Беженцы в международном праве автор. Право убежища и правовое положение беженцев и других категорий вынужденных мигрантов. с) виновны в совершении деяний, противоречащих целям и принципам Организации Объединенных Наций

С точки зрения современного международного права термин «беженец» является строгим, конкретным по своему характеру, так как его правовое содержание определяется четко в соответствии с принципами и нормами общего международного права. Его содержание по сравнению со словом «беженец», которое мы используем в нашей повседневной жизни, намного уже. В обиходе беженец - это любой человек, который спасается бегством от обстоятельств, угрожающих его личной безопасности и безопасности членов его семьи. По какой причине он вынужден так поступать, для нас, по сути, не имеет значения.

Но для международного права причины, по которым лицо покидает свой дом в поисках убежища, и категории лиц, ищущих его, играют большую роль при признании за лицом статуса беженца в соответствии с международным правом. Но прежде чем подробно рассмотреть границы понятия «беженец» с юридической точки зрения, необходимо проследить историю его формирования .

Впервые в международных соглашениях понятие «беженец» было сформулировано на состоявшейся в Женеве в 1926 году конференции, участники которой разработали и подписали Соглашение о выдаче удостоверений личности русским и армянским беженцам. В соответствии с пунктом 2 Соглашения беженцем считается любое лицо соответствующего происхождения, которое не пользуется или которое более не пользуется защитой своего правительства и не приобрело другого гражданства .

Аналогичный подход к определению понятия «беженец» был использован при разработке Соглашения о статусе беженцев из Германии от 4 июля 1936 года и Конвенции о статусе беженцев из Германии от 10 февраля 1938 года. В соответствии со статьей 1 Конвенции 1938 года под ее действие подпадали: «а) лица, обладающие или обладавшие германским гражданством и не обладающие иным гражданством, в отношении которых доказано, что они не пользуются, юридически или фактически, защитой правительства Германии; b) лица без гражданства, на которых не распространяются предыдущие конвенции или соглашения, которые покинули территорию Германии после поселения на ней и в отношении которых доказано, что они не пользуются, юридически или фактически, защитой правительства Германии». Впервые в международном праве в этом документе юридически было закреплено положение о том, что лица, покинувшие территорию Германии по соображениям личного удобства, исключались из определения понятия «беженец». Впоследствии данное правило было использовано при разработке определения понятия «беженец», зафиксированного в Уставе Управления Верховного комиссара ООН по делам беженцев .

Необходимо отметить, что в соглашениях, заключенных под эгидой Лиги Наций, использовался групповой, или категорийный, подход, который заключался в том, что нахождение лица за пределами страны своего происхождения и непользование им защитой правительства этой страны были вполне достаточными условиями для признания такого лица беженцем. Однако эти определения не указывали «причины оставления беженцами страны своегопрежнего местожительства, а получение режима беженца не было обусловлено какими-либо мотивами» .

Поэтому наряду с официальной разработкой определения понятия «беженец», которая осуществлялась в рамках Лиги Наций, велась неофициальная работа по включению в понятие «беженец» причин, по которым беженец покинул страну своего происхождения. В апреле 1936 года в Брюсселе Институт международного права принял резолюцию под названием «Правовой статус апатридов и беженцев», определившую беженца как индивида, «который по причине внезапно возникших политических событий на территории государства его гражданской принадлежности покинул добровольно или недобровольно эту территорию... и не приобрел нового гражданства, и не пользуется дипломатической защитой какого-либо другого государства» .

В 1938 году в Эвиане (Франция) прошла международная конференция, которая учредила Межправительственный комитет по делам беженцев. Под мандат этой организации подпадали: а) «лица, которые еще не покинули страну своего происхождения, однако они вынуждены эмигрировать по причине своих политических убеждений, вероисповедания и расовой принадлежности»; б) «лица, которые уже покинули свою страну происхождения или еще не обосновались постоянно в иных местах» .

Тенденция того периода заключалась в стремлении государств как можно сильнее политизировать понятие «беженец». Она ярко проявилась при разработке Устава Международной организации по делам беженцев, созданной 20 августа 1948 года. В ее Уставе были использованы положения всех предыдущих международных соглашений и документов при определении категорий лиц, которым организация оказывала помощь. К числу беженцев Уставом были отнесены следующие категории лиц: «а) жертвы нацистского или фашистского режима, или режимов, принимавших участие во Второй мировой войне на стороне фашистских режимов, или жертвы квислинговских или подобных им режимов, помогающих фашистским режимам в их борьбе против Объединенных Наций, независимо от того, пользуются они международным статусом как беженцы или нет;b) испанские республиканцы и другие жертвы фалангистского режима в Испании; с) лица, которые рассматривались как беженцы до начала Второй мировой войны по причинам расового, религиозного или национального характера или вследствие их политических убеждений» .Отличительная особенность определения понятия «беженец» по Уставу МОБ заключалась в том, что оно объединило групповой подход, использовавшийся в предыдущих соглашениях при определении понятия «беженец», и политический аспект проблемы беженцев, что носило в тот период прогрессивный характер.

В 1949 году ООН начала подготовительную работу по созданию новой организации, которая заменила бы МОБ. Соответственно необходимо было разработать и новое определение понятия «беженец», что связывалось с последними событиями и изменениями в международных отношениях государств - членов ООН.

Этой новой организацией стало Управление Верховного комиссара ООН по делам беженцев, а документом, по-новому определившим понятие «беженец», - Устав этого учреждения.

В Уставе соединены элементы определений понятия «беженец», содержащиеся в предыдущих соглашениях. В соответствии с пунктом 6 главы II Устава компетенция Верховного комиссара ООН по делам беженцев распространяется на «всех тех лиц, которые в результате событий, происшедших до 1 января 1951 года, и в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства или политических убеждений находятся вне страны своей гражданской принадлежности и не могут пользоваться защитой правительства этойстраны или не желают пользоваться такой защитой либо вследствие таких опасений, либо попричинам, не связанным с соображениями личного удобства; или, не имея определенного гражданства и находясь вне страны своего прежнего обычного местожительства, не могут или не желают вернуться в нее вследствие таких опасений либо по причинам, не связанным с соображениями личного удобства» .

Кроме того, под мандат УВКБ ООН подпадают беженцы, правовое положение которых регулируется ранее заключенными международными договорами и соглашениями.

Определение понятия «беженец», содержащееся в Уставе УВКБ, носит универсальный характер по сфере применения, так как не содержит никаких географических и временных ограничений .

Тем не менее, по мнению английского юриста-международника Г.С. Гудвин-Гилла, «Устав УВКБ содержит явное противоречие», которое заключается в том, что, с одной стороны, деятельность Управления распространяется на группы и категории беженцев, а с другой - содержащееся в нем определение понятия «беженец» требует оценки обстоятельств того, как лицо стало беженцем в каждом конкретном случае . Последующие события заставили УВКБ ООН достаточно гибко применять на практике свой мандат, в результате чего произошло существенное изменение концепции «беженец». Беженцы стали предметом внимания международного сообщества.

Важную роль в расширении концепции «беженец» сыграли главные органы ООН - Генеральная Ассамблея и Экономический и Социальный Совет. Позднее к ним присоединился Исполнительный комитет по Программе Верховного комиссара, созданный в 1957 году.

В 1957 году Генеральная Ассамблея ООН уполномочила УВКБ ООН на основе резолюции 1167 ГА ООН от 26 ноября 1957 года оказать помощь беженцам, которые не подпадали под определение, содержащееся в Уставе УВКБ. Речь шла о китайских беженцах, размещенных в Гонконге. Ситуация осложнялась еще и тем, что в тот период сосуществовало одновременно два Китая, каждый из которых претендовал на роль государства гражданской принадлежности.

В 1959 году ГА ООН в своей резолюции 1388 (XIV) от 20 ноября разрешила Верховному комиссару оказание «добрых услуг» беженцам, «которые не находятся на попечении Организации Объединенных Наций». Резолюция 1959 (XVIII) 1963 года ГА ООН содержит просьбу к Верховному комиссару продолжать оказывать международную защиту беженцам и прилагать усилия в интересах беженцев, которые находятся на его попечении, а также беженцев, которым он предоставляет свои «добрые услуги», и обращать особое внимание на новые группы беженцев согласно соответствующим резолюциям ГА ООН и директивам Исполнительного комитета. Эти и последующие резолюции ГА ООН свидетельствовали о том, что ООН стала использовать прагматический подход при определении лиц в качестве беженцев. К этому необходимо добавить и то, что в 60-х годах XX века увеличивающиеся масштабы потоков беженцев, особенно в африканских государствах, заставили УВКБ ООН применять так называемый «групповой подход». В этом случае беженцами признавались не отдельные лица, а целая группа лиц. Хотя это и противоречило положениям Устава УВКБ, но то была вынужденная мера в случае внезапно возникавших массовых потоков беженцев, когда спасение жизни людей и их безопасность оправдывали обход действовавших юридических норм .

Чуть позднее УВКБ стало оказывать помощь и лицам, перемещенным внутри страны. Так, в 1972 году ЭКОСОС принял решение о распространении помощи не только на беженцев из Судана, но и на «лиц, перемещенных внутри страны» . В 1976 году ЭКОСОС признал значение деятельности УВКБ «в дополнение к его первоначальным функциям в отношении искусственно вызванных бедствий». Совет выразил благодарность Верховному комиссару от имени «беженцев и перемещенных лиц, а также жертв искусственно вызванных бедствий» .

Несмотря на все расширяющийся круг лиц, которыми занималось УВКБ ООН, официальные документы тоговремени свидетельствуют о нежелании использовать термин «беженец» в отношении тех, кому УВКБ ООН оказывало помощь. Вместо этого использовались термины «перемещенные лица», «лица, перемещенные внутри страны» и др. Однако шел процесс корректировки и выработки новых терминов. В 1976 году Исполком по Программе Верховного комиссара использовал термин «лица, ходатайствующие о предоставлении убежища».

В 1977 году обязательства по предоставлению помощи беженцам и перемещенным лицам были четко сформулированы в документах ГА ООН. Позднее были признаны и другие категории лиц, нуждающихся в помощи, включая репатриантов, женщин, детей, лиц, ходатайствующих о предоставлении убежища.

Подобная тенденция расширения круга лиц, которым УВКБ ООН оказывает помощь, говорит о том, что при выявлении таких категорий лиц необходимо применять более общий критерий - отсутствие защиты.

Итак, в настоящее время УВКБ ООН оказывает помощь и защиту следующим категориям лиц: беженцам по определению Устава УВКБ ООН, возвратившимся беженцам, лицам, ищущим убежище, внутренне перемещенным лицам и другим категориям лиц, входящим в сферу деятельности УВКБ ООН.

Несмотря на протесты некоторых государств, международное сообщество официально не возражает против осуществления УВКБ своих функций в отношении столь различных категорий лиц, так как оказание такой помощи не затрагивает суверенного права государств признавать за ними статус беженца со всеми вытекающими отсюда последствиями. Кроме того, правовой базой предоставления защиты данным категориям лиц являются резолюции органов ООН, носящие рекомендательный характер. Более того, все вышеуказанные категории лиц юридически не включены в понятие «беженец» и существуют независимо от него, что означает следующее: пользование международной защитой и помощью в полном объеме предоставлено только беженцам по определению Устава УВКБ ООН.

Помимо определения понятия «беженец», зафиксированного в Уставе УВКБ ООН, существует определение этого понятия, содержащееся в разделе А статьи 1 Конвенции о статусе беженцев 1951 года . Определение явилось результатом длительных и бурных дискуссий между государствами, которые проходили в Специальном комитете по проблемам беженцев и бесподданых.

Некоторые государства полагали, что слишком расплывчатое определение вызовет трения между государствами по поводу его толкования и применения, а также возложит на них непомерно большие и трудно выполнимые обязательства. В связи с этим США предложили определение, которое включало четыре категории беженцев, находящихся за пределами своей страны из-за «преследований или опасений преследований» . В эти категории были включены беженцы периода Первой мировой войны, беженцы в межвоенный период, новые беженцы, перемещенные лица и несовершеннолетние, не сопровождаемые взрослыми. Великобритания предложила свой вариант определения общего характера и распространявшегося на лицо, которое, покинув страну своего обычного проживания по причине преследований или вполне обоснованных опасений преследований, не возвращается либо не может вернуться в эту страну по уважительным и достаточным причинам, или ему не позволяют вернуться туда власти этой страны, и которое не является гражданином какой-либо иной страны .

Для выработки определения, которое удовлетворило бы все государства, в Специальном комитете была созданарабочая группа, которая взяла за образец определение, содержащееся в Уставе Международной организации по делам беженцев. В ходе долгой работы стороны пришли к варианту определения понятия «беженец», который удовлетворял всех.

Государства - участники Конвенции 1951 года согласились, что термин «беженец» должен применяться к лицам, признанным беженцами в соответствии с ранее принятыми международными соглашениями, а также к любому лицу, удовлетворяющему положениям пункта 2 раздела А статьи 1 Конвенции, где говорится, что беженцем признается любое лицо, которое «в результате событий, происшедших до 1 января 1951 года, и в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений находится вне страны своей гражданской принадлежности и не может пользоваться защитой этой страны или не желает пользоваться такой защитой вследствие таких опасений; или, не имея определенного гражданства и находясь вне страны своего прежнего обычного местожительства в результате подобных событий, не может или не желает вернуться в нее вследствие таких опасений» .

Однако определение понятия «беженец» Конвенции 1951 года имело два ограничения: первое (временное) заключалось в том, что согласно Конвенции право считаться беженцем не распространялось на лиц, ставших таковыми в результате событий, происшедших после 1 января 1951 года, второе (географическое) состояло в том, что вышеупомянутые события означают либо «события, происшедшие в Европе до 1 января 1951 года», либо «события, происшедшие в Европе или других местах до 1 января 1951 года» . Наличие двух ограничений сильно затрудняло решение проблемы беженцев, исключаяиз сферы применения Конвенции миллионы беженцев и другие категории вынужденных мигрантов.

Для решения возникших проблем в 1967 году был принят Протокол, касающийся статуса беженцев.Протокол исключил из определения беженцев положения, касающиеся географических и временных ограничений, что придало Конвенции универсальный характер .Протокол снял положение Конвенции 1951 года об ограничении срока 1951 годом, что сделало Конвенцию подлинно универсальным соглашением. Протокол является независимым юридическим документом, к которому любое государство может присоединиться, не являясь участником Конвенции 1951 года. Любое присоединяющееся к Протоколу государство берет на себя обязательство применять положения Конвенции 1951 года в отношении беженцев, подпадающих под ее определение, однако без датированности 1951 годом. Если какое-либо государство присоединяется только к Протоколу, то оно не может внести географическую оговорку.

Кроме того, еще с момента подписания Конвенции 1951 года государства признали, что не все беженцы включены в сферу применения Конвенции. Поэтому в Заключительном акте Конференции полномочных представителей, на которой была подписана Конвенция 1951 года, государствам было рекомендовано применять ее положения к другим категориям беженцев, не подпадавших в то время под сферу ее применения.

Существование одновременно трех универсальных документов - Устава УВКБ ООН, Конвенции 1951 года и Протокола 1967 года, которые содержат схожие определения понятия «беженец», привело к возникновению еще одной правовой проблемы. Суть ее в том, что в настоящее время существуют две основные категории беженцев среди уже признанных таковыми на основе вышеуказанных международных документов.

Первая категория - «мандатные беженцы». Это лица, которые рассматриваются УВКБ ООН как беженцы на основе положений Устава и они не зависят от государства убежища, являющегося участником Конвенции 1951 года и Протокола 1967 года. «Мандатные беженцы» могут получать помощь непосредственно от УВКБ ООН. Однако они не могут пользоваться правами и льготами, предоставляемыми «конвенционным беженцам», если не будут признаны беженцами государством - участником Конвенции 1951 года. Данный термин относится к беженцам, положение которых относится к более широкой компетенции Верховного комиссара, которая впоследствии была подтверждена Генеральной Ассамблеей ООН.

Вторая категория - «конвенционные беженцы». Это лица, за которыми признан статус беженцев государством убежища, являющимся участником Конвенции 1951 года и/или Протокола 1967 года. Только в этом качестве они пользуются всеми правами и благами, которые государства обязались предоставлять беженцам на основе международного права.

Итак, чтобы лицо было признано беженцем на основе международного права, оно должно отвечать следующим условиям:

1) должно находиться за пределами страны своего происхождения;

2) должно испытывать вполне обоснованные опасения преследования;

3) эти опасения должны основываться на одном из пяти

признаков:

Религии;

Гражданства;

Принадлежности к какой-либо определенной социальной группе;

Политических убеждений;

4) лицо не имеет возможности или желания пользоваться защитой страны своего происхождения или возвращаться в эту страну по причинам опасений преследования.

Международные соглашения содержат положения об обстоятельствах, когда лицо не подпадает под сферу их применения.

В соответствии с Конвенцией 1951 года ее положения не распространяются на лиц, «которые в настоящее время пользуются защитой или помощью других органов или учреждений» ООН, кроме УВКБ ООН. Согласно этой оговорке об исключении, целая категория беженцев - палестинских беженцев - рассматривается как отдельная категория. Международная помощь данной категории обеспечивается через Ближневосточное агентство ООН для помощи палестинским беженцам и организации работ, учрежденное ГА ООН в декабре 1949 года.

Проблема беженцев существует давно, но в XX веке она стала приобретать столь массовый характер, что международное сообще­ство было вынуждено приступить к поиску ее решения. Первые международно-правовые акты, посвященные проблеме беженцев, были заключены уже в 20-е годы нашего столетия.

После Второй мировой войны в рамках ООН для решения про­блемы беженцев в качестве вспомогательного органа Генеральной Ассамблеи ООН было учреждено Управление Верховного комиссара ООН по делам беженцев (УВКБ ООН). Его функции заключаются в обеспечении международной защиты беженцев и нахождении окон­чательного или долгосрочного решения их проблем посредством добровольной репатриации или ассимиляции в других государствах.

Под мандатом или под защитой УВКБ ООН находятся любые лица, которые в силу вполне обоснованных опасений стать жерт­вой преследований по признаку расы, вероисповедания, граждан­ства или политических убеждений находятся вне страны своей гражданской принадлежности и не могут пользоваться защитой правительства этой страны или не желают пользоваться такой защитой либо вследствие таких опасностей, либо по причинам, не связанным с соображениями личного удобства.

В последующем к этому определению вводились дополнительные критерии с целью приспособить мандат УВКБ ООН к изменяющемуся характеру причин увеличения потока беженцев. Это, например, касалось беженцев, являющихся жертвами не только преследований, но и вооруженных конфликтов и массовых нарушений прав челове­ка. Поэтому в практике появился термин «лица, нуждающиеся в международной помощи».

В настоящее время существует несколько категорий беженцев. Категория беженцев, входящая в компетенцию УВКБ ООН, получи­ла название «мандатные» беженцы. Этот термин применяется к ли­цам, которые рассматриваются УВКБ ООН в качестве беженцев в соответствии с Уставом этой организации. «Мандатные» беженцы могут получать помощь непосредственно от УВКБ ООН в результате проводимых ею программ оказания помощи. «Конвенционные» бе­женцы пользуются правами и льготами, предоставляемыми государст­вом убежища в соответствии с Конвенцией 1951 года и Протоколом 1967 года.

Конвенция о статусе беженцев 1951 года (вступила в силу 22 ап­реля 1954 г.) - это международный договор, разработанный одно­временно с созданием УВКБ ООН. Он является основным универ­сальным соглашением между государствами по проблеме беженцев, а также правовым фундаментом международной системы защиты беженцев. Конвенция содержит общее определение понятия «бе­женец», не привязанное к определенным национальным группам. Согласно ст. 1 Конвенции, беженец - это лицо, находящееся вне страны гражданской принадлежности в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований по признаку расы, веро­исповедания, гражданства, принадлежности к определенной со­циальной группе или политических убеждений и которое не может или не желает пользоваться защитой этой страны или вернуться в нее вследствие опасений стать жертвой преследований; или, не имея определенного гражданства и находясь вне страны своего прежнего обычного местожительства в результате подобных событий, не может или не желает вернуться в нее вследствие таких опасений.

Одно из важных положений, заложенных в Конвенции, заключа­ется в утверждении принципа невысылки, в соответствии с которым любое лицо, ищущее убежище, не может быть насильно возвращено в государство, где может подвергнуться преследованиям. Конвенция определяет правовой статус беженца, решает вопросы социального и медицинского обеспечения и ряд других.

В то же время в Конвенции содержится ряд ограничений времен­ного и географического характера, не позволяющих на современном этапе охватить всех беженцев, нуждающихся в правовой и полити­ческой защите.

В 1967 году вступил в силу Протокол, касающийся статуса бежен­цев. Он отменил ограничение действия Конвенции 1951 года во вре-

мени и пространстве. Конвенция стала носить универсальный харак­тер. По состоянию на 1 января 1999 г. около 140 государств являются участниками Конвенции или Протокола. Россия присоединилась к Конвенции и Протоколу 2 февраля 1993 г.

Личный статус беженца определяется законами страны его доми­цилия, а в случае его отсутствия - законами страны его пребывания. Конвенция о статусе беженцев подробно регулирует следующие во­просы: право беженца в отношении собственности, авторские и про­мышленные права, вопросы трудоустройства, социального и меди­цинского обеспечения и др. В отношении некоторых прав беженцы пользуются национальным режимом (право на обращение в суд, авторские права, образование и т.д.), а в отношении других прав (право собственности, право ассоциаций, работа по найму и др.) - режимом не менее благоприятным, чем тот, которым при тех же обстоятельствах обычно пользуются иностранные граждане.

Конвенция о статусе беженцев 1951 года содержит положение о том, что государства-участники будут «по возможности облегчать ассимиляцию и натурализацию беженцев». Одним из способов этого является предоставление им гражданства государства убежища. Например, в России Законом РФ «О гражданстве Российской Феде­рации» 1991 года предусмотрено, что обычным условием приема в гражданство является ценз оседлости в пять лет всего или три года перед обращением с ходатайством. Для беженцев существуют льго­ты - эти сроки сокращены вдвое (ст. 19).

Отдельную категорию беженцев составляют палестинские бежен­цы. После арабо-израильской войны 1948 года 3,5 млн. палестинцев оказались за пределами Палестины. Для решения их проблем ООН учредила Ближневосточное агентство ООН для помощи палестин­ским беженцам и организации работ (БАПОР). В результате палес­тинские беженцы не подпадают под действие мандата УВКБ ООН, Конвенции о статусе беженцев 1951 года и Протокола к ней.

Существует также ряд международных договоров по проблеме беженцев регионального характера (например, Конвенция по кон­кретным аспектам проблем беженцев в Африке 1969 г.), на основе которых создаются международные органы как временного, так и постоянного характера. Важно отметить, что в этих документах по­нятию «беженец» часто придается более расширительное толкова­ние, чем в Конвенции 1951 года, Протоколе 1967 года и Уставе УВКБ ООН.

В России приняты два закона, регулирующих правовое положение беженцев, - Федеральный закон РФ «О беженцах» от 19 февраля 1993 г. с изменениями и дополнениями от 28 июня 1997 г. и 21 июля 1998 г. и Федеральный закон РФ «О вынужденных переселенцах» от 19 февраля 1993 г. с изменениями и дополнениями от 20 декабря 1995 г.

Определение понятия «беженец», сформулированное законом, идентично определению Конвенции 1951 года. Беженцем не может признаваться любое лицо, совершившее преступление против мира, человечности или другое умышленное уголовное преступление. Закон подробно регламентирует процедуру признания за лицом, ищущим убежище, статуса беженца; правовой статус беженца; регулирует вопросы международного сотрудничества в данной области; устанав­ливает систему государственных органов (в России проблемой бе­женцев занимается Федеральная миграционная служба России), обеспечивающих выполнение положений закона и т.д.

Вынужденный переселенец - правовая новелла в международном праве. В соответствии со ст. 1 Закона РФ «О вынужденных пересе­ленцах», - это гражданин РФ, покинувший место жительства вследствие совершенного в отношении него или членов его семьи насилия или преследования в иных формах либо вследствие реаль­ной опасности подвергнуться преследованию по признаку расовой или национальной принадлежности, вероисповедания, языка, а также по признаку принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений, ставших поводами для про­ведения враждебных кампаний в отношении конкретного лица или группы лиц, массовых нарушений общественного порядка. Помимо граждан РФ вынужденными переселенцами могут быть признаны граждане РФ, вынужденные покинуть место жительства на террито­рии иностранного государства, на территории одного субъекта Рос­сии и прибывшие на территорию другого субъекта РФ; иностранцы или лица без гражданства, постоянно проживающие на территории РФ и изменившие место жительства в пределах территории РФ на основании вышеперечисленных причин, а также граждане бывшего СССР, постоянно проживавшие на территории одной из республик бывшего СССР, получившие статус беженца в России и утратившие этот статус в связи с приобретением гражданства РФ, при наличии обстоятельств, препятствовавших им в период действия статуса бе­женца в обустройстве на территории России.

В связи с тем что проблема беженцев и вынужденных пересе­ленцев охватила все пространство бывшего СССР, важное место в ее решении занимает международное сотрудничество стран - участниц СНГ. Для координации действий в этой области 24 сентяб­ря 1993 г. в Москве было подписано Соглашение о помощи бе­женцам и вынужденным переселенцам, дополненное 10 февраля 1995 г.

Россия тесно сотрудничает с УВКБ ООН и Международной орга­низацией по миграции (MOM). В 1992 году между УВКБ ООН и Россией было подписано Соглашение об учреждении Бюро регио­нального представителя Верховного комиссара ООН по делам бе­женцев, которое имеет право регистрировать беженцев и выдавать

им соответствующие документы. Аналогичное Соглашение о сотруд­ничестве заключено с MOM в 1992 году.

Перемещенные лица - это лица, насильственно вывезенные во время Второй мировой войны с оккупированных немецкими войсками и их союзниками территорий для использования в качестве рабочей силы. После окончания войны вопросами возвращения перемещен­ных лиц в страну их постоянного местожительства занималась со­зданная в 1946 году Международная организация по делам беженцев. Советский Союз заключил ряд международных соглашений о репат­риации своих граждан, насильственно перемещенных в ходе войны.

В современных международно-правовых документах термин «перемещенные лица» не используется, хотя в практике УВКБ ООН и других международных организаций, занимающихся проблемой миграции, встречаются термины «лица, перемещенные за пределы страны» и «лица, перемещенные внутри страны».

В последние десятилетия международное сообщество сталкивает­ся с фактами перемещения населения, получившими название «массо­вый исход», или «массовый приток», населения, характеризующийся перемещением населения с территории одного государства на терри­торию другого государства в силу определенных обстоятельств.

Беженцы - люди, которые по политическим, расовым или идеологическим причинам, либо в результате таких катаклизмов, как голод или бедствие, вынуждены бежать из родной страны .

Беженцы – вынужденные мигранты, появляющиеся вследствие экономической нестабильности, национально-этнических конфликтов, углубления процессов государственности. Беженцы наделены определенными психологическими особенностями, находящими выражение в специфическом мировосприятии, угнетенности психики, повышенной чувствительности к несправедливости.

Беженцы – лица, добровольно или по распоряжению властей покинувшие свою страну в результате военных действий, насилия, преследование по признаку своей расы, вероисповедания, гражданства, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений, а также других чрезвычайных обстоятельств; либо лицо не имеющее определенного гражданства и находящееся вне страны своего прежнего обычного место жительства, которое не может или не желает вернуться в эту страну вследствие таких обстоятельств.

Понятие «беженец» вошло в международное право с Первой мировой войны. Оно было выработано на Конференции по проблемам русских и армянских беженцев, проходившей в Женеве в 1926 г. В соответствии с определением, зафиксированным в принятом Конференцией Соглашении о выдаче удостоверений личности указанным выше беженцам, таковыми признавались лица соответствующего происхождения, которые более не пользовались защитой своего правительства и не приобрели другого гражданства. В других международных соглашениях, принятых в 20-30-х гг. XX в., для установления статуса беженца содержались аналогичные критерии.

20 августа 1948 г. была создана Международная организация по делам беженцев (МОБ), в Уставе которой были использованы положения всех предыдущих международных соглашений при определении категории лиц, которым МОБ оказывала помощь. Деятельность этой организации оказалась подверженной политическому влиянию. В 1951 г. МОБ была заменена Управлением Верховного комиссара ООН по делам беженцев (УВКБ ООН).

В данное время одновременно действуют три универсальных международно-правовых акта, регулирующих статус беженцев. К этим там относятся Устав УВКБ ООН, Конвенция о статусе беженцев 1951 г. и Протокол, касающийся статуса беженцев, 1967 г.

Согласно определениям этих ключевых международных соглашений для признания беженцем лицо должно соответствовать трем следующим критериям: а) находиться за пределами страны своего происхождения или гражданства; б) испытывать вполне обоснованные опасения преследования; в) эти опасения должны основываться на одном из следующих признаков: расы, религии, гражданства, принадлежности к какой-либо определенной социальной группе или на политических убеждениях.

Различают две категории беженцев: а) «мандатные беженцы» - лица, которые рассматриваются УВКБ ООН таковыми на основе положений Устава управления и подпадают только под его защиту; б) «конвенционные беженцы» - лица, за которыми признан статус беженцев государством убежища, являющимся участником Конвенции 1951 г. или Протокола 1967 г. С точки зрения эффективной защиты прав вынужденных мигрантов категория «мандатные беженцы» менее благоприятна, нежели категория беженцев, признаваемых таковыми Конвенцией о статусе беженцев 1951 г.

Собственно Конвенция 1951 г. первоначально содержала два ограничения: а) временное - право считаться беженцем не распространялось на лиц, ставших таковыми в результате событий, произошедших после 1 января 1951 г.

; б) географическое - упомянутые события означают события, произошедшие только в Европе. Протокол, касающийся статуса беженцев, 1967 г. снял упомянутые ранее временное и географическое ограничения Конвенции 1951 г. Протокол является самостоятельным международно-правовым актом, к которому любое государство может присоединиться, не являясь участником Конвенции 1951 г. Государство - участник Протокола берет на себя обязательство применять положения Конвенции 1951 г. в отношении беженцев, подпадающих под ее определение, однако без ограничений во времени и пространстве.

Из-под действия Конвенции и Протокола изъяты палестинские беженцы, они рассматриваются в качестве отдельной категории, и помощь в отношении их обеспечивается через Ближневосточное агентство ООН для помощи палестинским беженцам и организации работ, учрежденное ООН в 1949 г.

Что касается региональных аспектов правового регулирования по делам беженцев, отметим прежде всего немаловажный фактор помощи беженцам со стороны Европейского Союза. Под его эгидой и на основе Конвенции 1951 г. страны Европы заключили в 1990 г. два соглашения: Дублинскую и Шенгенскую конвенции. Их цели: определить, какое государство-участник отвечает за принятие решений по ходатайству об убежище, поданному тем или иным лицом на территории действия конвенций; при необходимости обеспечить обратный прием (реадмиссию) такого лица и обмен информацией; подтвердить ответственность государства за удаление заявителей, ходатайства которых отклонены на территории Европейского Союза либо в зоне действия Шенгенской конвенции.

В Африке в 1969 г. была принята специальная Конвенция, учитывающая региональные особенности проблем этой категории лиц. С учетом определений Конвенции 1951 г. африканская Конвенция определяет беженца как «любое лицо, которое вынуждено покинуть страну своего происхождения «в результате внешней агрессии, оккупации, иностранного господства или событий, серьезно нарушающих общественный порядок в какой-либо части или на всей территории его страны происхождения или гражданства»». В рамках продолжающейся реформы африканской региональной системы безопасности (Организация африканского единства в 2001 г. была заменена Африканским союзом) поставлена задача адаптировать Конвенцию о беженцах 1969 г. к изменившейся ситуации в данной сфере. В частности, требуется четкое разграничение между вооруженными элементами и беженцами из числа мирного населения.

24 сентября 1993 г. государствами СНГ было подписано Соглашение о помощи беженцам и вынужденным переселенцам. Соглашение определяет беженца как «лицо, которое, не являясь гражданином Стороны, предоставившей убежище, было вынуждено покинуть место своего постоянного жительства на территории другой Стороны вследствие совершенного в отношении него или членов его семьи насилия или преследования в иных формах либо реальной опасности подвергнуться преследованию по признаку расовой или национальной принадлежности, вероисповедания, языка, политических убеждений, а также принадлежности к определенной социальной группе в связи с вооруженными и межнациональными конфликтами» (ст. 1). Вынужденным переселенцем данное Соглашение признает лицо, которое, являясь гражданином стороны, предоставившей убежище, было вынуждено покинуть место своего постоянного жительства на территории другой стороны по тем же причинам, что и лицо, признаваемое беженцем (ст. 2).

Из этого следует, что Соглашение СНГ 1993 г. придало понятию «вынужденный переселенец» международно-правовой характер.

Что же касается определений понятия «беженец» в международном праве, то оно содержится в двух основных документах: Конвенции ООН (1951 г.) «О статусе беженцев» и Протоколе к ней (1967 г.).

Существуют некоторые расхождения в частности в Конвенции ООН (1951 г.), предусматривающей временное географическое ограничение. Т.е. она применяется в отношении стран, расположенных в Европе и в отношении тех беженцев, которые стали таковыми в результате событий, происходивших до января 1951 г.

Что касается Протокола, то он устраняет вышеназванные ограничения и применяется без таковых в отношении государств и в отношении любых событий, как в прошлом, так и в будущем, в результате которых возникла или возникает проблема беженцев.

В связи с этим необходимо учитывать участие государства в вышеуказанных документах. Поскольку РФ является соучастником обоих документов, то в соответствии с 24 ст. Конституции РФ и п.3 ст. 18 комментируемого документа, эти акты обладают прямым действием на территории РФ, и в случае, если внутренне законодательство противоречит им, применяются нормы международных договоров, а не внутренних законов.

Попытки дать определение «беженцев» в международных документах предпринимались еще до создания ООН, в частности, в договорах и соглашениях, заключенных под эгидой Лиги Наций. В них использовался так называемый «групповой подход». Необходимым условием при этом является следующее:

Лицо должно было находиться за пределами страны своего происхождения;

Не пользовались защитой правительства этой государства. Например, русские беженцы в 1926 году определялись как «любые лица» русского происхождения, которые не пользуются защитой правительства СССР и не приобрели иного гражданства.

Аналогично было и содержание понятия «армянский беженец». Указанное определение содержалось в Соглашении от 12 мая 1926 года, касающемся выдачи удостоверения личности русским и армянским беженцам.

В данном случае пребывание лица за пределами страны происхождения не требовалось, но оно подразумевалось, поскольку целью соглашения была выдача удостоверений личности для обеспечения проезда и переселения. Удостоверения утрачивали силу, если их владельцы возвращались в страну происхождения. В последствии аналогичный подход использовался в Соглашениях 1936 года «О лицах, бежавших из Германии».

После Второй мировой войны были сформулированы более четкие критерии определения понятия «беженец». Об этом наглядно свидетельствует Устав Международной организации по делам беженцев (МОБ) и принятые позднее Устав Управления Верховного комиссара ООН по делам беженцев (УВКБ ООН) и Конвенция ООН 1951 г. «О статусе беженцев».

Устав МОБ воспроизвел положения предшествующих документов, указывая категории лиц, которым следовало предоставлять помощь. Так к числу беженцев были отнесены жертвы нацистского, фашистского или квислинсковского режима (Норвегия), некоторые лица еврейского происхождения, иностранцы или лица без гражданства, оказавшиеся жертвами нацистского преследования; а также лица, которые признавались беженцами до начала войны по признаку расы, религии, национальности или политическим убеждениям. Кроме того, Устав МОБ относил к числу беженцев тех, кто не мог или не хотел воспользоваться защитой того государства, гражданином которого являлся и в котором жил прежде.

УВКБ сменило МОБ в роли основного учреждения, занимающегося беженцами. С этого момента основы международно-правового подхода к понятию «беженец» начали закрепляться в документах ООН, Устава УВКБ и Межгосударственных договорах.

Устав впервые подчиняет компетенции УВКБ беженцев, которые подпадали под действие различных ранее заключенных договоров и соглашений. Кроме того, он указывает на беженцев, которые стали таковыми в результате событий, происшедших до 1 января 1951 года находились вне страны своего происхождения страны, гражданином которой являлся беженец. А в случае отсутствия гражданства - страны его прежнего постоянного проживания и не могли, либо не желали воспользоваться ее защитой в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований.

К ним также относят лица, которые из-за уже пережитых преследований не могут вернуться, хотя обстоятельства, ставшие основанием для предоставления им статуса беженцев, более не существует.

И, наконец, Устав распространяется на все другие лица, которые находятся вне страны своей гражданственной принадлежности, или, если они не имеют определенного гражданства, вне страны своего прежнего местожительства вследствие испытываемых или испытанных опасений преследований по причинам расы религии. Гражданства, политических убеждений, или не могут или не желают по причине указанных опасений воспользоваться защитой правительства страны своей гражданской принадлежности, а если они не обладают определенным гражданством - возвратиться в страну своего прежнего постоянного местожительства.

Это определение универсально по сфере применения, поскольку не содержит каких-либо временных или географических ограничений. Оно является важной отправной точкой при выяснении того, кто имеет право на защиту и помощь ООН, поскольку именно отсутствие защиты со стороны собственного государства отличает беженцев от обычных иностранцев.

В ст. 1 Конвенции дано общее определение термина «беженец». Это лицо, которое в результате событий, происшедших 1 января 1951 года, может в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований по признаку расы. Вероисповедания, гражданства, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений находится вне страны своей гражданской принадлежности или не может, воспользоваться защитой этой страны, или не желает пользоваться этой защитой вследствие таких опасений; или не имея определенного гражданства и находясь вне страны своего прежнего обычного местожительства в результате подобных событий не может, или не желает вернуться в нее вследствие таких опасений.

В дальнейшем оказалось, что потоки беженцев являются не только результатом войны, но и ее последствий.

В связи с этим возникла необходимость принятия дополнительного документа, который устранил бы указанное ограничение. Таким документом стал Протокол 1967 года, касающийся статуса беженцев. Протокол распространил действие Конвенции и на «новых беженцев», т.е. лиц, которые, попадая под определение, содержащиеся в Конвенции, стали беженцами в результате событий января 1951 года.

Определение понятия «беженец» в рассматриваемом Федеральном законе воспроизводит Конвенцию ООН 1951 года и Протокол 1967 года. Исключение составляет один момент - указание на национальность в ст.1 Закона в числе признаков, по которым лицо подвергается преследованию.

Следует отметить, что определение понятия «беженец» в прежней редакции Закона РФ «О беженцах» (1993 г.) не в полной мере соответствовало Конвенции ООН 1951 года и Протоколу 1967 года.

В соответствии с п.1 ст.1 Федерального закона «О беженцах» в РФ беженцем признается лицо, подпадающее под следующие основные признаки: это лицо, не являющееся гражданином РФ, им может быть как зарубежный гражданин (иностранец), так и лицо, не имеющее определенного гражданства (апатрид); находящееся вне страны своей гражданской принадлежности, либо вне страны своего прежнего обычного местожительства из-за вполне обоснованных опасений стать жертвой преследования по признаку расы. Вероисповедания, гражданства, национальности, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений, не имеющее возможности или не желающее пользоваться защитой страны своей гражданской принадлежности вследствие имеющихся у данного лица опасений. Для иностранных граждан); не имеющее возможности или не желающее вернуться в страну своего прежнего обычного местожительства в результате вышеназванных опасений (для лиц, не имеющих определенного гражданства.

О признании понятия «беженец», использованного в Конвенции «О статусе беженцев», свидетельствует и практика его применения в ряде Международных региональных актов, а также в законодательных актах большинства зарубежных стран и некоторых стран СНГ.

13. Защита беженцев и перемещенных лиц

Цели и задачи модуля:

Определить, чем статус беженца отличается от статуса перемещенного лица; дать представление о международном праве беженцев, о том, какие международные организации осуществляют помощь беженцам и перемещенным лицам, выяснить, какие положения МГП касаются защиты беженцев и перемещенных лиц.

План модуля:

1)Статус беженцев и статус перемещенных лиц;

2)Международное право беженцев, его основные документы;

3)Международные организации, оказывающие помощь беженцам и перемещенным лицам, взаимодействие этих организаций;

4)Защита беженцев и перемещенных лиц со стороны МГП;

5)Деятельность МККК и других организаций Международного Красного Креста по защите беженцев и перемещенных лиц.

И беженцы, и перемещенные лица – люди, которые были вынуждены покинуть свои родные места в результате неких чрезвычайных обстоятельств (войн, ситуаций насилия, преследований по политическим мотивам и т.д.). Но беженцы – это люди, покинувшие свою страну в поисках убежища за границей, а перемещенные лица – те, кто остались в пределах своей страны . Судьба этих людей схожа, но правовая защита обычно предоставляется им в соответствии с разными документами. А предоставление защиты и помощи этим категориям населения – проблема чрезвычайно актуальная, учитывая, что в настоящее время в мире насчитывается свыше десяти миллионов беженцев и впятеро больше лиц, перемещенных в пределах своих стран.

К перемещенным лицам, как правило, применяются положения международного гуманитарного права и, соответственно, эти люди подпадают под мандат Международного Комитета Красного Креста – ведь именно этой организации государства поручили следить за точным применением МГП и обеспечивать покровительство и помощь жертвам вооруженных конфликтов. А перемещение людей внутри страны обычно и осуществляется в результате вооруженных конфликтов, чаще всего – немеждународного характера. Нет необходимости снова перечислять те гарантии, которые предоставляет международное гуманитарное право гражданскому населению в период международных и внутренних вооруженных конфликтов (а перемещенные лица – часть гражданского населения), равно как и многочисленные направления деятельности МККК. Хотя в период внутренних вооруженных конфликтов государства бывают вправе отказаться от услуг МККК, на практике, к счастью, это случается редко. Так, в Руанде МККК оказал помощь более чем миллиону гражданских лиц, большинство из которых являлись перемещенными лицами. В Чечне деятельность МККК позволила помочь сотням тысяч человек, многие из которых были перемещенными лицами. В этих двух конкретных случаях, как и вообще в целом, деятельность МККК не ограничивалась оказанием помощи только данной категории лиц, а представляла собой целый комплекс мер, принимаемых в интересах гражданского населения и других жертв конфликта.

Беженцы , как правило, находятся под защитой международного права беженцев (еще одна отрасль международного права наряду с МГП, правом прав человека и др.).

Источниками права беженцев являются, в частности, следующие международно-правовые документы:

Конвенция ООН 1951 года о статусе беженцев;

Протокол 1967 года, касающийся статуса беженцев;

Конвенция Организации африканского единства (ОАЕ) 1969 г.;

Картахенская декларация 1984 года о беженцах;

Различные резолюции, в частности принятые Генеральной Ассамблеей ООН.

В соответствии со статьей 1 Конвенции 1951 года термин «беженец» применяется к любому лицу, которое «… в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений находится вне страны своей гражданской принадлежности… или, не имея определенного гражданства и находясь вне страны своего прежнего обычного местожительства в результате подобных событий, не может или не желает вернуться в нее вследствие таких опасений». Конвенция ОАЕ и Картахенская декларация расширила рамки этого определения, включив лиц, которые спасаются бегством от событий, вызывающих серьезные нарушения общественного порядка, например вооруженных конфликтов и беспорядков.

Обязанность предоставлять защиту и помощь беженцам возложена, прежде всего, на Управление верховного комиссара ООН по делам беженцев (УВКБ) . Однако в некоторых случаях на беженцев распространяются нормы международного гуманитарного права, и тогда защита и помощь им предоставляется со стороны МККК .

Если в положениях права беженцев есть четкое определение беженца, то в гуманитарном праве содержатся весьма неопределенные формулировки и вообще сам термин «беженец» используется лишь в редких случаях. Однако это обстоятельство вовсе не означает, что гуманитарное право обходит беженцев своим вниманием: напротив, его защита распространяется на беженцев, оказавшихся во время конфликта во власти одной из сторон.

Во время международного вооруженного конфликта граждане одного из государств, спасающиеся бегством от последствий боевых действий и оказывающиеся на территории государства противника, пользуются защитой Четвертой Женевской конвенции как «иностранцы на территории находящейся в конфликте стороны». Первый дополнительный протокол 1977 г. подкрепил это положение, упомянув также о защите апатридов. Беженцы, являющиеся гражданами нейтрального государства, пользуются защитой Четвертой Женевской конвенции в случае отсутствия дипломатических отношений между их государством и государством, участвующим в конфликте. Статья 73 Протокола I предусматривает сохранение этой защиты даже в тех случаях, когда дипломатические отношения установлены.

Кроме того, Четвертая Женевская конвенция гласит, что «покровительствуемое лицо ни в коем случае не может быть передано в страну, в которой оно могло бы опасаться преследований в связи со своими политическими или религиозными убеждениями».

Граждане государства, которые, спасаясь от вооруженного конфликта, оказываются на территории государства, не участвующего в международном конфликте, не подпадают под защиту МГП за исключением тех случаев, когда это государство, в свою очередь, становится жертвой внутреннего вооруженного конфликта.

МККК считает, что он должен заниматься судьбой беженцев, которые, будучи гражданскими лицами, являются жертвами вооруженных конфликтов или беспорядков, то есть ситуаций, на которых распространяется действие его мандата. Действия МККК по оказанию помощи беженцам определяются, в частности, и тем, предоставляет ли им защиту международное гуманитарное право.

Когда речь идет о беженцах, пользующихся защитой международного гуманитарного права, роль МККК состоит в том, чтобы добиваться от участников конфликта соблюдения соответствующих положений Четвертой женевской конвенции и Дополнительных протоколов 1977 г. В оперативном плане МККК стремится получить доступ к этим беженцам и оказать им необходимую помощь.

Как уже говорилось, часто складываются ситуации, когда беженцы не пользуются защитой гуманитарного права (например, когда страна, предоставившее им убежище, не участвует ни в каком вооруженном конфликте). В таких ситуациях эти люди подпадают только под действие права беженцев и оказываются в сфере деятельности УВКБ. МККК в этих ситуациях может выполнять лишь некоторые вспомогательные функции.

В то же время МККК не может оставить без внимания те случаи, когда в странах, предоставивших убежище, беженцы подвергаются серьезной опасности, особенно когда их лагеря, расположенные в приграничных зонах, становятся объектами насильственных действий или даже вооруженных нападений. В подобных случаях как нельзя более кстати оказывается присущий МККК статус нейтрального и независимого посредника, и тогда его полномочия осуществляются параллельно с полномочиями УВКБ. Понятно, что оказание эффективной помощи жертвам в данной ситуации возможно лишь при условии согласованных и скоординированных действий МККК и УВКБ.

Следует также отметить, что многие национальные общества Красного Креста и Красного Полумесяца осуществляют – зачастую при поддержке со стороны МККК и Международной Федерации – масштабные программы оказания помощи беженцам и перемещенным лицам.

По мнению представителей Международного Комитета Красного Креста, важнейшей и первостепенной задачей при решении проблемы беженцев и перемещенных лиц является принятие государствами превентивных мер и, в случае войны, - строгое соблюдение норм международного гуманитарного права. Ведь нормы МГП запрещают осуществлять насильственное перемещение населения за исключением случаев, когда это необходимо для его собственной безопасности или продиктовано соображениями настоятельной военной необходимости. Более того, защита, предоставляемая гуманитарным правом гражданскому населению, должна привести к ограничению перемещений. Положение людей, вынужденных покинуть свой родной дом, оказывается, как правило, очень тяжелым, даже при условии оказания им продовольственной, медицинской и иной помощи. Поэтому, по мнению МККК, важнее всего обеспечить гражданским лицам возможность жить в своих родных домах.

Резюме.

Беженцы – это люди, покинувшие свою страну в поисках убежища за границей, а перемещенные лица – те, кто остались в пределах своей страны. Судьба этих людей схожа, но правовая защита обычно предоставляется им в соответствии с разными документами.

К перемещенным лицам, как правило, применяются положения международного гуманитарного права и, соответственно, эти люди подпадают под мандат МККК.

Беженцы, как правило, находятся под защитой международного права беженцев. Обязанность предоставлять защиту и помощь беженцам возложена, прежде всего, на Управление верховного комиссара ООН по делам беженцев (УВКБ). Однако в некоторых случаях на беженцев распространяются нормы международного гуманитарного права, и тогда защита и помощь им предоставляется со стороны МККК.

Многие национальные общества Красного Креста и Красного Полумесяца осуществляют – зачастую при поддержке со стороны МККК и Международной Федерации – масштабные программы оказания помощи беженцам и перемещенным лицам.