Виды правовых актов управления. Правовой акт управления

На правах рукописи

ПАХОМОВ Михаил Сергеевич

Конклюдентные действия

Специальность 12.00.01 – теория и история права и государства; история учений о праве и государстве

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени

кандидата юридических наук

Владимир

ВЮИ ФСИН России

2011

Работа выполнена на кафедре государственно-правовых дисциплин федерального государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Владимирский Федеральной службы исполнения наказаний».

Научный руководитель:

доктор педагогических наук,

кандидат юридических наук, профессор

Официальные оппоненты:

доктор юридических наук, доцент

кандидат юридических наук

Ведущая организация –

государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Владимирский государственный университет имени Александра Григорьевича и Николая Григорьевича Столетовых»

Защита состоится «___»____________2011 г. в «____» часов на заседании диссертационного совета ДМ 229.004.01 при федеральном казенном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Владимирский юридический институт Федеральной службы исполнения наказаний» 7е. Конференц-зал.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке федерального казенного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Владимирский юридический институт Федеральной службы исполнения наказаний».

Ученый секретарь

диссертационного совета

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. В последние годы терминология, используемая в отечественной юридической науке, значительно обогатилась. То, что раньше казалось экзотикой, теперь воспринимается как должное. Активно разрабатываются новые правовые понятия, в том числе на монографическом уровне, например, в рамках синергетического подхода к познанию явлений правовой действительности. Безусловно, все это следует считать положительным моментом, свидетельствующим о наличии научного плюрализма. Вместе с тем в юриспруденции еще остались правовые явления, не получившие достаточного научного осмысления. К их числу относится понятие «конклюдентные действия ».

Как показывает анализ состояния современной правовой сферы, сегодня данный термин используется во многих отраслях права. В частности, в международном гуманитарном праве конклюдентными считаются такие действия, по которым, например, можно сделать вывод о добровольной сдаче в плен (оставление оружия, поднятые вверх руки, поднятый белый флаг и др.). В уголовном праве в конклюдентных действиях могут выражаться: мошенничество, склонение к потреблению наркотических средств и психотропных веществ и т. п. В трудовом праве о согласии работать у нового собственника говорит конклюдентное действие в виде фактического продолжения работы в организации. В современной таможенной практике используется понятие конклюдентной формы декларации в виде конклюдентных действий.

Большое распространение конклюдентные действия получили в сфере гражданского права, например, как символическое вручение дара посредством передачи ключей (п. 1 ст. 574 ГК РФ), приобретение товаров или обмен валюты через торговые автоматы, получение наличных денег в банкоматах (ст. 498 ГК РФ), принятие наследства путем совершения фактических действий (ст. 1153 ГК РФ), уплата процентов по новой ставке, означающая согласие заемщика на изменение письменного договора (письменное оформление которого необязательно) и др.

Таким образом, категория «конклюдентные действия» из сугубо теоретической перешла в практическое русло, найдя свое закрепление в ряде правовых актов . Однако содержание данной категории остается размытым и неопределенным, свидетельством чего является неоднозначная практика его легального и доктринального употребления.

Используя термин «конклюдентные действия», законодатель, вместе с тем, уклоняется от его дефинирования. Между тем, как справедливо отмечает, «нормативная дефиниция представляется необходимой для понятий, не имеющих общераспространенного употребления, а также для терминов, не использующихся широко в литературном языке».

Отсюда становится очевидным тот факт, что проблемы, связанные с целесообразностью использования термина «конклюдентные действия», вызваны необходимостью его общетеоретического осмысления и выработки юридико-технических рекомендаций по его применению.

Степень научной разработанности темы исследования. Понятие «конклюдентные действия» не является доктринальной новеллой. Его использование в юридической науке имеет давнюю историю – еще со времен римского права. В России оно встречается в работах дореволюционных правоведов: , и других; нашло свое закрепление в научных трудах ученых советского периода, и других; признается зарубежной научной доктриной (); применяется современными российскими исследователями при изучении различных отраслей права, отражено в действующем законодательстве.

Первой и пока единственной работой монографического характера, посвященной (хотя и частично) изучению конклюдентных действий, является труд «О юридических вымыслах и предположениях, о скрытных и притворных действиях», опубликованный в 1854 г. Однако вместо термина «конклюдентные действия» известный ученый использует словосочетание «скрытные действия». При этом мейеровское видение содержания рассматриваемого понятия несколько отлично от его современного понимания. В частности, к числу конклюдентных действий он причисляет и молчание как выражение намерения совершить сделку или не совершать таковой, что не совсем соответствует как современной научной доктрине, так и правотворческой практике.

Фрагментарно понятию «конклюдентные действия» уделяется внимание в рамках исследования теории правовых актов (,
, и др.), однако, как правило, авторы ограничиваются лишь констатацией того, что акты применения права могут совершаться в конклюдентной форме.

Наиболее разработанной теория юридического действия, формой выражения которого является конклюдентное действие, оказалась в гражданском праве в теории юридических фактов и в рамках обязательственных правоотношений (, и др.), но и здесь только констатируется наличие конклюдентных действий без выяснения их сущности, а также отсутствуют критерии разграничения конклюдентного действия от иного юридического действия.

Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе формирования и реализации конклюдентного действия как особого правового явления.

Предмет исследования – конклюдентные действия как элемент правовой действительности и средство ее выражения.

Цель исследования заключается в комплексном теоретическом осмыслении понятия «конклюдентные действия», выявлении природы и определении места конклюдентных действий в системе социального нормативного регулирования, а также разработке практических рекомендаций по применению данной категории в действующем законодательстве.

Цель и предмет диссертационного исследования предопределили необходимость постановки и решения следующих задач :

– выявить и изучить существующие научные подходы к пониманию конклюдентных действий, сформулировать операциональное определение данного понятия;

– рассмотреть соотношение конклюдентных действий со смежными правовыми явлениями;

– определить виды и функции конклюдентных действий;

Структура диссертации обусловлена логикой исследования и состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения и библиографического списка.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность темы, характеризуется степень ее научной разработанности, определяются объект, предмет, цели и задачи исследования, методологическая, теоретическая и эмпирическая основы, научная новизна, формулируются положения, выносимые на защиту, характеризуется теоретическая, практическая и дидактическая значимость, приводятся сведения об апробации и внедрении полученных результатов.

Первая глава «Сущность конклюдентных действий» посвящена изучению понятия «конклюдентные действия», видов и функции этих действий, соотношения данной категории со смежными правовыми явлениями и ее ценности.

В первом параграфе «”Конклюдентные действия” как общеправовая категория» автор отмечает, что термин «конклюдентные действия» (от лат. сoncludo – заключаю, делаю выводы) был известен еще в римском праве, где получил широкое распространение в качестве одной из форм выражения воли.

Анализ состояния современной правовой сферы показывает, что сегодня рассматриваемый термин используется во многих отраслях права: международном гуманитарном праве, уголовном, трудовом, таможенном, гражданском праве и др.

Однако пионерами в исследовании конклюдентных действий в новейшей истории следует считать специалистов в области административного права , которые, анализируя административные акты управления, говорят о конклюдентных актах, под которыми предлагают понимать только действия. Диссертант считает такой подход оправданным, поскольку ни одна из форм проявления бездействия в праве не может быть рассмотрена в качестве элемента правового поведения. В основу такого вывода положен тезис о том, что право не регулирует бездействие, оно предписывает или запрещает те или иные действия. При этом, естественно, оно рассматривает бездействие как поступок, но весьма специфический: как отсутствие поведения, предусмотренного законом (). Для описания «говорящего» бездействия, по мнению диссертанта, в правовой сфере и так существует достаточное множество терминов, полностью покрывающих его терминологическое поле (уклонение, упущение, невмешательство, пренебрежение, попустительство, неосведомленность, пробел, молчание, квалифицированное молчание и др.). Суждения правоведов, пытающихся подвести правовое бездействие под одну из форм правового поведения (И. Есипова), следует признать несостоятельными, так как в основу их аргументации положены общефилософские наработки, не учитывающие особенностей механизма правового регулирования.

Бездействие может быть как неправомерным, так и правомерным
(,). Правовой акт не может быть совершен в форме бездействия. Если предписания правового акта не реализуются, то такое бездействие происходит за рамками правового акта и свидетельствует лишь о том, что соответствующее волеизъявление (правовой акт) не достигло ожидаемого эффекта. Диссертант также отмечает, что квалифицированное молчание законодателя является технико-юридическим приемом, а не правовым актом.

В качестве диалектической противоположности конклюдентного действия следует рассматривать неконклюдентное действие, т. е. такое действие, по которому нельзя сделать однозначный вывод о намерениях лица, его совершающего («неговорящее» действие), или которое не влечет правового результата. Например, взмах руки пешехода как попытка остановить транспортное средство является «говорящим» действием, но не влечет возникновения правоотношения между пешеходом и не остановившим транспортное средство водителем.

С целью формулирования общетеоретической дефиниции понятия «конклюдентное действие» автор анализирует его использование в законодательстве и различных отраслях права. Несмотря на значительное разнообразие конклюдентных действий, всем им присущи некоторые общие черты, что позволило выделить существенные признаки конклюдентных действий как общетеоретической категории: это всегда поведенческие акты в основном невербального характера; они носят преимущественно информативную функцию; по ним можно сделать вывод о намерении одного субъекта вступить в правоотношения с другим субъектом, либо они безусловно влекут возникновение правоотношений как самостоятельно, так и в совокупности с другими способами волеизъявления, либо свидетельствуют о совершении правонарушения.

Отсюда общее понятие конклюдентного действия можно сформулировать следующим образом: это разнообразные поведенческие акты в основном невербального характера, носящие преимущественно информативную функцию, по которым можно сделать вывод о намерении одного субъекта вступить в правоотношения с другим субъектом, либо безусловно влекущие возникновение правоотношений как самостоятельно, так и в совокупности с другими способами волеизъявления, либо свидетельствующие о совершении правонарушения.

Далее автор обращает внимание на то, что наработки ученых-административистов некритично были заимствованы специалистами в области теории права. Об этом свидетельствует тот факт, что о конклюдентных действиях в теории права говорят лишь как о форме выражения правоприменительных актов, и ни слова – о возможности выражения воли посредством конклюдентных действий применительно к иным способам реализации права. Диссертант, проанализировав использование категории «конклюдентные действия» в законодательстве и доктринальной сфере, доказывает, что посредством данного способа волеизъявления реализация права возможна не только в форме применения, но и в других формах: использования, исполнения и соблюдения.

Во втором параграфе «Виды и функции конклюдентных действий» отмечается, что научная классификация того или иного правового явления призвана обеспечить эффективность его изучения, позволяет глубже понять природу этого явления, назначение и отличительные признаки.

По мнению диссертанта, необходимо выделить лишь такие классификационные критерии, которые наиболее рельефно будут отражать сущность конклюдентных действий и их отличие от иных явлений правовой действительности. Исходя из этих методологических позиций конклюдентные действия группируются по следующим критериям:

– форма выражения : визуальные и звуковые конклюдентные действия. К последним можно отнести различные специальные звуковые сигналы, которыми оборудованы транспортные средства правоохранительных структур, скорой помощи, противопожарной службы и т. д., а также сигналы оповещения (сигналы гражданской обороны , звуковые сигналы светофора для слабовидящих, сигналы охранной сигнализации);

– способ реализации правового воздействия : правоприменительные конклюдентные действия, конклюдентные действия соблюдения, конклюдентные действия исполнения, конклюдентные действия использования. Посредством конклюдентных действий может быть объективирована любая форма реализации права;

– место в механизме правового регулирования : конклюдентные действия процесса правотворчества, конклюдентные действия процесса правореализации;

– способ закрепления в действующей системе права : конклюдентные действия, предусмотренные нормативными правовыми актами, конклюдентные действия, совершаемые в силу сложившегося правового обычая;

– факт обличения (легитимации) соответствующего юридического действия в конклюдентную форму : поименованные конклюдентные действия и непоименованные конклюдентные действия.

Прежде чем говорить о классификации функций рассматриваемого правового явления, необходимо определиться с тем, что следует понимать под функцией конклюдентного действия. Исходя из того, что конклюдентное действие является разновидностью юридического действия и, шире, юридического факта, в определении его функции целесообразно использовать именно эту категорию, ибо нельзя определять одно неизвестное через другое.

Функциональная характеристика, как показывает анализ практики ее применения, может выступать и формой выражения основных целей использования правового явления в механизме правового регулирования, и видом воздействия на общественные отношения. Соглашаясь в целом с мотивацией относительно рассмотрения функциональной характеристики как вида воздействия на общественные отношения (), автор предлагает следующее операциональное определение функции конклюдентного действия: это вид воздействия рассматриваемого юридического факта на общественные отношения.

Конклюдентное действие, как и любое другое правовое явление, обладает присущей ему системой функций, посредством которых достигается соответствующий эффект в его использовании. В рамках данной системы возможно выделение следующих функций конклюдентных действий.

Информационная функция – ее сущность заключается в том, что посредством конклюдентных действий одна сторона предоставляет другой стороне информацию о своих намерениях или выражает свои требования. Например, каждому автолюбителю знакомы жесты регулировщика, которые в науке рассматриваются в качестве конклюдентной формы правового акта. Каждый жест регулировщика понятен любому гражданину, знающему правила дорожного движения, а потому этот жест информативен. Другой пример: пассажир, идущий в аэропорту по «зеленому» коридору, информирует своими действиями сотрудников таможни об отсутствии у него товаров, подлежащих декларированию.

Функция экономии времени – посредством легитимации использования конклюдентных действии для выражения волеизъявления происходит значительная экономия времени на отрезке между принятием решения о необходимости совершения того или иного действия, влекущего правовые последствия, и его воплощением в жизнь. Подтверждением этому служит заключение сделок в конклюдентной форме. Однако подобный способ заключения сделок можно поставить под сомнение, так как прежде, чем совершать определенные действия при обращении с платежным терминалом , лицо непременно прочтет надписи о правилах его использования. Тогда, может быть, следует говорить о письменной форме сделки? Диссертант полагает, что нет, поскольку волеизъявление лицо выражает посредством своих действий, а именно форма волеизъявления и лежит в разграничении форм сделок. Возможность совершать сделку конклюдентным способом делает нашу жизнь комфортнее. Приобрести товары или оплатить через терминал какие-либо услуги (жилищно-коммунальные, сотовой связи и др.) становится возможно практически круглосуточно и фактически без затрат времени.

Функция управления – конклюдентные действия объективируют управленческие решения, формализуют их.

Компетенционная функция – посредством конклюдентных действий может быть выражено не любое действие, а только входящее в компетенцию лица, его осуществляющего. Компетенционная функция подчеркивает наличие у лица соответствующей компетенции на осуществление действий, имеющих обязательное значение для лиц, в отношении которых они предпринимаются.

В третьем параграфе «Соотношение конклюдентных действий со смежными категориями» отмечается, что исследование той или иной правовой категории было бы неполным без изучения вопроса о ее соотношении со смежными категориями, поскольку нередко одни и те же правовые явления облекают в форму различных правовых категорий. Юридическая терминология должна быть наиболее определенной и наименее полисемичной, иначе может возникнуть ситуация неопределенности в сфере реализации права. Каждый будет трактовать юридические термины, используя их различные значения, с выгодных для себя позиций.

Позиция некоторых исследователей позволяет сделать вывод о возможности совпадения содержательного аспекта категорий «молчание» и «конклюдентное действие» при разности правовых форм (). Однако диссертант считает, что не следует нагромождать одно явление на другое, действия на деяния, фактически пытаясь поставить между ними знак равенства. Это не соответствует философскому учению о том, что каждому предмету или явлению должны соответствовать свои форма и содержание. Сказанное лишь подчеркивает, что конклюдентность в праве проявляется не только в действиях, но и в других формах. Поэтому не следует пытаться подводить под конклюдентные действия все многообразие явлений правовой действительности. Необходимо использовать и другие словесные формы. Например, достаточно удачно оперировал категорией «конклюдентный факт» .

По мнению диссертанта, конклюдентность и молчание пересекаются в сфере бездействия. Универсальных методик по их разграничению разработать не представляется возможным, так как отсутствуют законодательные дефиниции обоих явлений. Следовательно, необходимо всякий раз путем толкования уяснять значение юридических конструкций для их отнесения к тому или иному правовому феномену.

Хрестоматийным примером, свидетельствующим о сложности разграничения конклюдентного действия и молчания, является молчаливое уполномочие, или конклюдентная доверенность, что одно и то же ().

В качестве одной из теоретических проблем выделяется вопрос о разграничении конклюдентных действий и правовых символов. Так,
исключает из числа скрытных действий действия символические. Диссертант приходит к выводу, что в некоторых случаях правовые символы и конклюдентные действия могут иметь лишь одинаковую форму выражения, оставаясь при этом самостоятельными правовыми явлениями, предназначенными для решения своих специфических задач.

Кроме того, в отличие от правовых символов конклюдентные действия не являются средством юридической техники, не призваны воздействовать на чувственно-эмоциональную сферу человеческого сознания и не придают законодательству «определенную образность и наглядность». Они скорее перегружают законодательство, делая его менее доступным для непрофессионалов, и поэтому их применение в законодательстве требует тщательного обоснования. Наглядностью законодательства можно пожертвовать только в целях усиления его регулятивной способности.

В рамках данного параграфа диссертант уточняет соотношение понятий «конклюдентное действие» и «конклюдентный акт». Исследование показало, что их следует рассматривать как синонимы, так как формой выражения конклюдентного акта является действие. Категория «конклюдентный акт» употребляется лишь в сфере управления как одна из форм правового акта управления. В иных областях сферы правового регулирования устойчивым является понятие «конклюдентное действие». В пользу примата действия над актом говорит и теория юридических фактов.

В четвертом параграфе «Ценность правового понятия “конклюдентное действие”» автор отмечает, что она носит прежде всего инструментальный характер. Конклюдентные действия предоставляют субъекту права новые инструментальные возможности для выражения своей воли. В последнее время необходимость развития данной формы волеизъявления, по мнению диссертанта, обусловливается активизацией борьбы с коррупцией во всех ее проявлениях. Дело в том, что при конклюдентном волеизъявлении минимизируются контакты контрагентов или вообще исключается их визуальное и вербальное взаимодействие, уменьшается объем делопроизводства и экономятся значительные средства. Наглядным примером этому служит современное таможенное законодательство, закрепившее процедуру конклюдентной формы декларирования товаров. Применительно к деятельности уголовно-исполнительной системы автор рекомендует использование зарубежного опыта по расширению практики применения технических средств, работа с которыми как раз и осуществляется посредством конклюдентных действий. Например, в наиболее развитых европейских странах обыск на наличие запрещенных предметов производится с использованием современного технического оборудования.

Ценность конклюдентных действий заключается также в упрощении посредством их применения структуры правоприменительной деятельности. Однако здесь надо учитывать, что, с одной стороны, неоправданно скрупулезное регулирование служит тормозом в осуществлении права, а с другой, отсутствие процедур, правил может привести к ничем не ограниченному усмотрению правоприменительных органов, должностных лиц, от решения которых зависит реализация субъективных прав и обязанностей субъектов ().

Конклюдентное действие представляет определенную ценность и как одна из самых оперативных форм выражения воли, поскольку оно позволяет субъекту права быстро выразить свою волю во вне (например, поднятием таблички на торгах, инспектору ДПС – указанием на транспортное средство, которое должно остановиться, и др.).

Кроме того, ценность конклюдентных действий заключается и в возможности с их помощью формализации различных правовых явлений и управленческих решений.

Наличие самостоятельной ценности у конклюдентных действий говорит о необходимости присутствия данной категории в юридической науке. В этой связи автор считает неприемлемым предложение «опустить прилагательное “конклюдентное” и говорить просто об изъявлении воли посредством действий, противополагая его изъявлению воли посредством языка».

Исследование ценностной составляющей категории «конклюдентные действия» весьма полезно проводить в рамках предложенного деления ценностей на потенциальные и реальные (). Однако делать это следует очень осторожно и применительно к конкретному правовому явлению, которое претендует на статус конклюдентных действий. Только при полной уверенности в том, что в конкретной ситуации имеется реальная ценность от применения термина «конклюдентное действие», рассматриваемое правовое явление можно облечь в соответствующую правовую форму.

Несмотря на уже устоявшуюся в науке точку зрения относительно форм сделок, диссертант предлагает разграничить форму волеизъявления как процесс и как результат. По одному лишь результату трудно судить об истинном намерении сторон. К тому же люди часто действуют импульсивно, поддаются на уговоры, и только потом, когда подпись под документом поставлена, осознают, что фактически действовали под влиянием заблуждения. Однако доказать это при существующих в законодательстве подходах к рассмотрению форм волеизъявления люди не могут. Процедура волеизъявления должна быть более детализирована при совершении крупных сделок, например, при продаже недвижимости , составлении завещания, заключении кредитного договора. Саму процедуру можно рассматривать как комплекс взаимосвязанных и взаимообусловленных конклюдентных действий.

В диссертации также отмечается, что конклюдентное действие представляет ценность не только как самостоятельная форма волеизъявления, в совокупности с другими формами волеизъявления оно позволяет детализировать процесс выражения воли, делая его более «прозрачным».

Вторая глава «Формы реализации конклюдентных действий в механизме правового регулирования» посвящена рассмотрению конклюдентных действий в сферах правотворчества и правореализации.

В первом параграфе «Конклюдентные действия в сфере правотворчества» автор говорит о том, что нельзя при исследовании самостоятельного правового явления ограничиваться изучением его сущности без анализа закономерностей его развития в области правотворчества.

Прежде всего следует выяснить, в какую форму можно облечь указанные выше действия для рассмотрения их в рамках законодательного процесса.

Выделяют внутреннюю и внешнюю формы юридической деятельности. Внешней формой являются правовые акты, а внутренней – процессуальная форма юридической деятельности (). Правовые акты – это итог, результат деятельности, в то время как процессуальная форма есть по своей сути подготовительный этап, обеспечивающий принятие правовых актов.

В конклюдентных действиях сложно разграничить внутреннюю и внешнюю формы. Процессуальная форма действий одновременно является и правовым результатом, итогом деятельности. Органичное единство внутренней и внешней форм, их неразрывная связь являются отличительными чертами, особыми внутренними качествами конклюдентных действий в сфере правотворчества.

Отдельные конклюдентные действия непосредственно предусмотрены нормативными правовыми актами (в частности, Регламентом Государственной Думы РФ), другие совершаются в силу сложившегося правового обычая (например, такая форма реализации председательствующим права приостановления выступления депутата, как отключение микрофона).

В правотворческом процессе к конклюдентным действиям можно отнести случаи регистрации депутата на пленарном заседании посредством электронной карточки для голосования, а также использование этой карточки при электронном голосовании.

Помимо конклюдентных действий, в правотворческом процессе наличествует и конклюдентное бездействие. Так, одной из форм одобрения закона Советом Федерации является его нерассмотрение на пленарном заседании в течение 14 дней с момента поступления (ч. 4 ст. 105 Конституции РФ).

По мнению диссертанта, конклюдентные действия могут выступать в качестве форм проявления острой политической борьбы и конфликтов (например, блокирование депутатами трибуны в целях недопущения принятия неугодного им правового решения, неявка на пленарное заседание с целью исключения кворума, публичный уход фракции с заседания в знак протеста против как характера обсуждаемых вопросов, так и рассматриваемых средств и способов их решения).

В свете изучаемой проблематики диссертант находит интересным предложение об обращении к альтернативным источникам парламентских процедур: прецеденту, обычаю, толкованию регламента ().

В заключение автор приходит к выводу, что конклюдентные действия оказывают существенное влияние на качество и эффективность правотворческого процесса, и считает необходимым всестороннее законодательное регулирование указанной стороны правотворчества.

В связи с этим он предлагает принять закон о лоббировании, который мог бы вывести из тени и облечь в цивилизованные рамки существующие в настоящее время фактические конклюдентные действия по лоббированию интересов в законодательном процессе.

Во втором параграфе «Конклюдентные действия в сфере реализации права» автор акцентирует внимание на том, что логика научного исследования диктует необходимость изучения конклюдентных действий не только в правотворчестве, но и в процессе претворения идеальных правовых моделей в действующую систему общественных отношений.

Учитывая тот факт, что предметом настоящего исследования являются конклюдентные действия как элемент правовой действительности и средство ее выражения, исследовательский интерес автора сконцентрирован на правовых явлениях, осуществляемых посредством конклюдентных действий, и, в частности, конклюдентных актах. Последние являются разновидностью правовых актов. Как правило, о конклюдентных актах говорят при исследовании правоприменительной деятельности, что, на взгляд диссертанта, необоснованно сужает сферу их использования. Посредством конклюдентных действий могут быть выражены все формы реализации права.

Деление правовых актов на акты-документы и акты-действия в настоящий момент общепризнано. Автор обращает внимание на то, что актам-действиям исследователи уделяют меньше внимания, чем актам-документам, и практически уклоняются от их рассмотрения.

Акты-действия подразделяют на словесные и конклюдентные. В качестве примера последних все без исключения исследователи приводят жесты регулировщика или жест сотрудника ГАИ, направленный на остановку транспортного средства. На этом фоне интересна позиция, согласно которой жест работника милиции (полиции), которым он требует от водителя прекратить движение автомашины, или иные действия, не являются правоприменительным актом. Это конкретное правоотношение, которое возникает между работником милиции (полиции) и водителем автомашины при осуществлении первым государственных правомочий. Правоприменительный же акт может возникнуть лишь при условии привлечения водителя автомашины к административной ответственности за совершенное нарушение правил дорожного движения ().

Однако диссертант не соглашается с таким подходом. Если автомобиль останавливается для проверки и сотрудник милиции (полиции) его отпускает, не обнаружив каких-либо правонарушений, то его жест, направленный на остановку автомобиля, является правоприменительным актом, так как он направлен на реализацию компетенционной нормы, аккумулирующей в себе соответствующие права и обязанности милиционера (полицейского) по его возможностям в сфере охраны общественного порядка. Водитель не может не остановиться, даже если он считает, что не нарушал правил дорожного движения, так как действия сотрудника милиции (полиции) в этой ситуации подкреплены принудительной силой государства.

Сотрудник милиции (полиции), пресекающий правонарушение, вступает в правоотношение с правонарушителем от лица государства, и здесь речь должна идти о реализации права, ибо, если есть норма, запрещающая определенные действия участникам дорожного движения, а они игнорируют ее, то действия сотрудника милиции (полиции) следует расценивать как воплощение нормы, возлагающей на него обязанности по охране общественного порядка, что и составляет сущность реализации права. Из всех форм реализации права в данной ситуации можно говорить лишь о правоприменении, что подробно обосновывается диссертантом исходя из признаков правоприменительной деятельности.

Если выясняется, что водитель, остановленный сотрудником милиции (полиции), совершил правонарушение и его необходимо привлечь к административной ответственности, то правонарушение следует задокументировать путем составления протокола об административном правонарушении и принять решение о наказании, если указанное должностное лицо вправе лично наложить взыскание за данный вид правонарушения. Решение о наказании также отражается в протоколе. В момент же окончания составления протокола с вынесенным решением о наказании можно говорить о повторном применении права сотрудником милиции (полиции). Протокол будет являться правоприменительным актом в форме акта-документа.

Конклюдентный акт можно с достаточной долей условности трактовать как «говорящий» акт. Именно этим конклюдентное поведение (действие либо бездействие) отличается от обычного поведения, которое не обязательно должно нести в себе какую-либо информацию. Например, при движении пешехода по тротуару невозможно понять, куда этот человек идет. Но когда пешеход, стоящий на краю тротуара напротив нерегулируемого пешеходного перехода, делает шаг на проезжую часть, возникает уже более «говорящая» ситуация. Этим движением пешеход дает другим участникам движения (прежде всего, водителям) понять, что он намерен перейти проезжую часть в данном месте. В такой ситуации налицо конклюдентное действие пешехода, однако оно не будет являться правоприменительным актом. Здесь необходимо вести речь либо о соблюдении права, либо о его использовании, поскольку, с одной стороны, пешеход просто соблюдал правила дорожного движения, а с другой, он использовал свое преимущественное право на переход проезжей части, хотя мог подождать, когда поток машин полностью прекратится, и тогда вместо использования права пешеход мог реализовать его соблюдение. По конклюдентным действиям пешехода можно сделать вывод о его намерении вступить в правоотношения с другими участниками дорожного движения.

Приведенные примеры свидетельствуют о том, что посредством конклюдентного акта может быть выражена любая форма реализации права, хотя привести значительное количество примеров правоприменительного конклюдентного действия в границах современного права достаточно проблематично. В древности вытянутая императором вперед рука, сжатая в кулак с направленным вниз большим пальцем, означала смертельный приговор. В настоящее время приговор суда выносится лишь путем составления документа. Работодатель, даже если он укажет работнику «на дверь», что будет означать увольнение с работы, тем не менее обязан оформить увольнение документально в соответствии с требованиями закона. Вручение работнику памятного подарка или другой овеществленной награды также должно быть оформлено документально, и приоритет будет иметь именно документальное оформление, а не действие по вручению. В трудовой книжке предусмотрен даже специальный раздел, где отражаются замечания и поощрения с указанием номеров и дат соответствующих приказов.

Учитывая вышеизложенное, автор предлагает научному сообществу скорректировать свое видение правоприменительного процесса, включив в него возможность совершения посредством конклюдентного акта реализацию права не только в форме применения, но и в формах использования, исполнения и соблюдения.

В заключении автор считает целесообразным отразить не выводы, которые достаточно определенно сформулированы по тексту диссертации, а вопросы, являющиеся перспективными для дальнейшей разработки проблематики конклюдентных действий в праве. Один из таких вопросов – формы реализации конклюдентности в праве. Представить их исчерпывающий перечень вряд ли возможно, так как право всегда запаздывает в регулировании общественных отношений.

По теме диссертационного исследования автором опубликованы следующие работы:

Публикации в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях,

1. Конклюдентное действие: от классического понимания до современного словоупотребления / // Вестн. Моск. ун-та МВД России. – 2007. – № 10. – 0,36 печ. л.

2. Конклюдентные действия в сфере правового регулирования общественных отношений / // Вестн. Моск. ун-та МВД России. – 2008. – № 1. – 0,32 печ. л.

3. Проявление конклюдентности в юридических действиях / // Вестн. Моск. ун-та МВД России. – 2008. – № 3. – 0,09 печ. л.

4. Юридически значимое молчание и конклюдентность в праве: проблемы использования / ,
// Вестн. Владим. юрид. ин-та. – 2008. – № 3(8). – 0,39/0,15 печ. л.

5. О соотношении молчания и конклюдентности в праве / // Вестн. Моск. ун-та МВД России. – 2008. – № 4. – 0,23 печ. л.

6. О ценности юридической конструкции «конклюдентное действие» / // Вестн. Моск. ун-та МВД России. – 2008. – № 5. – 0,11 печ. л.

7. Конклюдентные действия в сфере правотворчества / // Вестн. Моск. ун-та МВД России. – 2009. – № 8. – 0,23 печ. л.

8. Функциональная характеристика категории «конклюдентное действие» / // Вестн. Моск. ун-та МВД России. – 2009. – № 9. – 0,25 печ. л.

9. О соотношении категории «конклюдентное действие» с другими правовыми категориями / // Вестн. Моск. ун-та МВД России. – 2010. – № 6. – 0,55 печ. л.

10. Конклюдентные действия в сфере парламентского правотворчества / // Вестн. Моск. ун-та МВД России. – 2010. – № 7. – 0,2 печ. л.

11. Функции конклюдентного действия / // Вестн. Моск. ун-та МВД России. – 2010. – № 8. – 0,32 печ. л.

Иные публикации

12. Пахомов М. С . Конклюдентные действия: монография /
. – Владимир: ВЮИ ФСИН России, 2010. – 7,5 печ. л.

13. О правильности употребления термина «конклюдентное действие» в сфере правового регулирования / // PANDECTAE: сб. ст. преподавателей и аспирантов каф. гос.-правовых дисциплин юрид. фак. ВГПУ. – Владимир: ВГПУ, 2007. – Вып. 3. – 0,16 печ. л.

14. «Конклюдентное действие» как общетеоретическая правовая категория / // Гуманизация уголовного наказания как одно из основных направлений современной пенитенциарной политики России: сб. материалов межвуз. науч.-практ. конф. / Иванов. фил. Владим. юрид. ин-та Федер. службы исполнения наказаний. – Иваново, 2007. – 0,1 печ. л.

15. Специфика содержания понятия «конклюдентное действие» как общетеоретической категории / // Государство и право XXI века: актуальные проблемы теории и практики: сб. науч. ст. / [редкол.: (пред.) и др.]. – Владимир: ВЮИ ФСИН России, 2008. – 0,3 печ. л.

16. Пахомов М. С . Конклюдентный акт как вид правоприменительного акта / // История, теория и практика правового регулирования: материалы междунар. симпозиума (19–23 мая 2008 г.). – Владимир: ВГГУ, 2008. – 0,11 печ. л.

Пахомов Михаил Сергеевич

Конклюдентные действия
в сфере правового регулирования

________________________________________________________________

Подписано в печать 19.07.11. Формат 60х84 1/16. Усл. печ. л. 1,5. Тираж 100 экз.

Редакционно-издательский отдел научного центра

федерального казенного образовательного учреждения
высшего профессионального образования

«Владимирский юридический институт
Федеральной службы исполнения наказаний».

Об утверждении правил оказания услуг местной, внутризоновой, междугородной и международной телефонной связи: постановление Правительства Рос. Федерации от 01.01.01 г. № 000 // Рос. газ. 20мая; Об утверждении правил оказания услуг связи проводного радиовещания: постановление Правительства Рос. Федерации от 6 июня 2005 г. № 000 // Там же. 17 июня ; Об утверждении правил оказания услуг связи по передаче данных: постановление Правительства Рос. Федерации от 23 янв. 2006 г. № 32 // Там же. 2006. 3 февр. ; Об утверждении правил оказания телематических услуг связи: постановление Правительства Рос. Федерации от 10 сент. 2007 г. № 000 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2007. № 38, ст. 4552.

Способы изложения нормативных предписаний // Нормография: теория и методология нормотворчества: учеб.-метод. пособие / под ред. . М., 2007. С. 137.

Вопросы общей части уголовного права (Законодательная и судебная практика). Л., 1955. С. 28.

Юридические факты в советском гражданском праве // Категории науки гражданского права. Избранные труды М., 2005. Т. 2. С. 157.

Понятие

Акты управления являются правовыми, так как с их помощью достигается правовой результат, то есть осуществляется установление, изменение или отмена правовых норм, возникновение, изменение или прекращение определенных правоотношений, либо то и другое одновременно.

Правовые акты управления в своем большинстве имеют юридическое значение, то есть они обязательны к исполнению каждым, кому адресованы (авторитарны), имеют силу актов государства, и их исполнение обеспечиваются государством . Поэтому можно сказать, что правовые акты управления - это и юридические акты. Юридическое значение правовых актов управления различно. В зависимости от этого их можно разделить на несколько групп:

Таким образом, правовые акты управления - это:

1. юридические акты;
2. исполнительные решения;
3. авторитарные решения;
4. подзаконные официальные решения;
5. односторонние веления;
6. умышленные волевые действия администрации;
7. форма управленческой деятельности;
8. важная форма выражения, проявления компетенции государственного органа;
9. видоизменяющие, устанавливающие, прекращающие общественные отношения;
10. организующие решения.

Под правовыми актами управления следует понимать декреты , указы , постановления, распоряжения, указания и другие документы установленного вида, в устной или иной форме закрепляющие решения компетентных органов (должностных лиц), направленные на установление, изменение или отмену правовых норм, на возникновение, изменение или прекращение правовых отношений в процессе осуществления государственного управления.

Классификация правовых актов управления

Правовые акты управления многочисленны и разнообразны. Их особенности наиболее очевидны при классификации. Деление актов на виды возможно по различным основаниям. В научной литературе наиболее распространенной является классификация по следующим критериям:

1. по юридическим свойствам;
2. по органам, их издающим;
3. по времени действия;
4. по порядку издания;
5. по кругу субъектов, на которые распространяется.

Юридические свойства являются главным критерием классификации актов управления. Этот критерий дает возможность определить связь актов с нормами права и их место в механизме правового регулирования. По юридическим свойствам правовые акты управления делятся на нормативные (регламентарные) и индивидуальные (нерегламентарные). Нормативные акты обладают как общими признаками, присущих для любых правовых актов управления, так и специальными, отличающими их от других правовых актов управления.

Устные управленческие акты направлены на возникновение, изменение и прекращение правоотношений. Они наиболее оперативны, с их помощью решаются разнообразные управленческие вопросы.

Акты в устной форме широко применяются при непосредственном и оперативном руководстве в армейских условиях, в руководстве производственно-хозяйственной деятельностью и т. д. Виды (формы) подобных актов многочисленны и правом не определяются. Главная их суть, как и письменного акта, состоит в том, что они должны иметь определенное решение, требование, предписание, указание, то есть властное волеизъявление полномочного на то лица. Устные решения могут приниматься (даваться) «…непосредственно во время личной беседы с подчиненным, на заседании или совещании, по телефону или с использованием иных технических средств».

Немаловажное место в системе правовых актов управления занимают конклюдентные акты.

Конклюдентный акт - это действия лица, выражающие его волю, но не в форме письменного или устного волеизъявления, а в поведении или иной форме, по которой можно сделать заключение о таком намерении. Конклюдентные акты управления по юридической силе не однородны. Многие из них носят информационный характер . Они используются в местах использования речного флота , для обеспечения безопасности дорожного движения и др. Таким образом, конклюдентные акты в системе правовых актов не столь многочисленны и распространены, как письменные или устные. Между тем их роль в отдельных сферах управленческой деятельности весьма велика.

Примечания

Wikimedia Foundation . 2010 .

Смотреть что такое "Правовой акт управления" в других словарях:

Правовой акт управления - это основанное на законе одностороннее юридически властное волеизъявление полномочного субъекта исполнительной власти, направленное на установление административно правовых норм или возникновение, изменение или прекращение административно… … Административно-процессуальное право: словарь терминов и понятий

Правовой акт управления (административный акт) - основанное на законе одностороннее юридически властное волеизъявление полномочного субъекта исполнительной власти, направленное на установление административно правовых норм или возникновение, изменение и прекращение административно правовых… … Административное право. Словарь-справочник

Правовой акт - (англ. juridical act, law) официальный письменный документ, имеющий обязательную силу, принятый управомоченным субъектом права (государственным органом, местным самоуправлением, институтами прямой демократии), выражающий властные веления,… … Энциклопедия права

правовой акт - см. акт юридический. * * * (англ. juridical act, law) официальный письменный документ, имеющий обязательную силу, принятый управомоченным субъектом права (государственным органом, местным самоуправлением, институтами прямой демократии),… … Большой юридический словарь

Декрет (лат. decretum постановление от decernere постановить) правовой акт, постановление органа власти или должностного лица. В обиходе декретом называется отпуск по беременности и родам (эллипсис от декретный отпуск). Это значение слова не… … Википедия

Нормативный правовой акт - 1. Нормативный правовой акт Письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм Постановление… … Словарь-справочник терминов нормативно-технической документации

Наказ документ, излагающий поручение вышестоящего органа власти нижестоящему об определённом порядке действия; в данном значении, наказ исторический вид правового акта. У этого термина существуют и другие значения, см. Наказ… … Википедия

НОРМАТИВНЫЙ ПРАВОВОЙ АКТ - в соответствии со ст. 1 Закона от 10 января 2000 г. О нормативных правовых актах Республики Беларусь под нормативным правовым актом понимается официальный документ установленной формы, принятый (изданный) в пределах компетенции уполномоченного… … Юридический словарь современного гражданского права

Правовой акт, содержащий индивидуальное государственно властное веление, вынесенный компетентным органом по конкретному юридическому делу, и обеспечиваемый мерами государственных гарантий и санкций. Содержание 1 Виды 2 Признаки 3 Общие черты с… … Википедия

У этого термина существуют и другие значения, см. Акт. Акт (от лат. actus действие) это официальный документ, который констатирует произошедшее действие или факт хозяйственной жизни и подписывается уполномоченными должностными… … Википедия

Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже

Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

• Введение
• 1. Понятие, признаки и виды правовых актов управления
• 1.1 Понятие и признаки правового акта управления
• 1.2 Виды правовых актов управления
• 2. Функции правового акта управления
• 3. Действие правовых актов управления
• Заключение
• Список используемых источников

Введение

Правовые акты управления составляют важнейшую правовую форму реализации управленческих действий по достижению целей и решению задач публичного управления: правовыми актами управления регулируются общественные отношения, определяются права и обязанности их участников. В этих актах властные волеизъявления закрепляются на продолжительный срок. Тем самым государственному управлению придается необходимая стабильность, предоставляется возможность контроля за выполнением актов. Акты управления издаются органами исполнительной власти, однако они также принимаются и государственными органами, относящимися к другим ветвям государственной власти, -- органами законодательной и судебной властей. В последнем случае акты управления (приказы, распоряжения, регламенты) направлены на разрешение внутриорганизационных проблем и вопросов в системе самих этих органов. В настоящее время правовой акт управления имеет широкую нормативную основу.

1. Понятие, признаки и виды правовых актов управления

1.1 Понятие и признаки правового акта управления

Административный акт (правовой акт управления) -- правовой акт, регулирующий управленческие отношения или разрешающий конкретное управленческое дело (спор), устанавливающий новый правовой статус субъектов права, обладающий государственно-властным характером, издаваемый субъектами публичного управления в одностороннем административном порядке уполномоченными на то органами и должностными лицами в соответствии с установленной процедурой (в рамках управленческого процесса) для достижения целей управления, решения его задач и осуществления управленческих функций.

Правовому акту управления присущи следующие признаки:

1. Правовой акт представляет собой управленческое решение, подготовленное и принятое (утвержденное) по установленным правилам управленческого процесса для решения конкретных задач управления и реализации управленческих функций. Само управленческое решение является результатом спланированных и предпринятых действий со стороны уполномоченных субъектов публичного управления.

2. Правовой акт издается уполномоченным субъектом публичного управления (органом государственного управления, органом местного самоуправления, должностными лицами) в пределах предоставленной законом и иными нормативными актами компетенции.

3. Правовой акт управления принимается в одностороннем порядке, т. е. специальным органом публичного управления или должностным лицом, который также контролируют его исполнение. Те субъекты, которым адресован правовой акт управления, не имеют возможности воздействовать на волеизъявление властвующего субъекта. Вместе с тем лица или организации, в отношении которых был вынесен акт, могут в процессе его действия пытаться выяснить степень его обоснованности и законности. Правовой акт управления может быть в установленном законодательством административном и судебном порядке оспорен или признан недействующим, т. е. незаконным или недействительным.

4. Правовой акт управления -- юридически властное волеизъявление органа публичного управления, в котором проявляются его государственно-властные полномочия. Волеизъявление субъекта обнаруживается в акте управления как юридическом документе, который служит формой данного волеизъявления. Государственно-властный характер означает, что появление правового акта управления обусловлено публичными интересами и направлено на урегулирование конкретных отношений, установление общеобязательных правил поведения или решение единичного вопроса, а также спора, возникающего в системе функционирования исполнительной власти и всего публичного управления.

5. Правовой акт управления определяет обязательные правила поведения, нормы права в сфере публичного управления либо регламентирует конкретные (единичные) управленческие отношения. Правовой акт содержит обязательное юридически властное предписание, подлежит безусловному исполнению, он императивен.

6. Правовой акт управления определяет границы должного поведения субъектов в сфере государственного управления. Он создает юридическую основу для возникновения, изменения или прекращения административно-правовых отношений либо служит юридическим фактом, который непосредственно порождает, изменяет, прекращает такие правоотношения.

7. Законность (правомерность или подзаконность) правового акта управления. Правовой акт управления подзаконен, т. е. он может быть издан полномочным субъектом исполнительной власти в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами, международными договорами и другими законодательными актами, указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ, законодательными и иными нормативными актами субъектов РФ (уставами субъектов РФ, их законами), нормативными актами вышестоящих звеньев исполнительной власти в интересах обеспечения и исполнения содержащихся в них предписаний. Административный акт принимается на основе законов в порядке, установленном нормативными актами (управленческий процесс), и для исполнения или применения законов.

8. Правовой акт управления представляет собой разновидность юридически значимых документов, используемых в процессе деятельности органов управления (должностных лиц) и представляющих собой справки, заключения, докладные записки, протоколы, акты ревизий, инвентаризаций, проверок и т. д., которые фиксируют определенные обстоятельства, имеют юридическую значимость, но не содержат (в отличие от правовых актов) односторонние государственно-властные обязательные к исполнению предписания;

9. Правовой акт управления имеет специальную форму и порядок принятия (утверждения). Обычно он издается в письменной форме с соблюдением официально установленных процедур, предусматривающих порядок подготовки, согласования, обсуждения, экспертизы проекта акта управления, его утверждения, регистрации и опубликования .

Таким образом, правовой акт управления есть основанное на законе одностороннее юридически властное волеизъявление полномочного субъекта исполнительной власти, направленное на установление административно-правовых норм или возникновение, изменение и прекращение административно-правовых отношений в целях реализации задач и функций исполнительной власти.

В таком понимании этот вид юридических актов опосредует взаимоотношения между сторонами управленческих отношений, точнее - между управляющей и управляемой сторонами, между субъектами и объектами управления.

Правовые акты управления по масштабности их действия не ограничиваются сферой государственного управления. В ряде случаев с их помощью регламентируются отдельные стороны общественных отношений, составляющих предмет не административного, а иных отраслей российского права. В наибольшей степени это касается финансовых отношений, частично трудовых, земельных и др. В частности, именно на их основе возникают налоговые, природоохранительные правоотношения .

1.2 Виды правовых актов управления

Классификация правовых актов управления имеет важнейшее значение не только для содержательного познания сущности института правового акта управления, но и для практического применения административных актов, для их поиска и эффективной работы с ними.

В зависимости от юридических свойств (или по юридическому содержанию) правовые акты управления подразделяются на нормативные, индивидуальные и смешанные.

Нормативные акты непосредственно выражают регулятивную функцию административного права. В них содержатся административно-правовые нормы, регулирующие однотипные управленческие общественные отношения путем установления определенных правил должного поведения в сфере государственного управления, рассчитанных на длительное применение (исполнение) и не имеющих конкретного, т.е. персонифицированного, адресата.

Нормативными правовыми актами управления:

2) определяются типовые правила поведения в сфере публичного управления;

3) устанавливается организационно-правовой статус звеньев и органов исполнительной власти, непосредственно подведомственных Президенту РФ и Правительству РФ

4) реализуется механизм обеспечения конституционного статуса граждан РФ, иностранцев и лиц без гражданства, а также общественных объединений (например, об образовании, социальной защите);

5) устанавливаются необходимые запреты и ограничения;

6) представляются специальные права и возлагаются специальные обязанности в сфере государственного управления (например, при объявлении чрезвычайного положения, введении карантина);

7) формируются условия взаимодействия и координации деятельности различных участников управленческих отношений;

8) проводятся в жизнь социально-экономические программы.

Индивидуальные акты всегда являются актами применения административно-правовых норм. Они не содержат норм права, устанавливающих общеобязательные правила поведения для неограниченного круга лиц. Под правовым актом индивидуального характера понимается акт, устанавливающий, изменяющий или отменяющий права и обязанности конкретных лиц. Это решения, относящиеся к конкретным вопросам управленческой сферы; они принимаются для реализации нормативных правовых актов. По своему содержанию индивидуальные правовые акты управления -- это распорядительные правовые акты, в которых находит выражение конкретное юридически властное волеизъявление субъекта исполнительной власти, обращенное к конкретному субъекту (т. е. они адресованы отдельным лицам и носят разовый характер правоприменения).

В смешанных актах могут содержаться как нормативное предписание, так и индивидуальное, адресованное конкретному субъекту управленческой деятельности распоряжение или решение по конкретному управленческому делу (спору). Таким образом, смешанные акты управления включают как нормы права (общеобязательные правила), так и индивидуальные конкретные решения (распоряжения, поручения, необходимость соблюдения каких-то особых правил и т. д.), предписания для органов управления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих.

В зависимости от действия в пространстве (территории действия) можно выделить:

а) административные акты, которые распространяют свое действие в пределах определенной территории (Российской Федерации, субъекта РФ; муниципального образования);

б) административные акты локального характера (распространяются на часть территории, на одно административное учреждение, на конкретный трудовой коллектив и т. д.). Локальные правовые акты управления могут приниматься органами исполнительной власти для регламентации внутриорганизационных отношений.

В зависимости от даты начала действия акта их можно разделить на акты, которые вступают в силу:

а) с момента подписания;

в) с момента включения в национальные и иные реестры;

г) со специально предусмотренного в правовом акте срока;

В зависимости от срока действия:

а) бессрочные

б) срочные акты, в которых установлен срок их действия.

в) временные, т. е. акты управления, действующие в течение неопределенного, но, как правило, непродолжительного времени.

В зависимости от формы выражения выделяются:

а) словесные (письменные и устные) акты управления;

б) конклюдентные акты управления.

Письменный административный акт представляет собой оформленный в соответствии предъявляемыми требованиями письменный документ, в котором содержатся требования, предписания, положения, правила и т. д.

Устные административные акты (например, приказы, распоряжения, команды, указания и т. п.) не требуют соответствующего письменного оформления, так как они предназначены для быстрого и оперативного вмешательства в текущее управление в целях решения каждодневных управленческих задач и выполнения самых общих функций управления

Конклюдентные акты, т.е. акты, выражающие намерения лица или государственного органа, проявляющиеся в системе знаков, символов, жестов. Это дорожные знаки, специальные сигналы и обозначения, звуковой и шумовые сигналы и т. д.

В зависимости от характера компетенции органов, принимающих правовые акты управления, выделяются:

а) акты управления органов общего управления регламентируют важнейшие вопросы государственного управления во всех отраслях и сферах управления, реализуют общие функции и решают главные задачи публичного управления;

б) акты управления органов отраслевого управления регламентируют общественные отношения или разрешают возникающие в сфере управления споры (дела) только в какой-то конкретной отрасли государственного управления;

в) акты управления органов межотраслевого (надведомственного) управления (например, приказы Госстандарта России), направлены, прежде всего, на решение вопросов, имеющих значение для нескольких отраслей или сфер государственного управления;

г) акты управления, издающиеся контрольно-надзорными органами. В них содержатся важнейшие положения о существе надзорной деятельности, пределах и задачах осуществления надзора, порядке осуществления контрольно-надзорной деятельности, процедуре применения мер административного принуждения за неисполнение законных предписаний или при совершении административных правонарушений.

В зависимости от способа принятия акта выделяют:

а) коллегиальные акты

б) единоличные акты

В зависимости от уровня органов, принимающих акты управления, и их названия различают:

а) акты управления, издаваемые Президентом РФ. В соответствии с конституционными нормами Президент РФ принимает указы (ст. 83 Конституции РФ) и распоряжения (ст. 90 Конституции РФ);

б) акты Правительства РФ (постановления и распоряжения) (ст. 15 Конституции РФ);

в) в соответствии с действующими Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденными постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009, федеральные органы исполнительной власти (федеральные министерства, федеральные службы, федеральные агентства) могут издавать: 1) постановления; 2) приказы; 3) распоряжения; 4) правила; 5) инструкции; 6) положения (издание нормативных правовых актов в виде писем и телеграмм не допускается). В некоторых регламентах федеральных органов исполнительной власти устанавливается, что их решения оформляются распорядительными документами (приказами, директивами, указаниями и распоряжениями) и являются обязательными для исполнения всеми структурными подразделениями соответствующих федеральных органов исполнительной власти. В регламентах некоторых федеральных органов исполнительной власти определяется, что они вправе самостоятельно принимать нормативные правовые акты -- приказы в установленной сфере деятельности, а также издавать в пределах своей компетенции приказы как индивидуальные правовые акты.

г) акты правительств республик, входящих в состав Российской Федерации (постановления и распоряжения);

д) акты губернаторов, глав администраций, председателей правительств субъектов РФ (постановления и распоряжения). Образованные в структуре областных и краевых администраций органы (отделы, управления, главные управления, департаменты и т. п.) вправе издавать приказы, распоряжения и т. д.

2. Функции правового акта управления

Функция правового акта управления -- это регулирующее воздействие на публичные управленческие отношения, которое обеспечивает достижение целей и решение задач управления посредством издания административного акта. При издании административного акта установленные в нем нормы воздействуют на само публичное управление. В зависимости от характера воздействия можно выделить следующие функции административного акта.

1. Функция обеспечения публичных интересов. Само административное право в первую очередь призвано выражать, защищать и обеспечивать публичные интересы. Принимая административные акты, органы исполнительной власти, прежде всего, руководствуются интересами граждан, общества и государства в целом. Иными словами, на обеспечение публичных интересов «работает» сам управленческий процесс, т. е. процесс принятия и исполнения административных актов.

2. Материально-правовая регулирующая функция (функция регулирования). Административный акт на основе законов устанавливает конкретные отношения, предоставляет индивидуальным субъектам конкретные возможности и варианты поведения в сложившейся обстановке. Реализуя или применяя конкретные нормы закона, административный акт способствует достижению определенного результата. Регулирующая функция административного акта особенно ярко проявляется тогда, когда, например, администрация (орган управления, должностное лицо) с помощью акта управления налагает на гражданина не предусмотренную законами обязанность. правовой акт управление действие

3. Управленческо-процессуальная функция. Российским законодателем в определенной степени уже установлена процедура подготовки, издания, государственной регистрации, опубликования и вступления в силу административных актов. Но поскольку правила, касающиеся управленческих процедур, принимаются самыми различными органами публичной власти, которые по-разному понимают такие процедуры, то юридическая сила подобных актов ослабляется множеством проблем управленческого процесса, требующих кардинального разрешения.

4. Исполнительная функция административного акта заключается в том, что она обеспечивает практическое осуществление государственного управления посредством реализации управленческих действий и правового установления порядка их совершения.

5. Административно-процессуальная функция (в смысле оспаривания в суде незаконных действий и решений администрации). Фактически это охранительная функция, ибо современная теория административного акта устанавливает реальную возможность судебного оспаривания любого акта управления, нарушающего права и свободы как физических, так и юридических лиц. Там, где существует возможность принятия или издания акта управления, там обязательно должен быть установлен институт судебного оспаривания этого административного акта. Иными словами, последний изначально (в силу своей «властной» юридической природы) содержит в себе функцию судебной защиты (в общем плане, функции правоохраны, защиты правопорядка, прав и свобод граждан). Выполняя данную функцию, правовые акты управления создают почву для формирования системы административной юстиции (административного судопроизводства) -- важного правового средства устранения ошибок в административном правотворчестве.

3. Действие правовых актов управления

Правовые акты управления только тогда выполняют свою служебную роль, когда они действуют, т.е. вызывают те юридические последствия, ради достижения которых издаются (принимаются) исполнительными органами (должностными лицами). Имеется в виду либо нормативное регулирование общественных отношений в сфере государственного управления, либо создание системы административно-правовых отношений.

Действующим в указанном смысле является акт, обладающий юридической силой, под которой понимается его способность выступать в роли административно-правовой формы реализации исполнительной власти (государственного управления). Данное условие в принципе считается соблюденным в любом случае издания правового акта, ибо на него распространяется презумпция действительности (правильности).

1. Указом Президента РФ от 23 мая 1996 г. N 763 определен порядок опубликования и вступления в силу актов Президента и Правительства РФ и нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. Официальному обязательному опубликованию подлежат все постановления и распоряжения Правительства, кроме актов или их отдельных положений, содержащих государственную тайну. В течение десяти дней после дня подписания они публикуются в "Российской газете" и "Собрании законодательства Российской Федерации".

2. Нормативные акты Президента РФ вступают в силу одновременно на всей территории страны по истечении семи дней после дня их первого официального опубликования. Иные акты вступают в силу со дня подписания. Семь дней - срок вступления в силу актов Правительства России, затрагивающих права, свободы и обязанности граждан и т.п.; иные его акты вступают в силу со дня подписания. Может быть установлен и иной порядок вступления в силу названных правовых актов.

3. Нормативные акты федеральных органов исполнительной власти, имеющие межведомственный характер, затрагивающие статус физических и юридических лиц и прошедшие государственную регистрацию в Министерстве юстиции РФ, подлежат обязательному официальному опубликованию (кроме содержащих государственную тайну) в газете "Российские вести" в течение десяти дней после дня их регистрации, а также в "Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти". Правовые акты названных органов, не опубликованные в установленном порядке, не влекут правовых последствий как не вступившие в силу. Вступление же их в силу определяется истечением десяти дней после дня официального опубликования, если ими не устанавливается другой порядок вступления в силу. Таким образом, законная сила правового акта управления определяется двумя формальными моментами: подписание и официальное опубликование.

Важнейшим условием юридической силы правового акта является его соответствие установленным требованиям, предъявляемым как к его юридическому содержанию, так и к порядку принятия (издания). Сущность этих требований заключается в обеспечении законности правовых актов управления. Конечно, это общее требование, вытекающее из подзаконности государственно-управленческой деятельности. Оно может быть конкретизировано.

Так, с позиции юридического содержания правовой акт управления должен отвечать следующим основным требованиям:

а) соответствовать Конституции РФ, действующему законодательству, нормативным актам Президента РФ;

б) основываться на конституционном разграничении предметов ведения и полномочий между органами исполнительной власти РФ и аналогичными органами субъектов Федерации;

в) учитывать правовые акты вышестоящих исполнительных органов;

г) издаваться полномочным органом исполнительной власти (должностным лицом), т.е. в рамках закрепленной за ним компетенции;

д) издаваться с соблюдением установленной для него формы и процедуры подготовки, принятия и издания;

е) быть юридически обоснованным, так как его содержание составляют властные волеизъявления исполнительного органа (должностного лица). В силу этого в нем должны быть четко выражены цели издания, а также основания и юридические последствия;

ж) акт не должен ограничивать либо нарушать компетенцию и оперативную самостоятельность нижестоящих звеньев системы государственного управления;

з) акт не должен ограничивать либо нарушать установленные действующим законодательством права и законные интересы граждан и негосударственных формирований в сфере государственного управления.

В связи с изложенным важное значение приобретают следующие два конституционных правила.

Во-первых, в случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом исполнительного органа субъекта Федерации, изданным вне пределов ведения Российской Федерации или совместного ведения Федерации и ее субъектов, действует акт, принятый на уровне субъекта Федерации (ст. 76 Конституции РФ). В иных случаях при наличии противоречий действуют федеральный закон или нормативный акт федерального органа исполнительной власти.

Во-вторых, правовой акт нормативного характера, затрагивающий права, свободы и обязанности граждан, не может применяться, если он не был опубликован официально для всеобщего сведения (ст. 15 Конституции РФ).

Несоблюдение установленных требований к юридическому содержанию и к порядку издания правовых актов дает основания для признания их недействительными. Однако до наступления такого рода юридического последствия, влекущего за собой утрату актом юридической силы, возможны некоторые варианты более "мягкого" влияния на его судьбу.

Это: внесение соответствующих изменений и дополнений в текст ранее изданного правового акта, что встречается довольно часто в управленческой практике; новая редакция акта; прекращение действия акта (утрата им силы) ввиду принятия нового акта по данному вопросу; истечение срока действия акта.

Наиболее существенно признание акта недействительным по различным обстоятельствам негативного характера. Действующее законодательство РФ предусматривает, что такого рода утрата правовыми актами управления юридической силы возможна, когда данный акт отменяется в установленном порядке. Однако при этом надо учитывать тот факт, что отмена акта возможна по инициативе исполнительного органа (должностного лица), издавшего его, а не в силу того, что в нем обнаружены те или иные отклонения от установленных требований.

Известны следующие наиболее типичные варианты оспаривания правовых актов управления.

1. Опротестование. Наиболее известно принесение протестов на акты исполнительных органов (должностных лиц) органами прокуратуры. Так, в соответствии с Кодексом РФ об административных правонарушениях постановление по делу может быть опротестовано прокурором. По результатам рассмотрения протеста он может быть удовлетворен, что приводит к отмене постановления о назначении административного наказания, либо оставлен без удовлетворения.

2. Обжалование. Конституция РФ (ч. 2 ст. 46) закрепляет право граждан обжаловать в суде решения исполнительных органов (должностных лиц). Существует и административный порядок обжалования гражданами правовых актов управления, нарушающих их права и законные интересы.

Конституция РФ подчеркивает роль Конституционного Суда в решении вопросов о юридической силе правовых актов. В частности, он разрешает дела о соответствии Конституции нормативных указов Президента и постановлений Правительства РФ, а также актов органов исполнительной власти субъектов Федерации. Акты или отдельные их положения могут быть признаны неконституционными; они утрачивают свою юридическую силу (ч. 6 ст. 125 Конституции РФ). Полномочиями по отмене правовых актов управления наделены суды общей юрисдикции, а также арбитражные суды (признание недействительными индивидуальных актов).

Законодательством, а также подзаконными административно-правовыми нормами в ряде случаев предусмотрен порядок отмены правовых актов субъектов исполнительной власти либо предусмотрены иные варианты воздействия на их юридическую силу. При этом не во всех случаях имеет место результат оспаривания. Так, постановления и распоряжения Правительства в случае их противоречия Конституции, федеральным законам и указам Президента РФ могут быть отменены последним (ч. 3 ст. 115 Конституции РФ). Правительство РФ вправе отменять противоречащие законодательству решения органов исполнительной власти субъектов РФ (кроме актов органов исполнительной власти республик), а также акты федеральных органов, подведомственных ему. Акты этих органов, подведомственных Президенту РФ, отменяются последним.

Законодательные (представительные) органы субъектов РФ вправе обратиться к высшему должностному лицу или в органы исполнительной власти субъекта с предложением или о внесении изменений в издаваемые ими правовые акты, либо об их отмене, а также обжаловать их в судебном порядке (включая и Конституционный Суд РФ).

Главы исполнительной власти субъектов РФ наделены полномочиями по отмене (или приостановлению) нормативных и иных актов органов исполнительной власти субъектов.

Кроме отмены правовых актов, законодательство и административно-правовые нормы предусматривают возможность приостановления их действия или исполнения.

Подобного рода юридическая акция не влечет за собой утрату приостановленным правовым актом юридической силы. Временно, т.е. до определенных выводов по причинам, вызвавшим приостановление, прекращается его действие или исполнение. Затем, уже в зависимости от результатов, акт продолжает действовать, если устранены содержащиеся в нем дефекты, либо отменяется.

Наиболее типичные случаи приостановления действия и исполнения правовых актов управления следующие.

1. Президент РФ вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Федерации в случае их противоречия Конституции РФ и федеральным законам (ст. 85 Конституции).

2. Правительство РФ вносит предложения Президенту РФ о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов Федерации в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина.

3. Принесение протеста прокурора на постановление о назначении административного наказания приостанавливает его исполнение до рассмотрения протеста.

Заключение

Правовой акт управления -- это правовой документ государственно-властного характера, который принимается уполномоченным органом государственного управления или его должностным лицом в одностороннем порядке с целью осуществления управленческих задач и функций.

Правовой акт управления принимается уполномоченным субъектом государственного управления в пределах его компетенции как единолично, так и коллегиально с соблюдением правил управленческого процесса и направлен на решение конкретной управленческой ситуации или обеспечение выполнения государственно-управленческих задач и функций. Правовой акт управления всегда является подзаконным актом, он принимается органом государственного управления, осуществляющим подзаконную деятельность, принимается на основании законов и во исполнение законов. Государство в лице органов государственного управления обеспечивает выполнение административных актов, включая и меры административно-правового принуждения.

Список используемых источников

1. Алехин А. П., Кармолицкий А. А., Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации. М., 2010.

2. Административное право: учебник/ Россинский Б. В., Старилов Ю. Н. -- 4-е изд., пересмотр, и доп. -- М.: Норма: Инфра-М, 2010. -- 928 с.

3. Административное право. /Под ред. Л. Л. Попова. - М.: Юристъ, 2010. - 698с.

Размещено на Allbest.ru

Подобные документы

Понятие нормативно-правового акта, его особенности и отличие от других источников права. Основные виды нормативно-правовых актов. Анализ механизма реализации индивидуально-правовых актов. Общие черты нормативно-правовых и индивидуально-правовых актов.

курсовая работа , добавлен 01.03.2015


Понятие и классификация форм государственного управления. Правовые и не правовые формы государственного управления. Виды и действие правовых актов управления. Правоохранительные индивидуальные правовые акты управления издаваемые органами внутренних дел.

реферат , добавлен 12.10.2008


Юридическая природа и виды актов государственного управления, требования, предъявляемые к ним. Особенности государственной регистрации и процесса принятия актов. Изменение, приостановление и прекращение действия актов государственного управления.

контрольная работа , добавлен 11.12.2014


Сущность и содержание правовых актов управления, их главные функции и сферы применения, значение в деятельности современного предприятия. Их классификация и разновидности, характер и особенности действия, регулирование и отражение в законодательстве.

курсовая работа , добавлен 05.04.2015


Понятие и юридическое значение административно-правовых актов. Виды административно-правовых актов, процедура их принятия, действие и условия эффективности. Классификация актов по юридическим свойствам. Место актов в механизме правового регулирования.

курсовая работа , добавлен 01.05.2016


Понятие нормативно-правового акта, признаки и действия. Законы и подзаконные акты. Действие нормативно-правовых актов во времени, в пространстве и по кругу лиц. Иерархическая система нормативно-правовых актов РФ. Примеры нормативно-правовых актов.

курсовая работа , добавлен 07.10.2010


Понятия и признаки правовых актов управления. Их виды, классификации, юридическое значение. Порядок их принятия, вступление в силу, действие и утрата силы. федеральные органы исполнительной власти, участвующие в создании правовых актов управления.

курсовая работа , добавлен 09.03.2010


Понятие нормативно-правового акта, его классификация по различным основаниям. Значение подзаконных нормативных юридических актов. Определение и границы действия нормативных актов во времени, в пространстве на определенной территории и по кругу лиц.

курсовая работа , добавлен 07.11.2012


Основные признаки нормативного правового акта. Система нормативных правовых актов в Российской Федерации. Виды нормативно-правовых и подзаконных актов, особенности порядка их вступления в силу. Высшая юридическая сила закона. Характеристика видов законов.

презентация , добавлен 09.02.2014


Административно-правовые нормы, их понятие, структура и классификация. Основные виды актов управления. Условия эффективности актов управления, прекращение его действия. Упорядочение и совершенствование отношений, которые складываются в сфере управления.

В настоящее время назрела необходимость создания в высших учебных заведениях специального учебного курса по проблеме административных правовых актов. Традиционно в учебниках отечественного административного права используется термин «правовые акты управления», реже — «административные акты».

Правовой акт управления в настоящее время получил широкую нормативную основу, т. е. порядок издания таких актов установлен в законодательных и иных нормативных актах . Например, Конституция РФ определяет, что Правительство РФ издает постановления и распоряжения. В ст. 7 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определяется, что органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления по вопросам местного значения принимают муниципальные правовые акты, под которыми законодатель понимает решения по вопросам местного значения или по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ , принятые населением муниципального образования непосредственно, органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления, документально оформленные, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающие либо изменяющие общеобязательные правила или имеющие индивидуальный характер.

Глава 7 указанного Закона устанавливает систему муниципальных правовых актов, порядок их подготовки, вступления в силу, отмены и приостановления их действия. Нормативные правовые акты и должностных лиц местного самоуправления, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина , вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).

Под правовыми актами органов исполнительной власти и местной администрации понимаются односторонние юридически властные предписания, влекущие юридически значимые последствия и обязательные к исполнению. Правовые акты управления являются наиболее распространенной юридической (административно-правовой) формой реализации задач, целей и функций исполнительной власти , публичного управления (государственного управления и местного самоуправления).

Административный акт (правовой акт управления) — правовой акт, регулирующий управленческие отношения или разрешающий конкретное управленческое дело (спор), устанавливающий новый правовой статус субъектов права , обладающий государственно-властным характером, издаваемый субъектами публичного управления в одностороннем административном порядке уполномоченными на то органами и должностными лицами в соответствии с установленной процедурой (в рамках управленческого процесса) в целях достижения целей управления, решения его задач и осуществления управленческих функций.

Важнейшими нормативными правовыми актами, устанавливающими порядок подготовки и принятия нормативных правовых актов органами публичного управления, являются: Конституция РФ; Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. «О Правительстве Российской Федерации»; Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»; Регламент Правительства РФ, утвержденный постановлением Правительства РФ от 1 июня 2004 г. № 260; Указ Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти»; Типовой регламент внутренней организации федеральных органов исполнительной власти, утвержденный постановлением Правительства РФ от 28 июля 2005 г. № 452; Типовой регламент взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, утвержденный постановлением Правительства РФ от 19 января 2005 г. № 30; Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденные постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009 соответствующие нормативные правовые акты, принимаемые в субъектах Российской Федерации.

Правовому акту управления (административному акту) присущи следующие характерные признаки.

1. Правовой акт представляет собой управленческое решение, подготовленное и принятое (утвержденное) по установленным правилам управленческого процесса для решения конкретных задач управления и реализации управленческих функций. Само управленческое решение является результатом спланированных и предпринятых действий со стороны уполномоченных субъектов публичного управления.

2. Правовой акт издается уполномоченным субъектом публичного управления (органом государственного управления, органом местного самоуправления, должностными лицами) в пределах предоставленной законом и иными нормативными актами компетенции.

3. Правовой акт управления принимается в одностороннем порядке, т. е. специальным органом публичного управления или должностным лицом, которые также контролируют его исполнение. Те субъекты, которым адресован правовой акт управления, не имеют возможности воздействовать на волеизъявление властвующего субъекта. Вместе с тем лица или организации, в отношении которых был вынесен акт, могут в процессе его действия пытаться выяснить степень его обоснованности и законности (например, путем оспаривания в суде). Правовой акт управления может быть в установленном законодательством административном и судебном порядке оспорен или признан недействующим, т. е. незаконным или недействительным.

4. Правовой акт управления — юридически властное волеизъявление органа публичного управления, в котором проявляются его государственно-властные полномочия. Волеизъявление субъекта обнаруживается в акте управления как юридическом документе, который служит формой данного волеизъявления. Правовой акт управления носит государственно-властный характер. Это означает, что его появление обусловлено общественными и государственными интересами (публичными интересами) и направлено на урегулирование конкретных отношений, установление общеобязательных правил поведения или решение единичного вопроса, а также спора, возникающего в системе функционирования исполнительной власти и всего публичного управления.

5. Правовой акт управления определяет обязательные правила поведения, нормы права в сфере публичного управления либо регламентирует конкретные (единичные) управленческие отношения. Правовой акт содержит обязательное юридически властное предписание, подлежит безусловному исполнению, он императивен. Таким образом, с одной стороны, административный акт может регламентировать абстрактные правовые отношения , т. е. вводить общеобязательные правила поведения для неограниченного круга физических и юридических лиц (так называемое абстрактное правовое регулирование), а с другой — разрешать возникший в управленческой практике спор или административное дело (так называемое индивидуальное правовое регулирование). В последнем случае путем издания административного акта орган исполнительной власти или должностное лицо решает общий либо конкретный вопрос, возникающий в процессе его деятельности по осуществлению исполнительно-распорядительных властных полномочий.

6. Правовой акт управления определяет границы должного поведения субъектов в сфере государственного управления. Он создает юридическую основу для возникновения, изменения или прекращения административно-правовых отношений либо служит юридическим фактом , который непосредственно порождает, изменяет, прекращает такие правоотношения.

7. Законность (правомерность или подзаконность) правового акта управления. Правовой акт управления подзаконен, т. е. он может быть издан полномочным субъектом исполнительной власти в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами, международными договорами и другими законодательными актами, указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ, законодательными и иными нормативными актами субъектов РФ (уставами субъектов РФ, их законами), нормативными актами вышестоящих звеньев исполнительной власти в интересах обеспечения и исполнения содержащихся в них предписаний. Административный акт принимается на основе законов в порядке, установленном нормативными актами (управленческий процесс), и для исполнения или применения законов.

8. Правовой акт управления представляет собой разновидность юридически значимых документов, используемых в процессе деятельности органов управления (должностных лиц) и представляющих собой справки, заключения, докладные записки, протоколы, акты ревизий , инвентаризаций , проверок и т. д., которые фиксируют определенные обстоятельства, имеют юридическую значимость, но не содержат (в отличие от правовых актов) односторонние государственно-властные обязательные к исполнению предписания;

9. Правовой акт управления имеет специальную форму и порядок принятия (утверждения). Обычно он издается в письменной форме с соблюдением официально установленных процедур, предусматривающих порядок подготовки, согласования, обсуждения, экспертизы проекта акта управления, его утверждения, регистрации и опубликования. Для некоторых актов управления (например, актов федеральных органов исполнительной власти) установлены правила подготовки, принятия, государственной регистрации и опубликования. Отдельные положения порядка принятия актов управления содержатся, например, в регламенте заседаний Правительства РФ, в регламентах проведения заседания администраций субъектов РФ, ведомственных инструкциях отдельных министерств, государственных комитетов, федеральных служб и других органах федеральной исполнительной власти. Однако общие правила подготовки и утверждения правового акта пока не получили законодательного установления.

Юридическое значение административных актов заключается в том, чтобы показать их правовую роль в юридической практике не только органов государственного управления и местного самоуправления, но и органов законодательной (представительной) и судебной властей. Раскрытие юридического значения актов управления позволит ответить, например, на вопросы о том, для чего нужны акты управления в системе практического управления, могут ли они содействовать улучшению механизма правового регулирования и др. В результате можно будет выделить следующие аспекты юридического значения административных актов, которые:

1. выступают в качестве юридических фактов, т. е. являются фактическими основаниями для формирования новых правоотношений, изменения или отмены старых отношений, создания нового правового статуса различных субъектов права (издание приказа о назначении на должность государственной службы представляет собой реальное основание для формирования нового статуса — правового статуса государственного служащего);
2. будучи нормативными актами, устанавливают, изменяют или отменяют нормы права, регулируют одинаковым образом для неограниченного круга лиц общественные отношения, определяют порядок управления, возможность назначения административных наказаний . Нормативные или индивидуальные акты управления могут регламентировать поведение того или иного субъекта, причем часто возлагая на него конкретные обязанности или предоставляя определенные права (или же устанавливая и то и другое);
3. могут служить правовым и фактическим основанием для подготовки и издания других административных актов (постановление Правительства РФ является основанием для издания федеральным министерством или различными ведомствами конкретизирующих административных актов);
4. могут выступать и в качестве юридических документов — доказательств в юридическом процессе (при возбуждении или рассмотрении судом гражданского, уголовного или иного другого дела);
5. могут стать важнейшим условием для осуществления тех или иных действий, а также для реального действия других правовых актов и реализации прав и свобод физических и юридических лиц (например, выдача местной администрацией решения о государственной регистрации юридического лица дает возможность ему участвовать в различных гражданско-правовых и административно-правовых отношениях);
6. являются правовыми средствами: осуществления современной правовой политики в административно-правовой сфере; проведения административной реформы; достижения целей государственного управления; осуществления позитивного функционирования органов исполнительной власти, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих; юридической защиты прав и свобод граждан; улучшения качества многообразной российской правовой жизни.

Функции правового акта управления

Функция правового акта управления — это регулирующее воздействие на публичные управленческие отношения, которое обеспечивает достижение целей и решение задач управления посредством издания административного акта. При издании административного акта установленные в нем нормы воздействуют на само публичное управление. В зависимости от характера такого воздействия можно выделить следующие функции административного акта.

1. Функция обеспечения публичных интересов. Само административное право в первую очередь призвано выражать, защищать и обеспечивать публичные интересы. Акты управления как главная форма управления предназначены для реализации интересов всего общества , его социальных групп, интересов самого государства и граждан . Принимая административные акты, органы исполнительной власти прежде всего руководствуются интересами граждан, общества и государства в целом. Иными словами, на обеспечение публичных интересов «работает» сам управленческий процесс, т. е. процесс принятия и исполнения административных актов.

2. Материально-правовая регулирующая функция (функция регулирования). Административный акт на основе законов устанавливает конкретные отношения, предоставляет индивидуальным субъектам конкретные возможности и варианты поведения в сложившейся обстановке. Реализуя или применяя конкретные нормы закона, административный акт способствует достижению определенного результата. Регулирующая функция административного акта особенно ярко проявляется тогда, когда, например, администрация (орган управления, должностное лицо) с помощью акта управления налагает на гражданина не предусмотренную законами обязанность.

3. Управленческо-процессуальная функция. Российским законодателем в определенной степени уже установлена процедура подготовки, издания, государственной регистрации, опубликования и вступления в силу административных актов. Но поскольку правила, касающиеся управленческих процедур, принимаются самыми различными органами публичной власти , которые по-разному понимают такие процедуры, то юридическая сила подобных актов ослабляется множеством проблем управленческого процесса, требующих кардинального разрешения.

4. Исполнительная функция административного акта заключается в том, что она обеспечивает практическое осуществление государственного управления посредством реализации управленческих действий и правового установления порядка их совершения.

5. Административно-процессуальная функция (в смысле оспаривания в суде незаконных действий и решений администрации). В данном случае речь фактически идет об охранительной функции, ибо современная теория административного акта устанавливает реальную возможность судебного оспаривания любого акта управления, нарушающего права и свободы как физических, так и юридических лиц . Там, где существует возможность принятия или издания акта управления, там обязательно должен быть установлен институт судебного оспаривания этого административного акта. Иными словами, последний изначально (в силу своей «властной» юридической природы) содержит в себе функцию судебной защиты (в общем плане, функции правоохраны, защиты правопорядка , прав и свобод граждан). Выполняя данную функцию, правовые акты управления создают почву для формирования системы административной юстиции (административного судопроизводства) — важного правового средства устранения ошибок в административном правотворчестве .

Действие правовых актов управления

6. Подготовка предложений об изменении и дополнении или признании утратившими силу соответствующих ранее изданных актов или их частей в связи с изданием нового административного акта.

7. Издание (подписание, утверждение) правового акта управления.

8. Доведение принятого административного акта до сведения лиц, которые будут его исполнять или соблюдать его требования и положения, является необходимой стадией принятия акта управления.

9. Направление принятого (утвержденного) правового акта управления в Министерство юстиции РФ для его государственной регистрации (если в силу действия специальных нормативных актов это обязательно).

1. влечет серьезные правовые последствия, будучи важнейшим основанием (предпосылкой) начала юридического действия акта управления;
2. выполняет процессуальную функцию, так как опубликование акта во многих случаях — момент вступления его в силу;
3. обусловливает правильное применение правовых актов государственными органами, организациями, должностными лицами и гражданами.

На режим действия правовых актов управления оказывают решающее влияние два фактора, от которых и зависит их юридическая судьба:

а) соблюдение установленных требований к правовому содержанию акта управления;
б) соблюдение порядка их издания и вступления в силу.

При соблюдении указанных требований акты управления являются законными (отвечающими всем установленным требованиям); при несоблюдении же таких требований они могут быть признаны недействительными (незаконными) и соответственно утрачивают свою юридическую силу.

Законные и отвечающие всем требованиям принятые в установленном порядке правовые акты управления могут терять юридическую силу в связи с наступлением определенных обстоятельств, например в связи с истечением срока действия данного акта, в связи с принятием нового акта, заменяющего старый, и т. д. Таким образом, утрата юридической силы базируется и на законных основаниях. В данном случае можно говорить о законном фактическом прекращении действия административного акта. Новый акт по поводу прекращения старого решения уже не принимается.

На практике существует несколько способов обеспечения законности правовых актов управления. Такими способами являются:

1. отмена акта управления (или внесение в него необходимых изменений или дополнений);
2. приостановление их действия или их исполнения.

Российское законодательство и соответствующие административно-правовые нормы определяют, что утрата юридической силы акта управления происходит в случае его отмены в порядке, установленном нормативными актами. Отмена правового акта управления может быть осуществлена как органами (должностными лицами), которые приняли данный акт управления (а также вышестоящими органами или должностными лицами), так и органами, имеющими право отмены акта управления в случае обнаружения его несоответствия принципу законности.

Особое значение в системе современного административного права имеет возможность признания административных актов недействующими или незаконными в судах. Главная причина прекращения действия актов управления судом и федеральными органами исполнительной власти обшей компетенции (по отношению к актам нижестоящих органов исполнительной власти) — нарушение принципа законности при их подготовке и издании, а также нарушение законности в самом тексте административных актов. Органы исполнительной власти специальной компетенции вправе отменять акты управления нижестоящих органов или должностных лиц не только по причине нарушения актом управления законности, но и учитывая его полезность и целесообразность для социальной практики.

В смешанных актах могут содержаться как нормативное предписание, так и индивидуальное, адресованное конкретному субъекту управленческой деятельности распоряжение (в связи с допущенным, например, им нарушением) или решение по конкретному управленческому делу (спору). Таким образом, смешанные акты управления включают как нормы права (общеобязательные правила), так и индивидуальные конкретные решения (распоряжения, поручения, необходимость соблюдения каких-то особых правил и т. д.), предписания для органов управления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих.

2. В зависимости от функциональной роли и значения акта управления (или в зависимости от выполняемой функции) можно выделить акты управления:

а) направленные на информационное обеспечение деятельности государственных органов , т. е. сбор, получение, обработку, анализ информации, необходимой для осуществления государственной (управленческой) деятельности, т. е. для информационного обеспечения управления;

б) устанавливающие режимы прогнозирования и моделирования развития системы государственного управления, государственных органов, стандартов государственного управления;

8. В зависимости от характера компетенции органов, принимающих правовые акты управления, выделяются:

а) акты управления органов общего управления (постановления Правительства РФ, правительств республик — субъектов РФ, областной или краевой администрации). Эти акты всегда издаются органами государственного управления общей компетенции, т. е. они регламентируют важнейшие вопросы государственного управления во всех отраслях и сферах управления, имеют всегда более важное значение, чем акты подчиненных органам общей компетенции других органов управления (федеральных министерств, других ведомств, отделов и управлений администраций). В этих актах реализуются, как правило, самые общие функции и решаются самые главные задачи публичного управления;

б) акты управления органов отраслевого управления (приказы федерального министра, председателя государственного комитета, руководителей федеральных служб и федеральных надзоров). Эти административные акты регламентируют общественные отношения или разрешают возникающие в сфере управления споры (дела) только в какой-то конкретной отрасли государственного управления;

в) акты управления органов межотраслевого (надведомственного) управления (например, приказы Госстандарта России). Эти акты принимаются органами межотраслевой компетенции и направлены прежде всего на решение вопросов, имеющих важнейшее значение для нескольких отраслей или сфер государственного управления. Данные административные акты имеют важное практическое значение и подлежат обязательному исполнению всеми, кому они адресованы: гражданам, федеральным министерствам, другим ведомствам, органам регионального государственного управления;

г) акты управления, издающиеся контрольно-надзорными органами (инструкции федеральных госгортехнадзора, госэнергонадзора, санитарно-эпидемиологического надзора и т. д.). В этих нормативных правовых актах содержатся важнейшие положения о существе надзорной деятельности, пределах и задачах осуществления надзора, порядке осуществления контрольно-надзорной деятельности, процедуре применения мер административного принуждения за неисполнение законных предписаний или при совершении административных правонарушений .

9. В зависимости от уровня органов, принимающих акты управления, и их названия различают:

а) акты управления, издаваемые Президентом РФ. В соответствии с конституционными нормами Президент РФ принимает указы (ст. 83 Конституции РФ) и распоряжения (ст. 90 Конституции РФ);

б) акты Правительства РФ {постановления и распоряжения) (ст. 15 Конституции РФ);

в) в соответствии с Типовым регламентом внутренней организации федеральных органов исполнительной власти, утвержденным постановлением Правительства РФ от 28 июля 2005 г. № 452, федеральные органы исполнительной власти издают нормативные правовые акты в виде приказа или в ином установленном законодательством РФ виде в соответствии с утверждаемыми Правительством РФ правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации. В соответствии с действующими Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденными постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009, федеральные органы исполнительной власти (федеральные министерства, федеральные службы, федеральные агентства) могут издавать:

1. постановления;
2. приказы;
3. распоряжения;
4. правила;
5. инструкции;
6. положения (издание нормативных правовых актов в виде писем и телеграмм не допускается).

В некоторых регламентах федеральных органов исполнительной власти устанавливается, что их решения оформляются распорядительными документами (приказами, директивами, указаниями и распоряжениями) и являются обязательными для исполнения всеми структурными подразделениями соответствующих федеральных органов исполнительной власти. В регламентах некоторых федеральных органов исполнительной власти определяется, что они вправе самостоятельно принимать нормативные правовые акты — приказы в установленной сфере деятельности, а также издавать в пределах своей компетенции приказы как индивидуальные правовые акты.

Очевидно, что в будущем в рамках проведения в Российской Федерации административной реформы будет установлена иная система нормативных правовых актов, издаваемых федеральными органами исполнительной власти. Это обусловлено формированием новой системы общих нормативных правовых актов, устанавливающих правовое положение федеральных органов исполнительной власти и государственных служащих, замещающих в них должности государственной службы . В настоящее время эта система складывается из следующих актов:

1. Типовой регламент взаимодействия федеральных органов исполнительной власти (утвержден постановлением Правительства РФ от 19 января 2005 г. № 30);
2. Типовой регламент внутренней организации федеральных органов исполнительной власти (утвержден постановлением Правительства РФ от 28 июля 2005 г. № 452);
3. регламенты федерального органа исполнительной власти (федерального министерства, федеральной службы и федерального агентства), например Регламент Федерального агентства специального строительства (утвержден приказом Федерального агентства специального строительства от 13 мая 2005 г. № 190);
4. должностные регламенты гражданских государственных служащих федерального органа исполнительной власти.

Административный регламент федерального органа исполнительной власти составляют:

1. регламент федерального органа исполнительной власти;
2. административные регламенты исполнения государственных функций;
3. административные регламенты предоставления государственных услуг;
4. должностные регламенты государственных гражданских служащих федерального органа исполнительной власти.

Федеральное министерство, являясь федеральным органом исполнительной власти, имеет право осуществлять функцию нормативного правового регулирования в установленной актами Президента РФ и Правительства РФ сфере деятельности. Федеральная служба и федеральное агентство имеют право в пределах своей компетенции издавать индивидуальные правовые акты и не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативное правовое регулирование, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ, т. е. в некоторых случаях федеральные службы и федеральные агентства наделяются правом принятия также нормативных правовых актов (п. 2.8 Типового регламента взаимодействия федеральных органов исполнительной власти);

г) акты правительств республик, входящих в состав Российской Федерации (постановления и распоряжения);

д) акты губернаторов, глав администраций, председателей правительств субъектов РФ (постановления и распоряжения). Новым видом подобных актов стали указы (например, мэра г. Москвы). Образованные в структуре областных и краевых администраций органы (отделы, управления, главные управления, департаменты и т. п.) вправе издавать приказы, распоряжения и т. д.

10. В зависимости от способа принятия акта выделяют:

а) коллегиальные акты, которые принимаются коллегиальным органом на специальном заседании в итоге проведенного голосования, например Правительством РФ. Как правило, коллегиальные акты управления издаются в форме постановлений, направленных на решение главных, важных и общих вопросов администрирования. Эти же органы управления без коллегиального обсуждения могут готовить распоряжения по менее сложным вопросам так называемого организационного или текущего управления;

б) единоличные акты, которые встречаются на практике намного чаще коллегиальных, так как само законодательство предусматривает возможность издания должностными лицами актов управления. Следует подчеркнуть, что часто единоличный акт (или постановление, подписанное одним должностным лицом) тем не менее является результатом коллективного обсуждения, анализа и согласования.

11. В зависимости от степени соответствия законам (соблюдение требований принципа законности), юридической значимости и действительности административные акты можно разделить на:

а) правомерные, или законные (правильные, социально значимые, необходимые, обоснованные, приносящие обществу , государству и гражданам социальную пользу), акты управления — это административные акты, отвечающие всем требованиям, которые предъявляются к ним, с тем чтобы обеспечить их законность, обоснованность, целесообразность и эффективность . Несмотря на очевидную правомерность и законность того или иного административного акта, соответствующие субъекты всегда имеют возможность его обжалования в административном или оспаривания в судебном порядке;

б) оспоримые акты управления — акты спорного характера, или неправомерные (незаконные). Как писал А. И. Елистратов, «в тех случаях, когда юридическая несостоятельность акта не является очевидной, когда точное установление недостатков акта, поражающих его правовую силу, требует известного исследования, административный акт почитается возникшим и действительным впредь до его отмены в порядке обжалования или по почину самой администрации. В таких случаях говорят об опровержимости или устранимости запятнанного юридическими недостатками акта». В этой связи автором отмечалась известная презумпция правомерности административных актов, исходящих от государственных учреждений. Поэтому для «лишения несовершенного акта юридической силы в большинстве случаев требуется особое постановление компетентного учреждения, констатирующего недействительность дефектного акта»;

в) ничтожные административные акты (противоправные; недействующие) — это акты, которые недействительны и незаконны с момента их издания или принятия, ибо абсурдность, неприемлемость и несоответствие публичным интересам, отсутствие юридической обработки акта настолько очевидны, что не требуют юридической квалификации и специального доказывания этого факта. С формальной точки зрения ничтожными будут являться те административные акты, которые нарушают правовые нормы, ясно и недвусмысленно устанавливающие соответствующие правила поведения, общезначимые положения или требования; не имеют законных оснований и предпосылок для издания административного акта, т. е. сама его социальная значимость и необходимость не вытекает из каких-либо документов или нормативных актов; были приняты лицом или органом публичной власти, не имеющими на то полномочий и компетенции; содержат требования о совершении правонарушения .

Правовые акты Президента Российской Федерации

Президента РФ устанавливается Конституцией РФ , а также Указом Президента РФ «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти ».

Указы и распоряжения Президента РФ подлежат обязательному официальному опубликованию кроме актов или отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну

Акты Президента РФ подлежат официальному опубликованию в «Российской газете» и Собрании законодательства Российской Федерации в течение 10 дней после дня их подписания, что считается официальным опубликованием их текстов. Официальными являются также тексты актов Президента РФ, распространяемые в машиночитаемом виде научно-техническим центром правовой информации «Система».

Акты Президента РФ могут быть опубликованы в иных печатных изданиях, а также доведены до всеобщего сведения по телевидению и радио, разосланы государственным органам , органам местного самоуправления , должностным лицам, предприятиям , учреждениям, организациям, переданы по каналам связи.

Акты Президента РФ, имеющие нормативный характер, вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении семи дней после дня их первого официального опубликования. Иные акты Президента РФ, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, вступают в силу со дня их подписания.

В актах Президента РФ может быть установлен другой порядок вступления в силу.

Наряду с достаточно четкими и недвусмысленными нормативными положениями относительно актов Президента РФ существуют и нерешенные вопросы. Например, проблема принятия Президентом РФ нормативных указов. Конституция РФ не устанавливает конкретного перечня вопросов, по которым Президент РФ мог бы принимать нормативные указы. В ней (ч. 3 ст. 80) лишь записано, что Президент РФ в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами «определяет основные направления внутренней и внешней политики государства ».

На сегодняшний день можно выделить два направления правотворческой деятельности Президента РФ:

1. издание указов в пределах собственной компетенции, которая предусмотрена Конституцией РФ (например, создание и изменение аппарата Администрации Президента РФ, а также установление в этой сфере норм права , относящихся к этим органам и подразделениям; вопросы гражданства ; создание консультативных органов и т. д.);
2. издание указов, формально не противоречащих Конституции РФ и федеральным законам , однако касающихся предмета ведения законодательного органа, т. е. такого вопроса, по которому должны быть приняты федеральные законы, а не указы Президента РФ. Эти президентские указы как бы восполняют пробелы в законодательном регулировании тех или иных процессов и общественных отношений. Но это не соответствует положениям Конституции РФ, и едва ли это можно назвать легитимной формой осуществления управленческой деятельности Президента РФ в сфере исполнительной власти . Конституционные положения четко устанавливают процедуру ликвидации пробелов в законодательстве: Президент РФ может внести в Государственную Думу соответствующий законопроект в порядке реализации права законодательной инициативы. Указание на «длительную процедуру рассмотрения и принятия парламентом закона» представляется малоубедительным основанием. Думается, Президент РФ не должен принимать акты законодательного характера, т. е. фактически заменять своим указом конкретный закон. Но поскольку сама Конституция РФ не позволяет четко провести границы между законотворческим процессом парламента и правотворческой деятельностью Президента РФ, то в нее следует внести необходимые поправки.

Правовые акты Правительства Российской Федерации

Порядок издания, опубликования и вступления в силу правовых актов Правительства РФ устанавливается: Конституцией РФ законом «О Правительстве Российской Федерации»; Указом Президента РФ «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти »; Регламентом Правительства Российской Федерации; Положением об Аппарате Правительства Российской Федерации.

Особенно детально порядок издания постановлений и распоряжений, иных актов Правительства РФ устанавливается Регламентом Правительства РФ и его постановлениями в соответствии с законом. Акты Правительства РФ по вопросам, подлежащим решению исключительно на заседаниях Правительства РФ, издаются только после их рассмотрения на заседании. Акты Правительства РФ подписываются Председателем Правительства РФ, вступают в силу и подлежат опубликованию в порядке, установленном федеральным законодательством. Акты Правительства РФ, протоколы заседаний и совещаний, поручения Председателя Правительства РФ и его заместителей оформляются и рассылаются Аппаратом Правительства РФ.

Руководители органов и организаций, на которые возложена подготовка соответствующих материалов, несут персональную ответственность за их качество и своевременность представления. Материалы по вопросам, включенным в план заседания Правительства РФ, представляются не позднее чем за 15 дней до даты, определенной планом. Вопросы, связанные с рассмотрением проектов актов Правительства РФ, решения по которым принимаются исключительно на заседаниях Правительства РФ, вносятся в проект повестки дня заседания по мере готовности таких проектов с учетом времени, необходимого для их подготовки к рассмотрению в соответствии с Регламентом Правительства РФ.

Правительство РФ на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ издает постановления и распоряжения. Акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства РФ. Акты по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющие нормативного характера, издаются в форме распоряжений Правительства РФ. Правительство РФ принимает также обращения, заявления и иные акты, не имеющие правового характера. Правительство РФ рассматривает проекты актов Президента РФ и проекты федеральных законов, которые вносятся Правительством РФ Президенту РФ или в Государственную Думу .

Предложения федеральных министров, руководителей государственных органов об издании постановлений и распоряжений Правительства РФ, разработке иных актов, по которым требуется решение Правительства РФ, рассматриваются Председателем Правительства РФ или его заместителями (в соответствии с распределением обязанностей).

Правительство РФ в срок не более одного месяца рассматривает внесенные в установленном порядке законодательными (представительными) или исполнительными органами государственной власти субъектов РФ предложения по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ и информирует указанные органы о результатах рассмотрения. Проекты актов Правительства РФ по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ направляются исполнителями в органы государственной власти субъектов РФ до внесения их в Правительство РФ. Предложения органов государственной власти субъектов РФ по таким проектам подлежат обязательному рассмотрению в Правительстве РФ.

Если подготавливаемый акт Правительства РФ влечет за собой изменения или дополнения других актов Правительства РФ, эти изменения или дополнения включаются в проект подготавливаемого акта или представляются одновременно с ним в виде отдельного акта.

Подготовка к рассмотрению внесенных в Правительство РФ проектов постановлений и распоряжений Правительства РФ и иных актов, по которым требуется решение Правительства РФ, осуществляется Аппаратом Правительства РФ.

Постановления Правительства РФ, затрагивающие права , свободы и обязанности человека и гражданина , вступают в силу не ранее дня их официального опубликования. Иные постановления — со дня их подписания, если самими постановлениями Правительства РФ не предусмотрен иной порядок их вступления в силу. Распоряжения Правительства РФ вступают в силу со дня их подписания.

Важным положением Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» является установление возможности обжалования актов Правительства РФ в суд .

Правительство РФ вправе принимать обращения, заявления и иные акты, которые не имеют правового содержания.

Постановления и распоряжения Правительства РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам и указам Президента РФ могут быть отменены Президентом РФ. Правительство РФ может вносить предложения Президенту РФ о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина .

Правительство РФ вправе отменять акты федеральных органов исполнительной власти или приостанавливать действие этих актов (ч. 7 ст. 12 Закона о Правительстве РФ).

Правовые акты федеральных органов исполнительной власти

Порядок подготовки, издания, государственной регистрации, вступления в юридическую силу и опубликования нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти устанавливается Конституцией РФ ; Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации »; Регламентом Правительства Российской Федерации; Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации; Разъяснениями о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации.

Как уже отмечалось выше, нормативные правовые акты издаются федеральными органами исполнительной власти в виде:

1. постановлений,
2. приказов,
3. распоряжений,
4. правил,
5. инструкций
6. положений.

Издание нормативных правовых актов в виде писем и телеграмм не допускается.

1. Постановление — документ, содержащий решение по важнейшему вопросу, принятое в рамках установленной процедуры и компетенции. Оно является, как правило, нормативным по своему правовому содержанию.

2. Приказ — распорядительный документ федерального органа исполнительной власти. Проекты приказов разрабатываются структурными подразделениями ведомств по поручению руководства или по собственной инициативе. Текст приказа состоит, как правило, из констатирующей и распорядительной частей.

3. Распоряжение — распорядительный документ, принимаемый руководителем органа исполнительной власти по несложным (обычным) текущим вопросам практической управленческой деятельности. Распоряжения подписывает руководитель органа исполнительной власти или по его указанию (поручению) его заместитель.

4. Правила — документ, в котором определяется порядок (процедура) осуществления специального вида управленческой деятельности, в частности контрольной деятельности.

5. Инструкция — документ, в котором излагаются правила, регулирующие специальные стороны деятельности федерального органа исполнительной власти. Инструкция принимается руководителем органа исполнительной власти и устанавливает порядок исполнения законодательных актов, указов Президента РФ , постановлений Правительства РФ. Таким образом, инструкция является нормативным актом, который детализирует положения законов, определяет процедуру исполнения тех или иных дел, порядок совершения действий и принятия решений.

6. Положение — документ, в котором органами федеральной исполнительной власти устанавливаются статус органа исполнительной власти, его полномочия, компетенция, функции, задачи, права , обязанности, ответственность, взаимоотношения с другими органами, а также порядок осуществления как позитивной управленческой деятельности, так и юрисдикционного принуждения.

Важным процессуальным документом в системе публичного управления является протокол.

Структурные подразделения и территориальные органы федеральных органов исполнительной власти не вправе издавать нормативные правовые акты. Нормативный правовой акт — это письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм . Под правовой нормой понимается общеобязательное государственное предписание постоянного или временного характера, рассчитанное на многократное применение.

Подготовка проекта нормативного правового акта возлагается на одно или несколько структурных подразделений федерального органа исполнительной власти с учетом их функций и компетенции. При этом определяются круг должностных лиц, ответственных за подготовку указанного проекта, срок его подготовки, а при необходимости — организации, привлекаемые к этой работе. В подготовке проекта нормативного правового акта участвует юридическая служба федерального органа исполнительной власти. Срок подготовки проекта и издания нормативного правового акта во исполнение федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, как правило, не должен превышать одного месяца, если не установлен другой срок. Для подготовки проектов наиболее важных и сложных нормативных правовых актов, а также актов, издаваемых совместно несколькими федеральными органами исполнительной власти, могут создаваться рабочие группы.

Структура нормативного правового акта должна обеспечивать логическое развитие темы правового регулирования . Если требуется разъяснение целей и мотивов принятия нормативного правового акта, то в проекте дается вступительная часть — преамбула. Положения нормативного характера в преамбулу не включаются. Нормативные предписания оформляются в виде пунктов, которые нумеруются арабскими цифрами с точкой и заголовков не имеют. Пункты могут подразделяться на подпункты, которые могут иметь буквенную или цифровую нумерацию. Значительные по объему нормативные правовые акты могут делиться на главы, которые нумеруются римскими цифрами и имеют заголовки. В случае воспроизведения в нормативном правовом акте отдельных положений иных нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, подлежащих государственной регистрации, либо ссылки на них необходимо указывать их наименование, полное наименование федерального органа исполнительной власти, издавшего (принявшего) акт, дату издания (принятия), номер, а также регистрационный номер, присвоенный им Министерством юстиции РФ при государственной регистрации, и дату государственной регистрации.

Подготовленный проект нормативного правового акта до его подписания (утверждения) должен быть проверен на соответствие законодательству РФ, а также правилам русского языка и завизирован руководителем юридической службы федерального органа исполнительной власти. В подписанном (утвержденном) нормативном правовом акте должны быть указаны:

1. наименование органа (органов), издавшего акт;
2. наименование вида акта и его название;
3. дата подписания (утверждения) акта и его номер;
4. наименование должности и фамилия лица, подписавшего акт.

Нормативный правовой акт, изданный совместно с другими федеральными органами исполнительной власти, должен иметь соответствующие номера и единую дату.

В настоящее время государственная регистрация ведомственных нормативных правовых актов проводится в соответствии с Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации (далее — Правила). В дополнение к этим Правилам были изданы Разъяснения о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации. Имеется также отдельная процедура государственной регистрации нормативных правовых актов, которые содержат условия эмиссии ценных бумаг субъектов РФ или муниципальных ценных бумаг. Государственная регистрация указанных актов осуществляется Министерством финансов РФ.

Государственная регистрация ведомственных нормативных актов играет важную роль в обеспечении как законности административных актов, так и единства правового пространства России. Тем самым ограничивается ведомственный произвол, пресекается бесконтрольность в осуществлении органами исполнительной власти своих нормотворческих функций.

На государственную регистрацию нормативные правовые акты направляют:

а) федеральные органы исполнительной власти (министерства РФ, государственные комитеты РФ, федеральные службы, федеральные комиссии, российские агентства, органы федерального надзора);

б) иные органы и организации, нормативные правовые акты которых в соответствии с законодательством РФ подлежат государственной регистрации в Министерстве юстиции РФ (например, Центральный банк РФ).

Министерство юстиции РФ обладает полномочиями по осуществлению нормоконтроля в связи с государственной регистрацией нормативных правовых актов органов федеральной исполнительной власти. Однако оно не имеет права признавать противоречащие нормам Конституции РФ и иным федеральным законам нормативные акты управления недействующими (или незаконными).

Государственной регистрации подлежат нормативные правовые акты:

1. затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина ;
2. устанавливающие правовой статус организаций;
3. имеющие межведомственный характер, т. е. содержащие правовые нормы, обязательные для других федеральных органов исполнительной власти и (или) организаций, не входящих в систему федерального органа исполнительной власти, утвердившего (двух или более федеральных органов исполнительной власти, совместно утвердивших) нормативный правовой акт;
4. независимо от срока их действия (постоянно действующие или временные, т. е. принятые на определенный срок);
5. содержащие сведения, составляющие государственную тайну , или сведения конфиденциального характера.

При этом на государственную регистрацию направляются нормативные правовые акты, обладающие как одним из вышеуказанных признаков, так и несколькими.

Не подлежат представлению на государственную регистрацию:

1. индивидуальные правовые акты: акты персонального характера (о назначении или освобождении от должности, о поощрении или наложении взыскания и т. п.); акты, действие которых исчерпывается однократным применением; акты, срок действия которых истек; акты оперативно-распорядительного характера (разовые поручения);
2. акты, которыми решения вышестоящих государственных органов доводятся до сведения органов и организаций системы федерального органа исполнительной власти;
3. акты, направленные на организацию исполнения решений вышестоящих органов или собственных решений федеральных органов исполнительной власти и не содержащие новых правовых норм;
4. технические акты (ГОСТы, СНиПы, СанПиНы, тарифно-квалификационные справочники, формы статистического наблюдения и т. п.), если они не содержат правовых норм;
5. акты рекомендательного характера.

Государственная регистрация нормативных правовых актов осуществляется Министерством юстиции РФ, которое ведет Государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.

Государственная регистрация нормативного правового акта включает:

1. юридическую экспертизу соответствия этого акта законодательству РФ;
2. принятие решения о необходимости государственной регистрации данного акта;
3. присвоение регистрационного номера;
4. занесение в Государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.

Государственная регистрация нормативных правовых актов производится Министерством юстиции РФ в срок до 15 дней с даты получения акта. В случае необходимости срок регистрации может быть продлен Министерством юстиции РФ, но не более чем на 10 дней, а в исключительных случаях — до одного месяца.

В регистрации нормативного правового акта может быть отказано, если при проведении юридической экспертизы будет установлено несоответствие этого акта законодательству РФ.

Нормативный правовой акт может быть возвращен Министерством юстиции РФ федеральному органу исполнительной власти без регистрации по просьбе федерального органа исполнительной власти, представившего этот акт на государственную регистрацию. В этом случае федеральный орган исполнительной власти направляет в Министерство юстиции РФ соответствующее письмо, подписанное руководителем или заместителем руководителя федерального органа исполнительной власти.

При принятии решения о государственной регистрации нормативный правовой акт заносится в Государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти с присвоением ему регистрационного номера.

В течение суток после государственной регистрации подлинник нормативного правового акта с присвоенным ему регистрационным номером направляется Министерством юстиции РФ в федеральный орган исполнительной власти, представивший акт на государственную регистрацию.

Акт, признанный Министерством юстиции РФ не нуждающимся в государственной регистрации, подлежит опубликованию в порядке, установленном федеральным органом исполнительной власти, утвердившим акт, в определенном соответствующими органами исполнительной власти источнике. При этом порядок вступления данного акта в силу также определяется федеральным органом исполнительной власти, издавшим акт.

В случае обнаружения несоответствия действующего нормативного правового акта, а также акта, содержащего правовые нормы и не прошедшего государственную регистрацию, Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, указам и распоряжениям Президента РФ, постановлениям и распоряжениям Правительства РФ Министерство юстиции РФ представляет в Правительство РФ предложение об отмене или приостановлении действия такого акта с обоснованием и проектом соответствующего распоряжения.

Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти подлежат официальному опубликованию в «Российской газете» в течение 10 дней после дня их регистрации, а также в «Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти» издательства «Юридическая литература» Администрации Президента РФ, который издается не реже двух раз в месяц. Официальным также считается указанный Бюллетень, распространяемый в машиночитаемом виде научно-техническим центром правовой информации «Система».

В период действия указа Президента РФ о приостановлении данных актов высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) и (или) органом исполнительной власти субъекта РФ не может быть издан другой акт, имеющий тот же предмет регулирования, за исключением акта, отменяющего акт, действие которого приостановлено Президентом РФ, либо вносящего в него необходимые изменения. При этом высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) вправе обратиться в соответствующий суд для решения вопроса о соответствии изданного им или органом исполнительной власти субъекта РФ акта Конституции РФ, федеральным законам и международным обязательствам РФ.

Правовые акты органов исполнительной власти субъекта РФ и правовые акты их должностных лиц, нарушающие права и свободы человека и гражданина, права общественных объединений и органов местного самоуправления , могут быть оспорены в суде.

Достоверную информацию о принятых в субъектах РФ нормативных правовых актах необходимо направлять для сведения и для контроля в Министерство юстиции РФ. В соответствии с Указом Президента РФ «О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации» был определен порядок ведения федерального банка нормативных правовых актов субъектов РФ — федерального регистра нормативных правовых актов субъектов РФ, высшие должностные лица которых должны обеспечивать направление в Министерство юстиции РФ через его территориальные органы копий нормативных правовых актов субъектов РФ в семидневный срок после их принятия, а также официальных изданий, в которых публикуются указанные акты.

В федеральный регистр должны включаться конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты органов законодательной (представительной) власти субъектов РФ, нормативные правовые акты высших должностных лиц субъектов РФ (руководителей высших органов исполнительной власти субъектов РФ), органов исполнительной власти субъектов РФ (государственных советов, правительств, кабинетов министров, администраций, мэрий, министерств и иных органов), затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер. В случае установления при проведении юридической экспертизы указанных актов Министерством юстиции РФ их несоответствия Конституции РФ или федеральному закону экспертные заключения Министерства юстиции РФ включаются в федеральный регистр в качестве дополнительных сведений.

В федеральный регистр включаются: номера государственной регистрации нормативных правовых актов субъектов РФ; реквизиты нормативных правовых актов субъектов РФ (вид акта и наименование принявшего его органа, дата принятия (подписания) акта, его номер и заголовок); источники официального опубликования нормативных правовых актов субъектов РФ; тексты нормативных правовых актов субъектов РФ; дополнительные сведения, перечень которых определяется Министерством юстиции РФ.

Правовые акты муниципальных образований (органов местного самоуправления)

В рамках созданных муниципальных управленческих отношений реализуются функции, компетенция и полномочия органов местного самоуправления и их должностных лиц. Главным и заключительным этапом такой деятельности являются подготовка и издание правовых актов управления . Практически невозможно решать вопросы местного значения без института муниципальных правовых актов управления , т. е. без принятия органом местного самоуправления и их должностными лицами нормативных или индивидуальных правовых актов управления, поскольку задачи и функции местного самоуправления не могут быть в конечном счете решены без использования такой формы управления, как издание правовых актов управления.

Под системой правовых актов местного самоуправления, как правило, понимаются действия и документы, совершаемые (или принимаемые) в рамках конституционного права граждан на местное самоуправление всеми субъектами местного самоуправления. Таким образом, правовые акты органов местного самоуправления и их должностных лиц являются одним из видов в системе всех правовых актов, принимаемых на территории муниципального образования и имеющих поэтому свои административно-правовые, или управленческие, особенности.

Поскольку акты управления принимаются органами местного самоуправления, то институт административных актов автоматически становится муниципально-правовым институтом. Однако с этим едва ли можно согласиться, ибо акт управления по своим основным признакам и характеристикам, а главное, по своему назначению и роли в сфере публичного (будь то государственного или муниципального) управления — типичный институт административного права (хотя его можно рассматривать и в курсе муниципального права). Поэтому в современных учебниках муниципального права не случайно анализируется такая проблема, как «местное нормотворчество».

В нормативных актах — продуктах местного нормотворчества изъявляется воля самого населения муниципального образования или должностных лиц органов местного самоуправления. Муниципальные (местные) нормативные акты либо принимаются непосредственно населением, либо издаются органами местного самоуправления. Правовые акты управления, являясь источниками как административного, так и муниципального права, представляют собой «управленческий продукт» муниципального правотворчества . Государство делегировало органам местного самоуправления (что устанавливается в федеральных и региональных законах) осуществление в определенных пределах на основе закона и подзаконных нормативных правовых актов органов государственной власти полномочия по изданию административных актов.

Таким образом, важнейшая форма осуществления местного самоуправления — муниципальное правотворчество (нормотворчество)1. Думается, что для обозначения процесса создания правовых актов на территории муниципального образования более подошел бы термин «административное нормотворчество» (т. е. не муниципальное нормотворчество), ибо по своему характеру, назначению, формам и методам работы органов местного самоуправления создание правовых норм — это административно-правовой процесс.

Законодатель установил, что по вопросам местного значения органы местного самоуправления имеют право принимать нормативные правовые акты, т. е. создавать соответствующие общеобязательные на территории данного муниципального образования правовые нормы. При этом имеются в виду регулятивные правовые нормы, т. е. нормы, не имеющие административных санкций, создание которых является прерогативой государства — Российской Федерации и ее субъектов. Глава 3 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает перечень вопросов так называемого местного значения. Принятые в муниципальном образовании нормативные правовые акты по вопросам местного значения являются на территории этого муниципального образования общеобязательными для исполнения и соблюдения.

В самом общем виде подзаконные правовые акты муниципального образования и его органов можно традиционно разделить на два вида:

1. нормативные правовые акты муниципального образования, т. е. акты, содержащие правовые нормы, общеобязательные для исполнения на соответствующей территории неограниченным кругом субъектов права . Эти акты составляют важную часть системы правовых основ местного самоуправления;
2. индивидуальные правовые акты управления, т. е. акты, принятые органами местного самоуправления и их должностными лицами для решения конкретного вопроса или административного спора и действующие в отношении четко установленных субъектов права. Данный вид правовых актов управления не входит в систему правовых основ местного самоуправления, ибо их регулирующее воздействие — эпизодическое и относится к индивидуальным субъектам (лицам), определяет содержание индивидуально-конкретного правоотношения (права, обязанности, полномочия, ответственность, иные положения).

Основной нормативный правовой акт муниципального образования — это его устав, своеобразная «конституция » (в известном смысле «кодекс») самого муниципального образования.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает систему муниципальных правовых актов: устав муниципального образования; правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан), нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования; правовые акты муниципального образования, постановления и распоряжения главы местной администрации, иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования. Законы субъектов РФ повторяют указанные правовые положения федерального закона, иногда определяя конкретные детали местного нормотворчества. Уставы муниципальных образований, как правило, не содержат требуемой детализации нормотворческой процедуры на муниципальном уровне, хотя они и устанавливают необходимые общие вопросы, касающиеся порядка принятия и опубликования нормативных правовых актов органов местного самоуправления.

К другим наиболее распространенным актам местного самоуправления относятся акты, принимаемые:

1. населением муниципального образования на местных референдумах или на собраниях (сходах) граждан;
2. муниципальным советом (представительным органом муниципального образования);
3. главой муниципального образования (главой местной администрации, руководителем исполнительного органа местного самоуправления);
4. подразделениями органов местного самоуправления (местного аппарата).

Как известно, в структуру аппарата местной администрации входят глава администрации, его заместители, оперативные и функциональные отделы, службы, управления и комитеты. Должностные лица этих подразделений, осуществляя местное самоуправление в рамках предоставленных им полномочий, используют такую правовую форму муниципального управления, как издание правовых актов управления.

Глава местной администрации в пределах своих полномочий, установленных федеральными законами, законами субъектов РФ, уставом муниципального образования, нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, издает постановления по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ, а также распоряжения по вопросам организации работы местной администрации. Иные должностные лица местного самоуправления издают распоряжения и приказы по вопросам, отнесенным к их полномочиям уставом муниципального образования (п. 6 и 7 ст. 43 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).

Муниципальные правовые акты, принятые органами местного самоуправления, подлежат обязательному исполнению на всей территории РФ. За их неисполнение граждане, руководители организаций, должностные лица органов государственной власти и должностные лица органов местного самоуправления несут ответственность в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ.

Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции РФ, федеральным конституционным законам, Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам РФ, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов РФ. В соответствии со ст. 48 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт, судом , а в части, регулирующей осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами субъектов РФ, — уполномоченным органом государственной власти РФ (уполномоченным органом государственной власти субъекта РФ).

Виды административных актов и их основное содержание устанавливаются в уставах муниципальных образований (например, в уставе города). Как уже отмечалось, главы местных администраций (например, главы городских администраций) могут принимать постановления и распоряжения по вопросам, отнесенным к их компетенции и ведению соответствующей местной администрации. Те акты местной администрации, которые имеют нормативный характер, затрагивают права и обязанности граждан, а также связаны с решением крупных вопросов экономического и социального характера, с отношениями собственности , охраной общественного порядка, использованием финансовых ресурсов, как правило, принимаются в форме постановлений. Постановления, которые касаются прав и обязанностей граждан, подлежат обязательной публикации. Распоряжения глав администраций обычно издаются по вопросам правоприменения и организации деятельности местной администрации. Представительный орган, входящий в систему местного самоуправления, в установленном порядке получает издаваемые местной администрацией административные акты.

Проекты муниципальных правовых актов могут вноситься депутатами представительного органа муниципального образования, главой муниципального образования, иными выборными органами местного самоуправления, главой местной администрации, органами территориального общественного самоуправления, инициативными группами граждан, а также иными субъектами правотворческой инициативы, установленными уставом муниципального образования. Порядок внесения проектов муниципальных правовых актов, перечень и форма прилагаемых к ним документов определяются нормативным правовым актом органа местного самоуправления или должностного лица местного самоуправления, на рассмотрение которых вносятся указанные проекты.

Муниципальные правовые акты вступают в силу в порядке, закрепленном уставом муниципального образования, за исключением нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления о налогах и сборах, которые вступают в силу в соответствии с НК РФ. Муниципальные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).

Порядок опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов должен обеспечивать возможность ознакомления с ними граждан, за исключением муниципальных правовых актов или их отдельных положений, содержащих сведения, распространение которых ограничено федеральным законом.

Правовые акты управления могут издаваться:

1. в письменной форме;

2. в устной;

3. в конклюдентной;

4. в форме молчания.

Письменная форма издания правовых актов занимает господствующее положение. Она придает управлению определœенную стабильность и упорядоченность, позволяет фиксировать, закреплять информацию документально. Акты в письменной форме являются разновидностью служебных документов.

Действующее законодательство четко не определяет, в какой форме должны издаваться акты управления. При этом анализ отдельных норм права позволяет сделать вывод о том, что указы Президента Республики Беларусь, постановления Совета Министров Республики Беларусь, приказы республиканских органов управления, решения местных исполнительных комитетов, постановления о привлечении к административной ответственности могут издаваться только в письменной форме. Распоряжения Президента Республики Беларусь, Премьер-министра Республики Беларусь, председателя местного исполнительного комитета (руководителя местной администрации) должны иметь также только письменную форму, но не могут иметь иной формы, кроме письменной, нормативные акты управления.

Издание актов в письменной форме требует соблюдения определœенных правил, реквизитов, техники. Это более сложный процесс по сравнению с изданием актов в устной форме.

Устные управленческие акты также направлены на возникновение, изменение и прекращение правоотношений. Οʜᴎ наиболее оперативны, с помощью их решаются разнообразные управленческие вопросы.

Акты в устной форме широко применяются при непосредственном и оперативном руководстве в армейских условиях, в руководстве производственно-хозяйственной деятельностью и т.д. В такой форме акты могут издаваться руководителями (должностными лицами) по существу любого ранга, от Президента Республики Беларусь до руководителя самого низкого управленческого звена, ᴛ.ᴇ. руководителями, которые наделœены властными полномочиями. Обладают подобным правом и представители власти по отношению к неподчинœенным по службе лицам.

Виды (формы) подобных актов многочисленны и правом не определяются. Главная их суть, как и документального акта͵ состоит в том, что они должны иметь определœенное решение, требование, предписание, указание, ᴛ.ᴇ. властное волеизъявление полномочного на то лица. Устные решения могут приниматься (даваться) «непосредственно во время личной беседы с подчинœенным, на заседании или совещании, по телœефону или с использованием иных технических средств». Вероятно, следует считать управленческими правовыми актами и такие действия контролеров на транспорте, как требование предъявить проездной билет или безбилетнику приобрести билет, выйти из транспортного средства, ᴛ.ᴇ. прекратить проезд. Работники милиции вправе требовать (давать указания) остановить движение транспортного средства, предъявить проездные документы и др. Подобные акты издают инспекторы многочисленных государственных инспекций.

Τᴀᴋᴎᴍ ᴏϬᴩᴀᴈᴏᴍ, акты управления, издаваемые в устной форме, занимают существенное место в системе правовых актов рассматриваемой категории и в целом в системе государственного управления, они многочисленны, с помощью их оперативно решается немалое количество вопросов. Обязательность (авторитарность) их исполнения подобна таковой письменных актов. В случаях неисполнения (ненадлежащего исполнения) возможно применение мер принуждения, в том числе и мер ответственности.

Немаловажное место в системе правовых актов управления занимают конклюдентные акты . Вопрос о них, как и об устных актах, не получил надлежащего освещения в административно-правовой литературе.

Слово «конклюдентный» латинского происхождения: concludere означает - заключаю, делаю вывод. Τᴀᴋᴎᴍ ᴏϬᴩᴀᴈᴏᴍ, конклюдентный акт - это действия лица, выражающие его волю, но не в форме письменного или устного волеизъявления, а в поведении или в иной форме, по которой можйо сделать заключение о таком намерении. Термин «конклюдентный» больше присущ для гражданского права. Его нормами регулируется совершение различных сделок.

В сфере административного права рассматриваемый термин применяется к актам управления (управленческим действиям), в которых выражается властная воля соответствующих государственных органов (лиц) не в устной или письменной форме, а путем жестов, световых и звуковых сигналов, знаков, к примеру, дорожного движения, и т.п.

Конклюдентные акты управления по юридической силе не однородны. Одни из них имеют информационный характер. Οʜᴎ применяются в лесах, в местах использования речного флота͵ для обеспечения безопасности дорожного движения, безопасности движения воздушных средств передвижения и т.д. Ряд таких актов носит запрещающий и разрешающий характер и в случаях их несоблюдения обеспечивается санкциями.

Τᴀᴋᴎᴍ ᴏϬᴩᴀᴈᴏᴍ, конклюдентные акты в системе правовых актов не столь многочисленны и распространены. Между тем их роль в вышеперечисленных отдельных сферах управленческой деятельности весьма значительна.

В некоторых странах наличествуют так называемые подразумеваемые правовые акты управления . Οʜᴎ вытекают из молчания , сохраняемого органом управления (должностным лицом), администрацией. В Республике Беларусь подобное относится к принятию законов. Так, в соответствии с ч. 4 ст. 100 Конституции Республики Беларусь Совет Республики должен рассмотреть законопроект, переданный Палатой представителœей в течение двадцати дней, а при объявлении законопроекта срочным - десяти дней. В случае нерассмотрения законопроекта в указанные сроки, закон считается одобренным Советом республики. По ч. 6 ст. 100 Конституции Республики Беларусь закон, принятый Палатой представителœей и Советом Республики, представляется Президенту Республики Беларусь на подпись. В случае если Президент не возвращает его на протяжении двух недель, то закон считается подписанным. Думается, что подобный порядок следовало бы распространить и на отдельные случаи принятия правовых актов управления, особенно на сферу рассмотрения обращений граждан. В соответствии с Законом Республики Беларусь «Об обращениях граждан» обращения граждан должны быть рассмотрены не позднее одного месяца, а не требующие дополнительного изучения и проверки - не позднее пятнадцати дней. Здесь же подчеркивается, что может быть обжаловано лишь решение, принятое по обращению. А если решение не принято, если срок рассмотрения нарушен? Таких нарушений Закона предостаточно. Правильным было бы дополнить Закон примерно следующим: «В случае если обращение не рассмотрено в указанный срок и не поступило сообщения о продлении его рассмотрения, то считается, что в обращении отказано (принято отрицательное решение, просьба отклонена)».