Право убежища понятие виды основания предоставления. Право убежища в международном гуманитарном праве. Виды убежища. Выпускная квалификационная работа

В международном праве закреплено право убежища. В соответствии со ст. 14 Всеобщей декларации прав человека, принятой на третьей сессии Генеральной Ассамблеи ООН 10 декабря 1948 г., каждый человек имеет право искать убежища от преследования в других странах и пользоваться этим убежищем.

Это право не может быть использовано в случае преследования, в действительности основанного на совершении неполитического преступления, или деяния, противоречащего целям и принципам ООН. Следовательно, Право предоставления убежища лицам, преследуемым по политиче-

Международное право

364 ским, национальным, расовым, религиозным или этническим мотивам, является одним из важных суверенных прав государства.

Различают территориальное и дипломатическое убежище.

Территориальное убежище - это предоставление убежища преследуемому лицу на территории иностранного государства. В 1967 г. Генеральная Ассамблея ООН приняла Декларацию о территориальном убежище. В соответствии с этой Декларацией убежище, предоставляемое каким-либо государством в осуществление своего суверенитета лицам, имеющим основание ссылаться на ст. 14 Всеобщей декларации прав человека, включая лиц, борющихся против колониализма, должно уважаться всеми другими государствами. На право искать убежище и пользоваться убежищем не может ссылаться никакое лицо, в отношении которого существуют серьезные основания полагать, что оно совершило преступление против мира, военное преступление или преступление против человечества по смыслу тех международных актов, которые были выработаны для того, чтобы предусмотреть нормы относительно этих преступлений. Оценка оснований для предоставления убежища лежит на предоставляющем это убежище государстве.

Дипломатическое убежище - это убежище на территории посольства, консульства, на борту военных кораблей и воздушных судов, на территории военных баз и лагерей. Законодательство некоторых стран, а также ряд двусторонних договоров не признают дипломатическое убежище. Отношение всех стран мира к дипломатическому убежищу условно можно разделить на три группы:

а) государства, которые не признают и не практикуют его (большинство стран мира);

б) государства, которые не допускают дипломатического убежища на своей территории, но сами его предоставляют (Франция, США, Англия);

в) государства, которые сами предоставляют дипломатическое убежище и разрешают его предоставление на своей территории (многие латиноамериканские страны на основании Гаванской конвенции о дипломатическом убежище 1928 г.).

При этом следует иметь в виду, что помещения представительства не должны использоваться в целях, не совместимых с функциями представительства (п. 3 ст. 41 Венской конвенции о дипломатических сношениях).

Современное международное право не содержит общепризнанной нормы о предоставлении убежища на военных кораблях и самолетах. Так, в соответствии с законодательством Российской Феде

Глава 12. Права человека и международное право_

рации командиру военного корабля запрещается предоставлять на корабле убежище иностранным гражданам без разрешения на то командования и посла Российской Федерации. В случае поступления такой просьбы от иностранного гражданина командир военного корабля должен доложить об этом командованию и послу Российской Федерации и действовать по их указанию.

Предоставление политического убежища на территории военных баз и военных лагерей является противоправным.

В международном праве растет число договорных, обычных норм, обязывающих государства не предоставлять политическое убежище определенным категориям лиц.

К ним относятся, в частности, лица, обвиняемые в совершении преступлений против человечества, уголовных преступлений, включенных в перечень о выдаче в соответствии с международными договорами (например, террористы). Убежище предоставляется только в экстренных случаях и только на период времени, необходимый для обеспечения безопасности лица. О предоставлении убежища уведомляется МИД государства, гражданином которого является соответствующее лицо.

Убежище, предоставленное государством какому-либо лицу, должно уважаться всеми остальными государствами. Лицо, получившее убежище, не может быть выдано и получает право на защиту со стороны государства, предоставившего убежище.

Получившее право убежища лицо не вправе совершать действия, противоречащие общественной безопасности и законодательству государства, предоставившего убежище.

Убежище не предоставляется лицам, обвиняемым в общеуголовных преступлениях и осужденным по ним, а также лицам, дезертировавшим из вооруженных сил государства, и военным преступникам.

В соответствии со ст. 63 Конституции РФ Российская Федерация предоставляет политическое убежище иностранным гражданам и лицам без гражданства в соответствии с общепризнанными нормами международного права. В Российской Федерации не допускается выдача другим государствам лиц, преследуемых за политические убеждения, а также за действия (или бездействие), не признаваемые в Российской Федерации преступлением. Выдача лиц, обвиняемых в совершении преступления, а также передача осужденных для отбывания наказания в других государствах осуществляются на основе федерального закона или международного договора Российской Федерации.

Порядок предоставления Российской Федерацией политическо-

Международное право

366 го убежища иностранным гражданам и лицам без гражданства определяется Положением о порядке предоставления Российской Федерацией политического убежища, утвержденным Указом Президента РФ от 21 июля 1997 г. № 746.

В соответствии с данным Положением политическое убежище предоставляется Российской Федерацией иностранным гражданам и лицам без гражданства с учетом государственных интересов Российской Федерации на основании общепризнанных принципов и норм международного права. Российская Федерация предоставляет политическое убежище лицам, ищущим убежище и защиту от преследования или реальной угрозы стать жертвой преследования в стране своей гражданской принадлежности или в стране своего обычного местожительства за общественно-политическую деятельность и убеждения, которые не противоречат демократическим принципам, признанным мировым сообществом, нормам международного права. При этом принимается во внимание, что преследование направлено непосредственно против лица, обратившегося с ходатайством о предоставлении политического убежища. Предоставление Российской Федерацией политического убежища производится указом Президента Российской Федерации. Предоставление политического убежища распространяется и на членов семьи лица, получившего политическое убежище, при условии их согласия с ходатайством. Согласие детей, не достигших 14-летнего возраста, не требуется.

Лицо, желающее получить политическое убежище на территории Российской Федерации, обязано в течение семи дней по прибытии на территорию России или с момента возникновения обстоятельств, не позволяющих этому лицу вернуться в страну своей гражданской принадлежности либо страну своего обычного местожительства, обратиться лично в территориальный орган Федеральной миграционной службы России по месту своего пребывания с письменным ходатайством, которое при наличии достаточных оснований для его рассмотрения направляется в Федеральную миграционную службу России.

Лицу, которому предоставлено Российской Федерацией политическое убежище, а также членам его семьи выдается свидетельство установленного образца по месту обращения лица с ходатайством. Лицо, которому предоставлено политическое убежище, пользуется на территории Российской Федерации правами и свободами и несет обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных для иностранных граждан и лиц без

Глава 12. Права человека и международное право

гражданства федеральным законом или международным договором 367 Российской Федерации.

Политическое убежище Российской Федерации не предоставляется, если:

лицо преследуется за действия (бездействие), признаваемые в Российской Федерации преступлением, или виновно в совершении действий, противоречащих целям и принципам Организации Объединенных Наций;

лицо привлечено в качестве обвиняемого по уголовному делу либо в отношении его имеется вступивший в законную силу и подлежащий исполнению обвинительный приговор суда на территории Российской Федерации;

лицо прибыло из третьей страны, где ему не грозило преследование;

лицо прибыло из страны с развитыми и устоявшимися демократическими институтами в области защиты прав человека;

лицо прибыло из страны, с которой Российская Федерация имеет соглашение о безвизовом пересечении границ, без ущерба для права данного лица на убежище в соответствии с Законом Российской Федерации «О беженцах»;

лицо представило заведомо ложные сведения;

лицо имеет гражданство третьей страны, где оно не преследуется.

Лицо, которому Российской Федерацией предоставлено политическое убежище, утрачивает право на предоставленное политическое убежище в следующих случаях:

возврата в страну своей гражданской принадлежности или страну своего обычного местожительства;

выезда на жительство в третью страну;

добровольного отказа от политического убежища на территории Российской Федерации;

приобретения гражданства Российской Федерации или гражданства другой страны.

Утрата политического убежища определяется Комиссией по вопросам гражданства при Президенте РФ по представлению Федеральной миграционной службы России на основании заключений Министерства иностранных дел Российской Федерации, Министерства внутренних дел РФ, Федеральной службы безопасности РФ. Решение Комиссии по вопросам гражданства при Президенте РФ доводится до сведения лица, утратившего политическое убежище. Лицо может быть лишено предоставленного ему Российской

Международное право

368 Федерацией политического убежища по соображениям государственной безопасности, а также если это лицо занимается деятельностью, противоречащей целям и принципам Организации Объединенных Наций, либо если оно совершило преступление и в отношении его имеется вступивший в законную силу и подлежащий исполнению обвинительный приговор суда. Лишение политического убежища производится указом Президента Российской Федерации.

В МГП нет обязательного для государств, специального международно-правового акта, закрепляющего правила предоставления убежища и пользования им. В Международном пакте о гражданских и политических правах (1966 г.) также нет упоминания об указанном институте. В науке международного права существует два подхода в определении понятия «убежища». Одни ученые понимают этот институт как право государства предоставить убежище, другие - как право лица получить убежище. Существует и другое, весьма обоснованное определение понятия института убежища, объединяющее обе точки зрения. Так, A.M. Войцехович и Г.И. Тункин определяют институт убежища как неразрывное единство права государства предоставить политическое убежище в осуществление своих суверенных прав и права человека искать убежище в других странах. Однако Всеобщая декларация прав человека (1948 г.), являющаяся рекомендательным актом, содержит общее указание, что «каждый человек имеет право искать убежища от преследования в других странах и пользоваться этим убежищем» (ст. 14). Подобный подход проявляется и в Декларации о территориальном убежище, принятой ГА ООН 14 декабря 1967 г. в качестве рекомендации. В названной Декларации о территориальном убежище (1967 г.) основанием для обращения лица и предоставлении ему убежища считается преследование за деятельность политического или подобного характера. Однако в соответствии с Декларацией государствам предоставляется право устанавливать основания для предоставления убежища самостоятельно. Убежище, которое предоставляется государствами в соответствии с нормами Декларации 1967 г., называется «политическим убежищем», или «территориальным убежищем». Оно предоставляется государством в силу своего суверенитета. Лицу, ищущему убежище, не может быть отказано в разрешении перехода границы оно не может быть выслано в страну, где возможна угроза преследования. Исключения допустимы по соображениям национальной безопасности или в целях защиты населения. Декларация 1967 г. перечисляет и случаи недопустимости предоставления убежища. К таковым относится преследование лица за совершение неполитического преступления или при совершении деяния, противоречащего целям и принципам ООН. Это значит, что убежище не предоставляется лицу, совершившему действия, направленные на подрыв международного мира и безопасности, или совершившему деяния, нарушающие 10 основных принципов международного права, закрепленных в Уставе ООН, Декларации принципов (1970 г.) и Заключительном акте СБСЕ (1975 г.). Данный вид убежища (территориальный) признается многими государствами мира и находит развитие в национальном законодательстве.

Понятие территориального (политического) убежища строится на основе использования лицом территории государства в соответствии с его законодательством. В противовес территориальному убежищу на региональном уровне существует институт дипломатического убежища в соответствии с Конвенцией об убежище 1928 г., принятой на конференции американских государств. Под ним понимается предоставление лицу, преследуемому по политическим основаниям, укрытия в помещениях дипломатических представительств, консульских учреждений, на борту военного корабля или военно-воздушного судна, на территории военных баз и лагерей. Практика ведущих западных стран развивается в направлении все более широкого применения этого института. В настоящее время универсальных соглашений о дипломатическом убежище не существует. Многие государства мира исходят из необходимости предоставления не дипломатического убежища, а дипломатического укрытия, мотивируя это тем, что необходимо сохранить жизнь и здоровье лица, нуждающегося в защите. При этом они мотивируют свое решение внутригосударственным актом (США). Некоторые государства, не признавая дипломатическое убежище, однако, считают необходимым его применение в тех странах Латинской Америки, где указанный вид убежища предоставляется (Бельгия, Франция). Институт дипломатического убежища имеет место лишь в государствах Латинской Америки и неизвестен общему международному праву. Следует отметить, что он противоречит ч. 3 ст. 41 Венской конвенции о дипломатических сношениях от 18 апреля 1961 г. и ч. 2 ст. 55 Венской конвенции о консульских сношениях (1963 г.), согласно которым помещения представительств не должны использоваться в целях, не совместимых с их функциями.

Право убежища представляет собой возможность индивида получить разрешение на проживание в предоставившем убежище государстве; это предоставление государством какому-либо лицу возможности укрыться на его территории от преследования по политическим мотивам в государстве своего гражданства или постоянного места жительства. К политическим мотивам относятся не только собственно политические убеждения, но и общественная деятельность, религиозные убеждения, расовая или национальная принадлежность. Право на предоставление убежища является одним из суверенных прав государства.

Впервые в международном праве право убежища было закреплено в якобинской Конституции Франции 1793 г. В настоящее время в законодательстве практически всех государств имеется аналогичная норма. Определяя право убежища, национальное законодательство исходит из различных постулатов: право личности на получение убежища (конституции Италии и Франции) либо право государства на предоставление убежища (ст. 63 Конституции РФ).

В соответствии с Положением о порядке предоставления Российской Федерацией политического убежища 1997 г. такое убежище предоставляется лицам, ищущим убежище и защиту от преследования или от реальной угрозы в стране своей гражданской принадлежности или обычного места жительства за общественно-политическую деятельность и убеждения, которые не противоречат демократическим принципам, признанным международным правом и мировым сообществом.

В современном международном праве право убежища понимается в двух аспектах.

1. Право индивида на убежище, т.е. право личности искать и пользоваться убежищем. Такая позиция закреплена в ст. 14 Всеобщей декларации прав человека 1948 г.
2. Право государства предоставлять убежище в осуществление своего суверенитета – ст. 1 Декларации о территориальном убежище 1967 г.

Убежище предоставляется только в экстренных случаях и только на период, необходимый для обеспечения безопасности лица. О предоставлении убежища уведомляется министерство иностранных дел государства, гражданином которого является соответствующее лицо. Политическое убежище прекращается, если исчезли обстоятельства, вынудившие лицо искать убежище или если лицо натурализовалось в государстве убежища.

Институт убежища имеет межотраслевой характер: его нормы зафиксированы и в дипломатическом, и в международном гуманитарном праве. В современном международном праве отсутствуют универсальные договорные нормы о праве убежища. Фундаментальные начала этого права закреплены в двух декларациях – рекомендациях ГА ООН. Основные принципы права убежища:

– каждый человек имеет право искать убежище в другом государстве, спасаясь от преследований по политическим мотивам; государство в силу своего суверенитета закрепляет в своем национальном законодательстве принципы и порядок предоставления убежища;
– право убежища не предоставляется лицам, обвиняемым в совершении международных преступлений (преступлений против человечества) и преступлений, влекущих выдачу в соответствии с международными соглашениями (преступлений международного характера);
– предоставление убежища означает разрешение въезда и поселения, ограничение высылки и запрещение выдачи;
– предоставление убежища – это акт гуманизма, и другие государства не должны расценивать такое предоставление как недружественный акт.

Виды убежища – территориальное и дипломатическое.

Территориальное убежище – это предоставление какому-либо лицу возможности укрыться от политических преследований на своей территории, использование лицом территории другого государства.

Дипломатическое убежище – это предоставление какому-либо лицу возможности укрыться от политических преследований в дипломатическом, консульском представительстве или на военном корабле другого государства.

Общий принцип дипломатического и консульского права (ст. 41 Конвенции о дипломатических сношениях 1961 г. и ст. 55 Конвенции о консульских сношениях 1963 г.) – предоставление дипломатического убежища в принципе запрещено. Однако существует региональное право дипломатического убежища в государствах Латинской Америки. Гаванская конвенция об убежище 1928 г. и Конвенция о дипломатическом убежище 1954 г. закрепляют правило о допустимости дипломатического убежища (в дипломатических и консульских представительствах и на военных кораблях), но только на определенное время и с обязательным последующим выездом с территории государства пребывания.

Поскольку правом убежища пользуются лица, преследуемые по политическим мотивам, то общепринятым является термин "политическое" убежище. В Конституции РФ говорится именно о политическом убежище (ст. 63). В Российской Федерации получение политического убежища на ее территории считается обстоятельством, облегчающим прием в гражданство Российской Федерации (ст. 13 Федерального закона о гражданстве Российской Федерации).

Политическое убежище имеет двойственную природу: это институт как внутригосударственного, так и международного права. Как институт национального права убежище представляет собой совокупность внутригосударственных норм, относящихся к предоставлению политического убежища, и международных обязательств данного государства. Как институт международного права, предоставление политического убежища регулируется в основном обычными нормами. Этот институт общего международного права на универсальном уровне не кодифицирован. Единственным общим актом является Декларация о территориальном убежище 1967 г.

Декларация исходит из принципа, что предоставление убежища является суверенным правом каждого государства: убежище, предоставленное одним государством в порядке осуществления своего суверенитета, должно уважаться всеми остальными государствами (ст. 1).

Статусом политических эмигрантов пользуются лица, получившие политическое убежище. Правовое положение политических эмигрантов аналогично положению иностранных граждан и лиц без гражданства. Наиболее серьезное отличие заключается в предоставлении политэмигрантам определенных льгот (жилье, право на трудоустройство). Политэмигранты пользуются защитой со стороны государства убежища.

В Декларации о территориальном убежище 1967 г. в ст. 1 закреплено, что право искать убежища и пользоваться им не признается за лицами, совершившими преступления против мира, военные преступления и преступления против человечности. Понятие этих преступлений закреплено в различных международных соглашениях: уставах международных военных трибуналов, в Женевских конвенциях 1949 г., в конвенциях о борьбе с геноцидом, апартеидом и расовой дискриминацией, в Конвенции о неприменимости срока давности к военным преступлениям и преступлениям против человечества 1967 г.

В международном праве уже довольно давно сложилась норма о непредоставлении политического убежища лицам, совершившим преступления международного характера. Такие преступления влекут выдачу на основании универсальных международных соглашений о борьбе с ними. В данном случае обязательство выдачи имеет преимущество по отношению к праву предоставления убежища. Убежище не предоставляется лицам, дезертировавшим из вооруженных сил, а также совершившим иные общеуголовные преступления.

Основные международно-правовые последствия предоставления политического убежища заключаются в обязанности государства не выдавать лицо, получившее такое убежище. Декларация о территориальном убежище 1967 г. закрепляет, что данная обязанность существует у государства убежища по отношению к международному сообществу, а не по отношению к физическим лицам. В Декларации установлен принцип, согласно которому вопрос о том, вправе ли индивид претендовать на статус политэмигранта, решается по закону государства убежища.

Принцип невыдачи политических эмигрантов раньше представлял собой одно из важнейших явлений в сфере международного уголовного права. В настоящее время наблюдается тенденция к утрате роли и значения этого принципа (хотя он достаточно часто применяется). Сотрудничество в сфере международного уголовного права касается только общеуголовных преступлений. Лица, обвиняемые в совершении политических преступлений либо преследуемые по политическим мотивам, не подпадают под действие международных соглашений о борьбе с преступностью.

Принцип невыдачи политических эмигрантов появился и развивался в международном праве одновременно с правом убежища, являясь его регулятором. Становление принципа невыдачи политических эмигрантов началось во внутреннем праве (французская Декларация прав человека и гражданина 1791 г.). К середине XIX в. этот принцип получил международное признание и стал общепризнанным в международном праве.

Общепризнанного определения понятия "политическое преступление" не существует. Международно-правовая практика идет по пути определения понятия этого преступления в негативном смысле, т.е. путем отрицания за теми или иными деяниями политического характера (как правило, в целях выдачи). Например, из смысла ст. 7 Монреальской конвенции о борьбе с незаконными актами, направленными против безопасности гражданской авиации, 1971 г. следует, что лица, совершившие данные преступления, подлежат выдаче и наказанию как в случае обычных преступлений серьезного характера.

Государство, предоставившее политическое убежище, вправе оказывать квазидипломатическую защиту лицам, получившим убежище (как на территории третьих государств, так и на территории их государства гражданства). Квазидипломатическая защита имеет внешнее сходство с дипломатической, но она не оказывается собственным гражданам данного государства. Такая защита обусловлена не гражданством, а специальным статусом лиц, получивших убежище.

Государство, предоставляющее политическое убежище, несет ответственность за деятельность лиц, получивших убежище. Такое государство обязано воспрепятствовать совершению актов насилия со стороны индивида по отношению к государству, из которого он бежал, до тех пор, пока такое лицо пользуется правом убежища.

Своим внутренним актом оно определяет мотивы предоставления убежища, статус лиц, которым оно предоставлено, порядок предоставления и случаи утраты права на убежище. Политическое убежище предоставляется Российской Федерацией иностранным гражданам и лицам без гражданства в соответствии с общепризнанными нормами международного права (ст. 63 Конституции РФ).

Политическое убежище предоставляется лицам, которые ищут защиту от преследования или реальной угрозы стать жертвой преследования в стране своей гражданской принадлежности или в стране своего обычного места жительства за общественно-политическую деятельность и убеждения, которые не противоречат демократическим принципам, признанным мировым сообществом, нормам международного права , при этом принимается во внимание, что преследование направлено непосредственно против лица, обратившегося с ходатайством о предоставлении политического убежища.

Лицо, которому предоставлено политическое убежище, пользуется на территории РФ и правами, и свободами и несет обязанности наравне с российскими гражданами , кроме случаев, установленных для иностранных граждан и лиц без гражданства федеральным законом или международным договором РФ. Предоставление РФ политического убежища и лишение политического убежища производятся указами Президента РФ . Политическое убежище в РФ не предоставляется, если лицо:

преследуется за действия (бездействие), признаваемые в Российской Федерации преступлением , или виновно в совершении действий, противоречащих целям и принципам ООН ;
привлечено в качестве обвиняемого по уголовному делу либо в отношении него имеется вступивший в законную силу и подлежащий исполнению обвинительный приговор суда на территории РФ;
лицо прибыло из третьей страны, где ему не грозило преследование;
прибыло из страны с развитыми и устоявшимися демократическими институтами в области защиты прав человека ;
прибыло из страны, с которой Россия имеет соглашение о безвизовом пересечении границ, без ущерба для данного лица на убежище в соответствии с Федеральным законом «О беженцах»;
представило заведомо ложные сведения;
имеет гражданство третьей страны, где оно не преследуется.

Лицо, которому Российской Федерацией предоставлено политическое убежище, утрачивает право на убежище в случаях:

возврата в страну своей гражданской принадлежности или страну своего обычного места жительства;
выезда на жительство в третью страну;
добровольного отказа от политического убежища на территории Российской Федерации;
приобретения российского гражданства или гражданства другой страны.

Лишение лица предоставленного ему Российской Федерацией политического убежища может иметь место по соображениям государственной безопасности, а также, если это лицо занимается деятельностью, противоречащей целям и принципам ООН, либо совершило преступление и в отношении него вынесен вступивший в законную силу и подлежащий исполнению обвинительный приговор суда.