменты, подготовить, согласовать и т. д., и один год на реализацию. Сравнительный анализ Фонда реформирования региональных финансов и Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов приведен в табл. 6.31.

Таблица 6.31

Сравнительный анализ Фонда реформирования региональных финансов и Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов

Всем трем инструментам в большей или меньшей степени присуща слабость подходов:

1) недостаточное внимание к базовому финансовому управлению (ФРРФ, ФРРМФ);

2) недостаточное внимание к вопросам политики (бюджетное планирование, ориентированное на результат).

Большое внимание уделяется макропоказателям и вопросам экономической политики, а не базового финансового контроля, управления. Это делается специально с расчетом на то, что невозможно достичь хороших макропоказателей при плохих базовых характеристиках финансового управления.

Фонд финансовой поддержки муниципальных образований. В Федеральном законе 25.09.1997 № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» впервые регламентируется создание фондов финансовой поддержки муниципальных образований. Их создание в составе бюджетов субъектов Российской Федерации также является аналогом правового механизма, устанавливаемого в федеральном законе о федеральном бюджете на соответствующий год путем утверждения определенной доли каждого субъекта Российской Федерации в Федеральном фонде финансовой поддержки субъектов Российской Федерации.

Порядок формирования и функционирования Фонда финансовой поддержки муниципальных образований на уровне субъекта Российской Федерации регламентируется ст. 10 Федерального закона 25.09.1997 № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации». В соответствии с положениями этого закона все территории субъектов Российской Федерации предлагается разграничить региональными законами между городскими и сельскими поселениями, объединить группы поселений в муниципальные районы. Таким образом, заложена идея формирования двухуровневой системы местного самоуправления с фиксированным перечнем полномочий для муниципальных образований разного типа. Новые подходы к территориальной организации местного самоуправления предопределили и специфику регулирования в новом федеральном законе таких вопросов, как разграничение полномочий, распределение налоговых доходов, установление общих принципов организации межбюджетных отношений, а также схемы взаимодействия между региональным и местным уровнем для предоставления финансовой помощи.

Предлагаемая схема оказания финансовой помощи муниципальным районам и городским округам во многом схожа с применяемой в субъектах Российской Федерации и до принятия этого закона, однако имеется и ряд новшеств.

Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований будут предоставляться из трех фондов: двух, сформированных на региональном уровне (фонд финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) и фонд финансовой поддержки поселений), и из районного фонда поддержки поселений.

Использование при определении уровня расчетной бюджетной обеспеченности поселений, муниципальных районов, городских округов показателей фактических доходов и расходов за отчетный период или показателей прогнозируемых на плановый период доходов и расходов тех или иных муниципальных образований не допускается. Применение этой нормы на практике позволит повысить объективность распределения средств финансовой помощи и снизить иждивенческие настроения муниципальных образований. Кроме того, для всех типов муниципальных образований финансовая помощь может быть заменена дополнительными нормативами отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов.

Еще одним новшеством является введение ограничения по объемам трансфертов из фондов для конкретного муниципального образования, исходя из соотношения бюджетной обеспеченности муниципалитета и средних по региону показателей. Таким образом, муниципалитет, получающий дотации, не должен в результате оказаться в положении лучшем, чем другой муниципалитет, таких дотаций не получающий.

Законодательством Российской Федерации предусматривается возможность использования в целях выравнивания уровня бюджетной обеспеченности различных муниципальных образований механизма так называемых отрицательных трансфертов, субвенций в региональный фонд финансовой поддержки поселений из бюджета поселений, чей уровень бюджетной обеспеченности в расчете на одного жителя в два раза и более превышает средний уровень по данному субъекту Российской Федерации.

Кроме того, предусмотрены субвенции местным бюджетам на осуществление органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий из регионального фонда компенсаций, которые распределяются между всеми муниципальными образованиями пропорционально численности населения (отдельных групп населения) или потребителей соответствующих бюджетных услуг с учетом объективных условий, влияющих на стоимость этих услуг.

Распределение средств фонда осуществляется в соответствии с фиксированной формулой, учитывающей численность населения муниципального образования, долю детей дошкольного и школьного возраста в общей численности населения муниципального образования, долю лиц пенсионного возраста в общей численности населения муниципального образования, площадь территории муниципального образования, уровень душевой обеспеченности бюджетными средствами муниципального образования, а также другие факторы, определяющие особенности данного субъекта Российской Федерации.

Доли (в процентах) средств, выделяемых из фонда финансовой поддержки муниципальных образований, а также нормативы отчислений (в процентах) от регулирующих доходов устанавливаются путем применения единой методологии, разрабатываемой органами государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Использование единой методологии и единого механизма бюджетного регулирования как во взаимоотношениях между Российской Федерацией и ее субъектами, так и во взаимоотношениях между субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями не нарушает принципа самостоятельности бюджетов, а лишь способствует укреплению межбюджетных отношений.

В Федеральном законе от 25.09.1997 № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» впервые регламентируется создание фондов финансовой поддержки муниципальных образований. Их создание в составе бюджетов субъектов Российской Федерации также является аналогом правового механизма, устанавливаемого в федеральном законе о федеральном бюджете на соответствующий год путем утверждения определенной доли каждого субъекта Российской Федерации в федеральном Фонде финансовой поддержки субъектов Российской Федерации.

Порядок формирования и функционирования Фонда финансовой поддержки муниципальных образований на уровне субъекта Российской Федерации регламентируется ст. 10 Федерального закона от 25.09.1997 № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации». Общая модель бюджетного выравнивания определяет величину выравнивающего трансферта как превышение стандартизированных расходов реципиента над его стандартизированными собственными доходами, вычисляя, таким образом, его величину как объем финансовых потребностей территории, недостающий до стандартного уровня.

Если в качестве стандарта принимаются средние для всех территорий душевые показатели бюджетных расходов и доходов, то стандартизированные душевые расходы данной территории определяются как произведение средних душевых расходов всех территорий и отношения подушевых издержек обеспечения стандартной услуги на этой территории к средним душевым издержкам всех территорий.

В соответствии с двумя подходами к бюджетному выравниванию в рамках общей теоретической модели выделяются два типа моделей: модель выравнивания условий производства социальных благ на отдельных территориях и модель выравнивания условий бюджетной деятельности (бюджетных потенциалов) территорий.

Фонд финансовой поддержки муниципальных образований создается в бюджете субъекта Российской Федерации. Его средства формируются путем отчислений от федеральных и региональных налогов, поступающих в бюджет субъекта Российской Федерации.

В Чувашской Республике в конце 2002 г. в соответствии с постановлением Кабинета министров Республики от 03.04.2002 № 94 «О Программе реформирования муниципальных финансов» состоялся первый конкурс среди муниципальных образований на право получения субсидий из данного фонда, победителями которого стали Ибресинский, Чебоксарский и Шемуршинский районы. В течение 2003-2004 гг. данные районы в случае реализации заявленных программ реформирования муниципальных финансов получили 60 млн руб., выделение же средств в 2003 г. предусмотрено ст. 21 Закона Чувашской республики от 28.10.2002 № 29 «О республиканском бюджете на 2003 г.». В 2003 г. победителями конкурса стали Вурнакский и Канаширский районы, а также г. Шумерля. В бюджете Самарской области на 2002 г. (областной закон от 10.12.2001 № 89-ГД «Об областном бюджете на 2002 г.», ст. 27) Фонд реформирования муниципальных финансов был сформирован в размере 400 млн руб. При этом законом была предусмотрена возможность его корректировок с учетом фактического исполнения доходной части бюджета. В отличие от федеральной методики предоставления аналогичных субсидий субъектам Российской Федерации и порядка, принятого в Чувашии, в Самарской области работа Фонда реформирования муниципальных финансов строится на менее жестко формализованных принципах: конкретных сроков подачи заявок от муниципальных образований не существует, процедура распределения средств фонда отличается отсутствием четких формул такого распределения. Регламентация же распределения средств фонда осуществлялась постановлением губернатора области от 27.04.2002 № 129 «Об образовании конкурсной комиссии по выделению средств из Фонда реформирования муниципальных финансов и порядке ее работы», действие которого было продлено на 2003 г. отдельным постановлением губернатора области от 05.05.2003 № 141.

За 2002 г. в администрацию Самарской области было подано 32 заявки от 28 муниципальных образований. Утверждены 11 заявок на общую сумму 210 млн руб.; профинансировано заявок на конец 2002 г. на 190 млн руб. Утвержденный ст. 30 Закона от 25.12.2002 № 108-ГД «Об областном бюджете на 2003 г.» объем Фонда реформирования муниципальных финансов в 2003 г. в Самарской области составил 300 млн руб.

Распределение средств Фонда финансовой поддержки муниципальных образований осуществляется в соответствии с фиксированной формулой, учитывающей численность населения муниципального образования, долю детей дошкольного и школьного возраста в общей численности населения муниципального образования, долю лиц пенсионного возраста в общей численности населения муниципального образования, площадь территории муниципального образования, уровень душевой обеспеченности бюджетными средствами муниципального образования, а также другие факторы, определяющие особенности данного субъекта Российской Федерации. Реципиент (поселение или муниципальный район) получает одинаковый объем трансферта (дотации) в расчете на одного жителя или на одного условного потребителя.

Если в субъекте Российской Федерации (или муниципальном районе) зафиксирован объем фонда финансовой поддержки – D, то трансферт для i-го реципиента (Т.) в этом случае рассчитывается по следующей формуле:

где I b.pi – индекс бюджетных расходов i-го реципиента; N нас – численность населения i-го реципиента; N нас – численность населения на выравниваемой территории (субъект Российской Федерации или муниципальный район).

Этот метод один из самых простых методов выравнивания. Для расчета трансферта необходима информация только о среднегодовой численности населения территории реципиента. Демографическая статистика, как правило, является самой достоверной в России.

Если объем подушевого трансферта велик по сравнению со среднедушевыми расчетными доходами муниципальных образований, этот способ распределения трансфертов может обеспечить весьма существенное выравнивание бюджетной обеспеченности независимо от ее исходной дифференциации.

Доля каждого муниципального образования в общем объеме средств фонда устанавливается в процентах и утверждается законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации.

Доли (в процентах) средств, выделяемых из Фонда финансовой поддержки муниципальных образований, а также нормативы отчислений (в процентах) от регулирующих доходов устанавливаются путем применения единой методологии, разрабатываемой органами государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Так, например, на территории Кировской области расположены 44 муниципальных образования, резко различающиеся по налоговому потенциалу. Только два муниципальных образования (г. Киров, г. Кирово-Чепецк) имеют достаточную базу собственных доходов. Остальные муниципалитеты во многом зависят от финансовой помощи со стороны областного бюджета. Естественны различия муниципалитетов и по уровню социальной инфраструктуры. Так, например, более У3 населения области проживает в г. Кирове, что предопределяет концентрацию в городе объектов общественной значимости.

Образуемый в составе областного бюджета Фонд финансовой поддержки (ФФП) муниципальных образований в 2003 г. составлял 1680,2 млн руб. Объем ФФП с 2001 г. увеличился в 1,7 раза. Получателями средств фонда являются 42 муниципалитета . Распределение средств ФФП производится исходя из их обеспеченности собственными доходами и объемами расходных полномочий.

Использование единой методологии и единого механизма бюджетного регулирования как во взаимоотношениях между Российской Федерацией и ее субъектами, так и во взаимоотношениях между субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями не нарушает принципа самостоятельности бюджетов, а лишь способствует укреплению межбюджетных отношений на основе провозглашенных в Федеральном законе 25.09.1997 № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» принципов.

В этом законе устанавливается и ряд других новых норм. В частности, право представительных органов местного самоуправления за счет собственных средств местного бюджета создавать муниципальную налоговую службу для сбора местных налогов, а также муниципальные казначейства в целях управления местной казной и исполнения местного бюджета. Это право гарантировано ч. 1 ст. 132 Конституции РФ и нормами Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Наряду с этим органы местного самоуправления вправе заключать соглашения с Федеральным казначейством об обслуживании исполнения местных бюджетов. Данная норма не противоречит гражданскому законодательству, так как на основании ч. 1 ст. 124 Гражданского кодекса Российской Федерации (ГК РФ) муниципальные образования выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с гражданами и юридическими лицами.

В Федеральном законе от 25.09.1997 № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» (с изм. от 09.07.1999, 27.12.2000, 30.12.2001, 29.06., 28.12.2004) (гл. III) регламентируются правовые основы и некоторые основные нормы взаимоотношений органов местного самоуправления с финансово-кредитными организациями. Эта регламентация сознательно не детализирована; она и вводит лишь ряд ограничений на взаимоотношения с названными организациями с тем, чтобы органы местного самоуправления не могли произвольно тратить бюджетные средства и заниматься предпринимательской деятельностью. В частности, органы местного самоуправления не вправе передавать средства местного бюджета и земельные участки, находящиеся в муниципальной собственности, в уставные фонды банков и других кредитных организаций.

Ограничен и выпуск эмиссионных ценных бумаг одним из их видов – муниципальными облигациями, которые выпускаются исключительно в целях реализации программ и проектов развития муниципального образования.

В этом законе предусмотрено, что правовая регламентация выпуска муниципальных займов и исполнения обязательств по ним устанавливается законодательством Российской Федерации. При этом имеется в виду, что в Государственную Думу Правительством РФ внесен проект Федерального закона «Об эмиссии государственных и муниципальных ценных бумаг», после принятия которого будет установлен порядок выпуска муниципальных ценных бумаг и исполнения обязательств по ним. Региональные и районные фонды перераспределения финансовых потоков представлены в табл. 6.32.

Таблица 6.32

Региональные и районные фонды перераспределения финансовых потоков

Выравнивание уровня бюджетной обеспеченности поселений осуществляется путем предоставления дотаций из образуемого в составе расходов бюджета субъекта Российской Федерации регионального фонда финансовой поддержки поселений и образуемых в составе расходов бюджетов муниципальных районов районных фондов финансовой поддержки поселений, который образуется и дотации из него предоставляются в порядке, установленном Законом о принципах организации местного самоуправления и БК РФ, в целях выравнивания, исходя из численности жителей поселений и финансовых возможностей органов местного самоуправления поселений осуществлять свои полномочия по решению вопросов местного значения.

Указанные дотации могут быть полностью или частично заменены дополнительными нормативами отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов, установленными для бюджетов поселений. Порядок расчета данных нормативов устанавливается законом субъекта Российской Федерации в соответствии с требованиями БКРФ.

Распределение дотаций из регионального фонда финансовой поддержки поселений и (или) заменяющие данные дотации дополнительные нормативы отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов, подлежащих зачислению в бюджеты поселений, утверждаются законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год.

Районные фонды финансовой поддержки поселений образуются и дотации из них предоставляются в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации в соответствии с требованиями БК РФ, исходя из уровня бюджетной обеспеченности поселений, финансовых возможностей органов местного самоуправления поселений, входящих в состав муниципального района, осуществлять свои полномочия по решению вопросов местного значения.

Дотации из районных фондов финансовой поддержки поселений распределяются между поселениями, которые входят в состав соответствующего муниципального района и уровень расчетной бюджетной обеспеченности которых не превышает уровень расчетной бюджетной обеспеченности поселений, определенный в качестве критерия для предоставления указанных дотаций бюджетам поселений в соответствии с методикой, утверждаемой законом субъекта Российской Федерации в соответствии с требованиями БК РФ.

Использование при определении уровня расчетной бюджетной обеспеченности поселений показателей фактических доходов и расходов за отчетный период или показателей прогнозируемых на плановый период доходов и расходов отдельных городских, сельских поселений не допускается.

Распределение дотаций из районного фонда финансовой поддержки поселений утверждается решением представительного органа муниципального района о бюджете муниципального района на очередной финансовый год. В случае если уровень расчетной бюджетной обеспеченности поселения до выравнивания уровня расчетной бюджетной обеспеченности поселений в отчетном финансовом году в расчете на одного жителя в два и более раза превышал средний уровень по данному субъекту Российской Федерации, законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год могут быть предусмотрены перечисление субвенций из бюджета данного поселения в региональный фонд финансовой поддержки поселений либо при невыполнении муниципальным образованием требований указанного закона субъекта Российской Федерации о перечислении субвенций – централизация части доходов от местных налогов и сборов и (или) снижение для данного поселения нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов до уровня, обеспечивающего поступление средств в региональный фонд финансовой поддержки поселений в размере указанных субвенций. Определенные сложности у описанного подхода возникают при применении отрицательного трансферта. Если из бюджетов наиболее высоко обеспеченных реципиентов изымается «отрицательный трансферт», а распределение дотаций производится в равном объеме на душу населения (или условного потребителя) среди всех муниципалитетов, не перечисляющих «отрицательный трансферт», возможно падение бюджетной обеспеченности наиболее высоко обеспеченных реципиентов после изъятия «отрицательных трансфертов» и передачи дотаций ниже бюджетной обеспеченности других муниципальных образований. Такая ситуация может значительно уменьшить стимулы к развитию у самых обеспеченных поселений или муниципальных образований. Возникновение такой ситуации крайне нежелательно. Этого можно избежать, если при расчете «отрицательного трансферта» поставить условие сохранения ранга бюджетной обеспеченности после применения всех процедур бюджетного выравнивания, т. е. ввести ограничение на объем «отрицательного трансферта».

Порядок расчета уровня бюджетной обеспеченности поселений в отчетном финансовом году, определения размеров указанных субвенций, централизации части доходов от местных налогов и сборов и (или) снижения нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов устанавливается законом субъекта Российской Федерации в соответствии с требованиями закона о принципах организации местного самоуправления и БКРФ.

Размер субвенции для отдельного поселения не может превышать 50% разницы между общими доходами бюджета поселения, учтенными при расчете уровня бюджетной обеспеченности поселения в отчетном финансовом году, и двукратным средним по субъекту Российской Федерации уровнем бюджетной обеспеченности поселений.

В целях предоставления местным бюджетам субсидий для долевого финансирования инвестиционных программ и проектов развития общественной инфраструктуры муниципальных образований в составе расходов бюджета субъекта Российской Федерации может быть образован фонд муниципального развития.

Отбор инвестиционных программ и проектов, а также муниципальных образований, которым предоставляются указанные субсидии, осуществляется в порядке, установленном законами субъектов Российской Федерации в соответствии с требованиями БК РФ. Распределение субсидий из фонда муниципального развития между муниципальными образованиями утверждается законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год.

В целях предоставления бюджетам муниципальных образований субсидий для долевого финансирования приоритетных социально значимых расходов бюджетов муниципальных образований в составе расходов бюджета субъекта Российской Федерации может быть образован фонд софинансирования социальных расходов.

Целевое назначение, условия предоставления и расходования указанных субсидий устанавливаются законом субъекта Российской Федерации. Отбор муниципальных образований, которым предоставляются указанные субсидии, и распределение указанных субсидий между муниципальными образованиями осуществляются по единой методике, утверждаемой законами субъектов Российской Федерации в соответствии с требованиями БКРФ.

В случаях и порядке, предусмотренных федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, бюджетам муниципальных образований может быть предоставлена иная финансовая помощь из федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации в формах, предусмотренных БК РФ. В соответствии с федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год в фонд муниципального развития и фонд софинансирования социальных расходов могут зачисляться субсидии из федерального бюджета.

Приоритетными бюджетными услугами для возможного включения в региональные фонды софинансирования социальных расходов являются:

1) для муниципальных районов – охрана общественного порядка, дошкольное образование, отдых детей в каникулы, организация скорой медицинской помощи, опека и попечительство, ритуальные услуги;

2) поселений – обеспечение жильем малоимущих, пожарная безопасность, библиотечное обслуживание, благоустройство и озеленение, ритуальные услуги, условия для развития физкультуры и спорта, массового отдыха.

Одной из таких моделей можно предположить схему кассового обслуживания бюджета поселения органами Федерального казначейства, при которой органы местного самоуправления на основании соглашения передают ряд полномочий по исполнению своего бюджета финансовому органу районного уровня.

Распределение межбюджетной помощи на уровне субъект Российской Федерации – муниципалитеты является одной из непростых задач, ежегодно возникающих перед региональной администрацией. Ее решение может и должно опираться на Временные рекомендации Минфина России, содержащие важные общие принципы и формулы, на основе которых можно рассчитать объем и распределение фондов региональной поддержки муниципалитетов (муниципальных районов, городских округов и поселений). При этом предполагается, что нормативы отчислений от региональных налогов и региональных частей федеральных налогов уже определены. Основной принцип назначения нормативов по регулирующим налогам состоит в том, чтобы предпочесть наиболее равномерно распределенные налоги.

Подход, предлагаемый Фондом «Институт экономики города», содержит, в дополнение к Временным рекомендациям Минфина, формализованные рекомендации по решению вопросов обеспечения финансовыми ресурсами органы местного самоуправления . Он основан на следующих предположениях.

1. Нормативы отчислений от регулирующих налогов нужно определить таким образом, чтобы максимально повысить бюджетную обеспеченность муниципалитетов, считая их равноправными.

2. Следует найти баланс между передачей средств через регулирующие налоги и посредством трансфертов (дотаций на выравнивание).

В данном случае общая величина средств, передаваемых двумя указанными способами – через налоги и дотации, – считается фиксированной. Ее определение или прогнозирование представляет собой отдельную задачу. Можно рассчитывать ее как разность между суммарной прогнозируемой величиной муниципальных бюджетов и прогнозом доходов муниципальных образований по муниципальным налогам, неналоговым доходам, закрепленным долям федеральных и региональных налогов, субвенциям и субсидиям.

Введем обозначения:

А – объем средств, передаваемых через регулирующие налоги;

В – объем средств, перечисляемых муниципалитетам в виде дотаций;

A + B – общий объем межбюджетного регулирования, в данном случае фиксированная величина;

доля средств, передаваемых посредством налогов.

Необходимость нахождения баланса между двумя способами межбюджетного регулирования вытекает из того, что, с одной стороны, более высокая доля налогов t повышает бюджетную самостоятельность муниципалитетов, а с другой – более высокая доля (1 – t) дотаций позволяет легче выравнивать бюджетную обеспеченность.

Решение проблемы схематично описывается следующим образом.

1. При заданном объеме средств, передаваемых по регулирующим налогам, определить оптимальный способ назначения нормативов отчислений.

2. При заданном объеме трансфертов определить оптимальный способ выравнивания.

3. Располагая методологией назначения нормативов отчислений по регулирующим налогам и методологией выравнивания посредством дотаций, найти зависимость минимальной бюджетной обеспеченности МБО по муниципалитетам региона от доли t.

4. Зная зависимость МБО (t) выбрать максимальное значение доли t, при котором минимальная бюджетная обеспеченность остается допустимой, т. е. не ниже заранее определенного уровня.

Модель рассчитывает нормативы дополнительных отчислений от федеральных и региональных налогов в бюджеты муниципальных образований, которые «наилучшим» для бюджетной обеспеченности муниципалитетов образом распределяют заданную сумму поступлений.

Под бюджетной обеспеченностью понимается отношение муниципальных доходов к числу условных потребителей (численность населения, умноженная на индекс бюджетных расходов). При этом на этапе расчета нормативов отчислений в число доходов включаются: местные налоги, неналоговые доходы, субвенции, а также отчисления от федеральных и региональных налогов.

Говоря формально, требуется определить нормативы отчислений a1, a2.... a7, удовлетворяющие условию

где Тji – контингент налога i в муниципалитете j; A – заданный объем средств, передаваемый посредством отчислений от федеральных и региональных налогов.

Как показывает несложная математическая выкладка, в случае перераспределения ставок регулирующих налогов посредством увеличения доли отчислений налога 1 и уменьшения доли отчислений налога 2, с соблюдением условия равенства всего объема средств величине А, бюджетная обеспеченность того или иного муниципалитета повысится, если

где Тji – контингент налога i в муниципалитете j; Ti – контингент налога i в области.

С точки зрения бюджетной обеспеченности муниципалитетов высокий норматив отчислений по какому-либо налогу тем выгодней, чем больший вклад вносит муниципалитет в поступления по данному налогу.

Таким образом, для каждого муниципалитета налоги ранжируются в зависимости от отношения контингента налога в муниципалитете к контингенту этого налога по области. Это ранжирование не зависит от того, рассматривается ли контингент на душу населения или в абсолютных значениях – одно от другого отличается постоянным множителем.

Суммируя ранги налогов по муниципалитетам, получим ранжирование налогов в целом.

Нормативы отчислений рассчитываются следующим образом: максимальная ставка по налогу 1-го ранга, затем максимальная ставка по налогу 2-го ранга и т. д., и на том шаге, когда максимальная ставка окажется уже недопустимой по условию (6.1) равенства объема перечисленных средств заданному значению А, требуется сократить ее ровно настолько, чтобы данное условие выполнялось.

Такой способ выбора нормативов отчислений позволяет сделать акцент на приоритетных для большинства муниципалитетов налогах, поскольку предложенная процедура представляет собой не что иное, как формализованное «голосование» муниципалитетов за те или иные налоги.

Сумма средств, передаваемых муниципалитетам в виде дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности, подразделяется на две части:

1) дотации на «пропорциональное сокращение разрыва» до заданного уровня. В качестве заданного уровня берется средний уровень бюджетной обеспеченности, умноженный на выбранный пользователем коэффициент. По умолчанию этот коэффициент равен 1. Повышая его, пользователь предоставляет возможность получать данного рода дотации и более обеспеченным муниципалитетам;

2) дотации «на подтягивание беднейших». Исходя из заданого объема средств несколько наименее обеспеченных муниципалитетов выравниваются до одного уровня бюджетной обеспеченности.

Разделение общего объема трансфертов на две части определяется пользователем указанием доли трансфертов первого типа.

Технология расчета трансфертов соответствует применяемой при расчете трансфертов Фонда федеральной поддержки регионов. Эта же технология используется и во Временных рекомендациях Минфина России по регулированию межбюджетных отношений на уровне регион – муниципалитеты.

Поскольку общий объем межбюджетного регулирования фиксирован, то для каждого значения доли t определены значения А = t(A + В) и В = (1 – t)(A + В).

Используя эти значения и рассчивая для них оптимальные нормативы отчислений и дотации, можно найти для каждого t итоговую бюджетную обеспеченность всех муниципальных образований области, и выяснить, какая в результате получится минимальная бюджетная обеспеченность среди муниципалитетов МБО (t).

Доля t средств межбюджетного регулирования, передаваемая в бюджеты муниципальных образований в виде налоговых доходов в результате устанавливается так, чтобы оставшаяся часть позволила выровнять бюджетную обеспеченность всех муниципалитетов до заданного уровня. Пользователь должен задать минимальное значение бюджетной обеспеченности для муниципальных образований. Используя таблицу или график, по величине минимальной бюджетной обеспеченности можно определить, какая доля t средств, передана в бюджеты муниципальных образований посредством дополнительных отчислений от федеральных и региональных налогов. На диаграмме, представленной на рис. 6.2, эта величина равна 62,5%.

Рис. 6.2. Соотношение минимально допустимой и минимальнойбюджетной обеспеченности в зависимости от доли налоговыхотчислений в объеме межбюджетного регулирования

С введением в действие нового законодательства и появлением трех типов муниципальных образований (рис. 6.3), но в отсутствие детальной информации по уровню сельских поселений, на первом этапе модель может применяться для расчета межбюджетных перечислений из региона городским округам и муниципальным районам, с учетом того, что в соответствии с законодательством Российской Федерации должно выполняться следующее соотношение по каждому из регулирующих налогов:

где Nго – норматив городского округа; Nмр – норматив муниципального района; Nсп – норматив сельского поселения.

Рис. 63. Основные этапы межбюджетных трансфертов с регионального уровня на уровень местного самоуправления

Таким образом, на первом этапе регион может перечислять муниципальному району те же дополнительные нормативы отчислений, что и городским округам, и предоставить ему возможнотсь часть из них передавать расположенным на его территории сельским поселениям. На втором этапе с накоплением информации по налоговому потенциалу и о расходных потребностях поселений модель может быть расширена таким образом, чтобы работать в рамках описанного выше подхода и с уровнем сельских поселений.

Фонд регионального и муниципального развития. Фонды такого типа представляют собой относительно новое и в настоящее время не окончательно сформулированное направление оказания финансовой помощи из федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации региональным и местным властям соответственно.

Согласно Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г. в федеральном Фонде регионального развития (ФРР) должны быть объединены федеральные средства, направляемые субъектам Российской Федерации на поддержку инвестиций в региональную инфраструктуру. Общими принципами распределения средств фонда должны быть:

– целевая поддержка капитальных вложений в общественную инфраструктуру в форме субсидий;

– софинансирование капитальных вложений из бюджетов субъектов Российской Федерации;

– соблюдение субъектами Российской Федерации требований федерального законодательства к организации инвестиционного процесса.

Федеральный закон от 04.07.2003 № 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон „Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации“» (ст. 26.19), а также проект поправок в БК РФ, в части регулирования вопросов применения федерального ФРР, установили следующие особенности его применения:

1) средства ФРР предоставляются в форме субсидий и используются для долевого финансирования инвестиционных программ и проектов;

2) объектом финансирования является общественная инфраструктура регионального значения;

3) средства ФРР могут быть источниками формирования фондов муниципального развития;

4) ФРР формируется в составе федерального бюджета, и распределение субсидий из этого фонда между субъектами Российской Федерации утверждается Федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий год.

В Федеральном законе от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 62) в основном повторяются положения о федеральном ФРР применительно к региональному фонду муниципального развития. Они включают в себя следующие основные моменты:

– региональный фонд муниципального развития формируется и утверждается ежегодно в составе бюджета субъекта Российской Федерации;

– помощь муниципальным образованиям предоставляется в форме субсидий для долевого финансирования инвестиционных программ и проектов;

– средства поддержки направляются на инвестирование объектов муниципальной общественной инфраструктуры;

– органы власти разрабатывают порядок отбора муниципальных образований и инвестиционных программ и проектов, которым предоставляются указанные субсидии, и утверждают этот порядок законами субъектов Российской Федерации в соответствии с требованиями БК РФ;

– распределение субсидий из фонда муниципального развития между муниципальными образованиями утверждается законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год.

Таким образом, федеральное законодательство регулирует только общие вопросы формирования и использования средств фондов развития и фактически не дает ответов на вопросы, касающиеся методики и порядка распределения средств фондов развития, финансового планирования и финансирования, мониторинга и контроля использования средств этих фондов.

Предполагается, что средства ФРР должны распределяться между субъектами Российской Федерации на основании единой методики, предполагающей конкурсное распределение средств в соответствии с заявками регионов на получение софинансирования из федерального бюджета на осуществление инвестиционных проектов. Однако на практике ФРР на протяжении последних лет формируется в результате механического объединения нескольких программ развития регионов. Например, в Федеральном законе от 23.12.2003 № 186-ФЗ «О федеральном бюджете на 2004 г.» (с изм. от 29.06, 28.07, 20.08, 10.11.2004), средства, предусмотренные для финансирования из ФРР (общим объемом 24,4 млрд руб.), главным образом направляются на финансирование двух федеральных целевых программ, реализация которых носит, скорее, политический характер: целевая программа «Социально-экономического развития Республики Татарстан до 2006 г.» (11,3 млрд руб.) и целевая программа «Социально-экономического развития Республики Башкортостан до 2006 г.» (7,4 млрд руб.). В рамках программы «Сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов Российской Федерации» было выделено всего 2,5 млрд руб. Только в рамках этой программы используются единые подходы к распределению средств фонда, но методика носит недостаточно прозрачный характер и нуждается в значительном совершенствовании.

Как показывает практика межбюджетных отношений последних лет, опыт оказания федеральной бюджетной помощи регионам находит успешное применение в построении межбюджетных отношений внутри субъектов Российской Федерации. Вследствие этого предложения Минэкономразвития России по методике распределения финансовых средств из ФРР, одобренные на заседании Правительства РФ весной 2003 г., заслуживают пристального внимания на предмет возможного заимствования для разработки механизма использования аналогичного фонда на субфедеральном уровне.

Суть этих предложений сводится к следующим моментам. В соответствии с федеральным законодательством фонд предоставляет субсидии для софинансирования инвестиционных проектов по объектам, находящимся в собственности субъектов Российской Федерации либо муниципальных образований. Общим правилом является конкурс и заявительный принцип участия в нем субъектов Российской Федерации. Конкурс носит двухэтапный характер.

Первый этап – отбор субъектов Российской Федерации, получающих допуск к участию в конкурсе проектов. Второй этап – собственно конкурс проектов.

Успешно прошедшими первый этап признаются субъекты Российской Федерации, показатели которых соответствуют установленным критериям нуждаемости в федеральной финансовой помощи и критериям качества управления региональными финансами. Оценка нуждаемости определяется на основе интегрального показателя уровня развития субъекта Российской Федерации.

Интегральный показатель уровня развития субъекта рассчитывается как средняя арифметическая из индикаторов, характеризующих относительное положение субъекта в Федерации по следующим базовым показателям социально-экономического развития, качества жизни населения и степени развитости инфраструктуры: валовой региональный продукт на душу населения; объем инвестиций в основной капитал на душу населения; объем внешнеторгового оборота на душу населения; бюджетно-финансовая обеспеченность региона на душу населения; доля среднесписочной численности работников, занятых на малых предприятиях, в общей среднесписочной численности работников, занятых на предприятиях и организациях (в %); уровень зарегистрированной безработицы (в % к экономически активному населению); соотношение среднедушевых денежных доходов и величины прожиточного минимума; доля населения с денежными доходами ниже величины прожиточного минимума (в %) в общей численности населения; суммарный оборот розничной торговли, общественного питания и платных услуг в расчете на душу населения; основные фонды отраслей экономики (по остаточной балансовой стоимости в среднегодовом исчислении полной балансовой стоимости, с учетом степени удорожания капитальных затрат) на душу населения (в тыс. руб.); коэффициент плотности автомобильных дорог (коэффициент Энгеля); сводный показатель обеспеченности населения субъекта Российской Федерации объектами инженерной инфраструктуры (в %); сводный показатель обеспеченности населения субъекта Российской Федерации объектами социальной инфраструктуры, рассчитываемый на основе четырех первичных индикаторов:

1) обеспеченность дошкольными образовательными учреждениями, мест на 1000 детей дошкольного возраста;

2) выпуск специалистов высшими и государственными средними учебными заведениями, чел. на 10 000 чел. населения;

3) обеспеченность врачами и средним медицинским персоналом, чел. на 10 000 чел. населения (в %);

4) обеспеченность населения амбулаторно-поликлини-ческими учреждениями, посещений в смену на 10 000 чел. населения.

Все субъекты распределяются на группы в зависимости от величины их интегрального показателя развития:

– группа с уровнем развития выше среднего;

– группа со средним уровнем;

– группа с уровнем ниже среднего;

– группа с низким уровнем;

– группа с крайне низким уровнем.

Субъекты Российской Федерации с интегральным показателем развития ниже среднего уровня признаются нуждающимися в федеральной инвестиционной поддержке. Для окончательного успешного прохождения первого отборочного этапа эти субъекты должны пройти мониторинг кредитоспособности и качества управления бюджетами субъектов и получить минимальную проходную оценку эффективности их инвестиционной политики и качества управления региональными финансами, определяемую по методике Минфина России (утв. приказом Минфина России от 18.02.2003 № 41 «О порядке оценки кредитоспособности и качества управления бюджетами субъектов Российской Федерации и муниципальными образованиями»).

Конкурс проектов проводит конкурсная комиссия Минэкономразвития России, в которую включаются представители Минфина России и субъектов Российской Федерации. В ходе конкурса экспертно оцениваются достоинства и недостатки каждого проекта.

Прошедшие первый этап отбора субъекты Российской Федерации допускаются к конкурсу проектов, который проводится в рамках соответствующих групп регионов: группа регионов с уровнем развития ниже среднего; группа с низким уровнем; группа с крайне низким уровнем. При этом в конкурсе участвуют проекты разной отраслевой принадлежности. Для каждого субъекта Российской Федерации, допущенного к конкурсу проектов, рассчитывается максимально возможный объем получаемой им финансовой помощи. Он определяется исходя из общего объема средств, предназначенного для субсидирования, умноженного на коэффициент, учитывающий отклонение интегрального показателя развития данного субъекта Российской Федерации от среднероссийского уровня и численность населения. Таким образом, величина субсидии для каждого субъекта Российской Федерации пропорциональна численности его населения и отклонению его интегрального показателя уровня развития от среднероссийского.

Набор индикаторов для оценки проекта включает в себя группу показателей, характеризующих сам проект, и группу показателей, описывающих регион – участник конкурса проектов.

Сравнительная значимость каждого показателя устанавливается в виде различий в предельном количестве баллов, которое может получить проект при оценке по тому или иному критерию.

По итогам суммарной балльной оценки проектов всеми экспертами определяется ранжированный ряд поданных на конкурс проектов по каждой группе участников. Проекты, набравшие определенное число баллов, считаются прошедшими конкурс. Степень софинансирования этих проектов из федерального бюджета определяется в зависимости от того, в какой группе по уровню развития находится субъект Российской Федерации. Для субъектов с уровнем развития ниже среднего уровня доля софинансирования из федерального бюджета устанавливается не выше 50%, для субъектов с низким и крайне низким уровнем – 70%

Рассмотренные основные подходы к методике распределения финансовых средств федерального ФРР, разработанные в рамках Минэкономразвития России, несомненно, могут быть полезны субъектам Российской Федерации, реализующим задачу формализации собственной инвестиционной поддержки муниципальных образований.

Согласно ст. 63 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» региональный фонд компенсаций создается для предоставления органам местного самоуправления субвенций на осуществление переданных им Российской Федерацией и субъектом Российской Федерации государственных полномочий.

В соответствии со ст. 19 указанного Федерального закона передаваемыми государственными полномочиями являются полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации по вопросам, не отнесенным к вопросам местного значения.

Таким образом, из регионального фонда компенсаций должны предоставляться средства, необходимые для реализации муниципальными органами власти переданных им государственных полномочий по вопросам, не отнесенным к вопросам местного значения.

Из ФССР предлагается финансировать расходы, связанные с реализацией органами местного самоуправления вопросов, отнесенных к вопросам местного значения. Субсидии следует направлять на наиболее значимые виды расходов местных бюджетов, финансирование которых целесообразно поддерживать на примерно одинаковом уровне на всей территории региона при соблюдении определенного уровня качества (доступности) соответствующих услуг.

В рамках данного принципа могут быть выбраны следующие вопросы местного значения.

Для поселений:

– обеспечение малоимущих граждан, проживающих в поселении и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями;

– обеспечение первичных мер пожарной безопасности;

– библиотечное обслуживание населения;

– охрана и сохранение объектов культурного наследия местного значения;

– обеспечение условий для развития массовой физической культуры и спорта;

– создание условий для массового отдыха жителей поселения, организация обустройства мест массового отдыха населения;

– оказание содействия в установлении опеки и попечительства над нуждающимися в этом жителями поселения;

– благоустройство и озеленение территории поселения;

– освещение улиц, установка указателей;

– организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения.

Для муниципальных районов:

– охрана общественного порядка муниципальной милицией;

– предоставление общедоступного бесплатного дошкольного образования;

– организация отдыха детей в каникулярное время;

– организация скорой медицинской помощи (за исключением санитарно-авиационной), первичной медико-санитарной помощи в амбулаторно-поликли-нических и больничных учреждениях, медицинской помощи женщинам в период беременности, во время и после родов;

– опека и попечительство;

– организация ритуальных услуг.