Кто является представителем власти по специальному полномочию. Представитель власти: понятие, правовой статус, проблемы развития

59. Понятие и признаки должностного лица, отличие от понятия лица, выполняющего управленческие функции в коммерческой или иной организации.

Уголовно-правовое понятие должно­стного лица дается в примечании 1 к ст. 285 УК. Должностное лицо –лицо, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющее функции представителя власти либо выполняющее организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, государственных корпорациях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях РФ.

Из данного определения следкет, что должностными лицами признаются три категории граж­дан а) лица, осуществляющие функции представителя власти; б) лица, выполняющиеорганизационно-распорядительные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, а также в Воо­руженных Силах, других войсках и воинских формированиях РФ; в) лица, выполняющиеадминистративно-хозяйственные функции в тех же органах, учреждениях и формированиях.

А. Представители власти Легальное определение этой кате­гории должностных лиц дается в примечании к ст. 318 УК, в силу которого представителем власти признается должностное лицо правоохранительного или контролирующего органа, а также иное должностное лицо, наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находя­щихся от него в служебной зависимости. Главным признаком представителя власти является наличие у него распорядительных полномочий в отношении не подчиненных ему по службе лиц. Распорядительные полномочия - это возможность предъявлять обязательные для исполнения требования, налагать меры юриди­ческой ответственности или издавать нормативные акты, содер­жащие обязательные правила поведения и (или) меры ответст­венности за их нарушения. Н-р, депутаты Государственной Думы, де­путаты законодательных органов государственной власти субъек­тов РФ, члены Правительства РФ и органов исполнительной вла­сти субъектов РФ, судьи федеральных судов и мировые судьи, наделенные соответствующими полномочиями работники проку­ратуры и т.п.

Б Лица, выполняющие организационно-распорядительные функ­ции. Организационно-распорядительные функции, в отличие от функций представителя власти, по общему правилу реализуются в сфере подчиненности одних лиц другим, т.е. выполняются началь­ником в процессе его взаимоотношений с подчиненными по служ­бе. Примером должностного лица, выполняющего организаци­онно-распорядительные функции, может служить заведующий кафедрой государственного вуза, главный врач муниципальной больницы и т.п.

В. Лица, выполняющие административно-хозяйственные функ­ции. Административно-хозяйственные функции означают полно­мочия по управлению государственным или муниципальным имуществом, по определению его фактических и правовых пер­спектив. К таковым могут быть отнесены принятие решений о начислении заработной платы, премий, осуществление контроля за движением материальных ценностей, определение порядка их хранения. В частности, эти функции выполняют начальники фи­нансовых управлений администрации того или иного субъекта РФ или муниципального образования и их заместители, заве­дующие хозяйственной частью в учреждениях и т.п.

Организационно-распорядительные и административно-хозяй­ственные функции осуществляются во многих сферах. Однако должностным признается лицо, выполняющее их не везде, а лишь в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, а также в Воо­руженных Силах, других войсках и воинских формированиях РФ. Если же указанные функции осуществляются в иных организациях (коммерческих или некоммерческих, не являющихся при этом го­сударственным или муниципальным учреждением), ответствен­ность за должностное преступление исключается. При определен­ных условиях лицо может нести ответственность за совершение преступлений против интересов службы в коммерческих и иных организациях (гл. 23 УК. Н-р, злоупотребление полномочиями).

В законе говорится, что функции всех трех указанных выше видов могут осуществляться постоянно, временно или по специ­альному полномочию. Постоянное осуществление функций пред­полагает занятие определенной должности (по выборам, по на­значению), временное - также замещение определенной долж­ности, но только по назначению и на определенный, обычно, непродолжительный срок. Пленум Верховного Суда РФ от 10.02.2000 в п. 1 постановления разъяснил, что выполнение пере­численных функций по специальному полномочию означает, что лицо исполняет определенные функции, возложенные на него законом (стажеры органов милиции, прокуратуры и др.), норма­тивным актом, приказом или распоряжением вышестоящего должностного лица либо правомочным но то органом или долж­ностным лицом. Такие функции могут осуществляться в течение определенного времени или одноразово либо совмещаться с ос­новной работой (народные и присяжные заседатели и др.) 3 . Пол­номочие называется специальным, потому что предполагает чет­кое и конкретное определение действий, которые должны быть совершены для достижения заранее поставленных целей (принять участие в деятельности создаваемой государственной комиссии по расследованию причин аварии, быть присяжным или народ­ным заседателем и т.п.).

Определение лица, выполняющего управленческие функции в коммерческой или иной организации дано в примечании к статье 201 УК. Выполняющим управленческие функции в коммерческой организации, а также в некоммерческой организации (не являющейся гос органом, органом местного самоуправления, госуд или муниц учреждением) признается лицо, выполняющее функции единоличного исполнительного органа, члена совета директоров или иного коллегиального исполнительного органа. А также лицо постоянно, временно или по специальному полномочию выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в этих организациях.

Содержание организаци­онно-распорядительных и административно-хозяйственных обязанностей также раскрывается в п. 3 постановления Пленума Вер­ховного Суда РФ от 10.02.2000 № 6 «О судебной практике по по делам о взяточничестве и коммерческом подкупе». Организационно-распорядительные и административно-хо­зяйственные обязанности должны выполняться лицом постоян­но, временно либо по специальному полномочию. Постоянное выполнение соответствующих обязанностей предполагает их выполнение в течение неопределенного периода времени либо периода времени, ограниченного законом или подзаконным актом 3 ; временное - выполнение их на непродолжительный, определенный подзаконным актом или договором срок (напри­мер, замещение временно отсутствующего руководителя орга­низации). Выполнение организационно-распорядительных и административно-хозяйственных обязанностей по специально­му полномочию означает выполнение определенных четко и конкретно действий, образующих указанные обязанности, на основании закона, подзаконного акта, судебного решения или договора. К лицам, выполняющим организационно-распоряди­тельные и административно-хозяйственные обязанности по специальному полномочию, относятся, в частности, арбитраж­ные управляющие и руководители временной администрации при проведении процедур банкротства и иных процедур, свя­занных с последним.

Последним признаком субъекта является организация, в кото­рой лицом выполняются соответствующие обязанности: коммер­ческая организация независимо от формы собственности 2 , а также некоммерческая организация, не являющаяся государственным органом, органом местного самоуправления, государственным или муниципальным учреждением. Ли­ца, постоянно, временно или по специальному полномочию вы­полняющие организационно-распорядительные, административ­но-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, признаются должностными лицами и несут ответ­ственность по соответствующим статьям гл. 30 УК (примечание 1 к ст. 285 УК).

Законное определение такой категории должностного лица как представитель власти дается в примечании к ст. 318 Уголовного кодекса РФ. Под представителем власти понимается должностное лицо правоохранительного или контролирующего органа, а также иное должностное лицо, наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся от него в служебной зависимости. Уголовный кодекс Российской Федерации" от 13.06.1996 N 63-ФЗ (ред. от 07.04.2010) Главной особенностью данной категории должностного лица является то, что он наделен распорядительными полномочиями в отношении лиц, которые не находятся от него в служебной зависимости, то есть не подчинены ему по службе.

Под распорядительными полномочиями подразумевается возможность предъявлять обязательные для исполнения требования, издавать нормативные акты или налагать меры юридической ответственности, содержащие обязательные правила поведения и (или) меры ответственности за их нарушения. Адресатами этих полномочий являются любые лица, не подчиненные представителю власти по службе. Представитель власти может вообще не иметь подчиненных. Примерный перечень представителей власти приведен в пункте 2 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2000 № 6 "О судебной практике по делам о взяточничестве и коммерческом подкупе". К ним отнесены депутаты Государственной Думы, депутаты законодательных органов государственной власти субъектов РФ, члены Правительства РФ и органов исполнительной власти субъектов РФ, судьи федеральных судов и мировые судьи, наделенные соответствующими полномочиями работники прокуратуры и т.п. Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10.02.2000 N 6 "О судебной практике по делам о взяточничестве и коммерческом подкупе"

По мнению Асниса А.Я. понятие представителя власти в ст. 318 Уголовного кодекса РФ является недостаточно полным и точным, поскольку, следуя букве закона и лингвистическому толкованию, словосочетания "должностное лицо правоохранительного или контролирующего органа" и "должностное лицо, наделенное... распорядительными полномочиями..." не охватывают, в частности, представителей законодательной власти, ибо последние, с одной стороны, не относятся к категории должностных лиц правоохранительных или контролирующих органов, с другой - не наделены распорядительными полномочиями, так как законодательную деятельность вряд ли можно признать реализацией распорядительных полномочий. В связи с этим следует согласиться с предложением об исключении из Уголовного кодекса РФ примечания к статье 318. Аснис А.Я. Проблемы совершенствования действующего уголовного законодательства об ответственности за служебные преступления// «Российский судья» 2005, N 5

В строгом смысле слова представителем власти является лицо, наделенное от имени государства или местного самоуправления нормотворческими, контрольными или распорядительными полномочиями в отношении лиц, которые не подчинены ему, как по службе, так и по трудовому договору. Именно такие лица и осуществляют законодательную, исполнительную или судебную власть, а также местное самоуправление (что является формой публичной власти). См. там же

Функции представителя власти могут выполнять лица, не связанные с государственными органами или организациями служебными или трудовыми отношениями. Так, например, в соответствии со статьей 117 Уголовно - процессуального кодекса РФ капитаны морских судов, находящихся в дальнем плавании, являются органом дознания. Работникам коммерческих организаций законодательством субъекта Российской Федерации может быть предоставлено право налагать административные взыскания, например, за правонарушения на общественном транспорте. Не состоят на государственной или муниципальной службе присяжные и народные заседатели, представители общественности, которым предоставлены властные полномочия в связи с участием их в охране общественного порядка и борьбе с правонарушениями.

Законодательство не требует, чтобы представитель власти выполнял свои функции в каком-либо конкретном институционально обособленном органе. Иногда представитель власти представляет собой единоличный орган власти, который состоит всего из одного лица. Также этот вопрос проблематичен для законодателя и судебной практики. Можно также отметить, что неоправданно помещение в раздел о преступлениях в сфере экономики нормы о злоупотреблении полномочиями частными нотариусами и аудиторами. Частные нотариусы государством наделены распорядительными полномочиями в отношении лиц, им не подчиненных, то есть являются представителями государственной власти. За совершение нотариальных действий частным нотариусом взимается государственная пошлина. На должность они могут назначаться уполномоченными государственными органами юстиции субъекта Российской Федерации. Полномочия частных нотариусов не отличаются от полномочий нотариусов государственных, в ряде субъектов Федерации государственных нотариусов вовсе не существует. Первое время непосредственно после учреждения института частных нотариусов суды правомерно осуждали их за совершенные должностные преступления. Хотя впоследствии практика претерпела изменения.

В 1996 году по конкретному делу Президиум Верховного Суда РФ не признал частного нотариуса субъектом должностного преступления. Частный нотариус Н. была осуждена за халатность. "При удостоверении доверенности на право продажи квартиры она указала, что доверенность подписана доверителями в ее присутствии, личность их удостоверена, дееспособность проверена. Фактически доверители доверенность не давали, а подписи от их имени были выполнены неустановленными лицами. Доверенность была использована для заключения договора купли - продажи квартиры, однако вступить в права владения квартирой покупатель не смог, так как договор купли - продажи в судебном порядке признан недействительным". Президиум Верховного Суда РФ в порядке надзора приговор отменил и дело прекратил за отсутствием состава преступления, сославшись на то, что частный нотариус не является должностным лицом. Такое решение было аргументировано следующими доводами: "в соответствии со статьей 17 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате предусмотрена разная ответственность государственных и частных нотариусов за совершение противоправных действий"; "на основании статьи 12 Основ предусмотрен различный порядок отстранения нотариусов от должности"; "нотариус, занимающийся частной практикой, образует свою контору без согласия органов исполнительной власти"; "в соответствии со ст. 34 Основ органы исполнительной власти не вправе их контролировать" Обзор судебной практики Верховного Суда РФ за третий и четвертый кварталы 1996 г..

Действующий уголовный закон России предусматривает ответственность за преступления, отличительной особенностью которых является наличие специального субъекта - должностного лица. От преступных действий должностного лица, совершаемых в рамках специфических для него форм, может пострадать любая охраняемая уголовным законом сфера социальной действительности. В этой связи представляется актуальным в теоретическом и практическом отношении глубокое и всестороннее изучение понятий должностного лица и его категорий.

В соответствии с законом (прим.1 к ст.285 УК РФ) под должностными лицами понимаются лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти либо выполняющие организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, а также в Вооруженных силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации. Отсюда следует, что одну из категорий должностного лица составляют лица, которых именуют представителями власти.

Изучение закона, юридической литературы, а также судебно-следственной практики показывает, что зачастую возникают неясности при решении вопросов отнесения тех или иных лиц к разряду представителя власти в конкретных случаях. В связи с этим особое значение приобретает выяснение сущности этой категории должностного лица

В теории уголовного права имеется немало определений рассматриваемой дефиниции. К примеру, "Под представителями власти, - полагает профессор Ю.И. Ляпунов, - понимаются должностные лица, имеющие в силу предписаний закона, иных нормативных актов либо занимаемой должности властные полномочия, наделенные правом совершать действия, влекущие правовые последствия для значительного количества граждан, не находящихся в их подчинении. Функция властвования - определяющая характеристика представителя власти". Специалистами верно подмечено, что представители власти осуществляют полномочия, которые носят не ведомственный, а общий публичный характер и реализуются не в замкнутых рамках какой-либо организации, а в государственно - административно - территориальных границах.

Исходя из позиции высшего судебного органа России следует выделять две разновидности представителей власти:

1) лица, непосредственно осуществляющие власть (законодательную, исполнительную или судебную);

2) лица, обладающие властными (распорядительными) полномочиями, в соответствии с которыми они могут отдавать распоряжения не подчиненным им физическим лицам или организациям любой ведомственной подчиненности. В целом, выделение таких разновидностей представителя власти не вызывает возражений.

Однако следует отметить, что толкования понятия "представитель власти" Пленум Верховного Суда России по существу не дал, а лишь обозначил разновидности этой категории должностного лица и привел примерный перечень лиц, охватываемых данным понятием. К представителям власти, в частности, он относит членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы, депутатов законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, судей федеральных судов и мировых судей, наделенных соответствующими полномочиями работников прокуратуры, налоговых, таможенных органов, органов МВД Российской Федерации и ФСБ Российской Федерации, состоящих на государственной службе аудиторов, государственных инспекторов и контролеров, военнослужащих при выполнении возложенных на них обязанностей по охране общественного порядка, обеспечению безопасности и иных функций, при выполнении которых военнослужащие наделяются распорядительными полномочиями.

Можно предположить, что высший судебный орган счел необходимым не давать определения представителя власти в связи с тем, что в действующем уголовном законе оно официально закреплено в примечании к ст.318 УК РФ. В нем сказано, что представителем власти признается должностное лицо правоохранительного или контролирующего органа, а также иное должностное лицо, наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся от него в служебной зависимости.

Анализируя приведенное определение представителя власти, можно выделить следующие его особенности:

оно помещено в главе, предусматривающей ответственность за преступления против порядка управления;

содержит оговорку, что указанная дефиниция распространяется не только на ст.318, но и на другие статьи УК РФ;

представитель власти является должностным лицом;

основными критериями определения понятия представителя власти названы распорядительные полномочия, выполняемые этим лицом.

Выделенные особенности позволяют сопоставить это определение с приведенной выше законодательной дефиницией должностного лица и выявить разногласия между ними, которые в основном сводятся к следующему.

Во-первых, если представитель власти является должностным лицом, то нецелесообразно "разрывать" дефиниции и помещать их в разные главы закона. Во-вторых, в преступлениях против порядка управления, помещенных в главу 32 УК РФ, представитель власти выступает в качестве потерпевшего, а не субъекта преступления. Однако в законе на этот момент не обращено внимания. В-третьих, в примечании к ст.285 УК РФ употребляется выражение "функции представителя власти", а в примечании к ст.318 УК РФ речь идет о "распорядительных полномочиях". А это означает, что под легальное определение представителя власти не подпадает первая разновидность рассматриваемой категории должностного лица из числа выделенных нами выше на основе толкования мнения Пленума Верховного Суда России, а именно - "лица, непосредственно осуществляющие власть".

Логическая ошибка в определении понятия представителя власти по отношению к законодательной дефиниции должностного лица состоит в том, что определение подменяется изменением словесной формы определяемого понятия. Иначе говоря, допускается повторение того же самого другими словами: представителем власти является должностное лицо, а должностное лицо - это лицо, осуществляющее функции представителя власти.

Резюмируя сказанное, можно сделать вывод, что серьезной проблемой совершенствования российского законодательства является несогласованность законодательных дефиниций представителя власти и должностного лица. Это свидетельствует о недостаточной юридической проработке УК РФ. Выходом из создавшегося положения, на наш взгляд, могло бы стать внесение в него соответствующих изменений и дополнений.

Согласно примечанию 1 к ст.285 УК РФ должностными признаются лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти либо организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации.

Следует отметить, что представители власти среди должностных лиц составляют особую группу. Примечание к ст.318 УК раскрывает содержание понятия "представитель власти" применительно ко всем статьям УК. Представителем власти признается должностное лицо правоохранительного или контролирующего органа, а также иное должностное лицо, наделенное в установленном порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся от него в служебной зависимости. Анализ этой дефиниции выявляет некоторую ее неопределенность и тавтологичность: представителем власти является должностное лицо, а должностное лицо - это лицо, осуществляющее функции представителя власти. В связи с этим особую значимость имеют разъяснения Пленума Верховного Суда РФ, данные в постановлении от 10 февраля 2000 г. "О судебной практике по делам о взяточничестве и коммерческом подкупе", где сказано, что к представителям власти следует относить лиц, осуществляющих законодательную, исполнительную или судебную власть, а также работников государственных, надзорных или контролирующих органов, наделенных в установленном законом порядке распорядительными полномочиям в отношении лиц, не находящихся от них в служебной зависимости, либо правом принимать решения, обязательные для исполнения гражданами, а также организациями независимо от их ведомственной подчиненности.

Принципиально новым является признание действующим УК возможности осуществления функций представителя власти по специальному полномочию. Однако в определении понятия специального полномочия нет единого мнения ни в теории, ни в практике уголовного права. Некоторые авторы даже предлагают исключить понятие "специальное полномочие" из уголовного закона, поскольку-де оно не имеет сколько-нибудь определенного правового содержания и лишь вносит логические противоречия в примечание к ст.285 УК.

В свою очередь Пленум Верховного Суда РФ в названном постановлении не дает четкой дефиниции "специального полномочия". Он лишь указывает, что выполнение функций по специальному полномочию означает, что лицо исполняет определенные функции, возложенные на него законом, нормативным актом, приказом или распоряжением вышестоящего должностного лица, в течение определенного времени или одноразово либо совмещает их исполнение с основной работой. Но остается неясным: чем же специальное полномочие отличается от временного?

Судебная практика нередко смешивает понятия "специальное полномочие" и "временное полномочие". Так, М., заместитель начальника отдела физической защиты службы на Кавказских Минеральных Водах Управления Федеральной службы налоговой полиции РФ по Ставропольскому краю, 28 декабря 1999 г. был отстранен от должности. 13 ноября 2000 г. начальник названного Управления издал на имя М. предписание о проведении рейда по выявлению административных правонарушений в сфере игорного бизнеса. По обстоятельствам проверки возник спор. Дело было передано в суд, который пришел, в частности, к выводу, что М. являлся должностным лицом - представителем власти по специальному полномочию. Однако в данном случае имело место временное исполнение обязанностей должностного лица, поскольку на основании указанного предписания М. получил полномочия на определенное время - на время проведения рейда по выявлению административных правонарушений в сфере игорного бизнеса.

"Специальный" - значит особый, исключительно для чего-нибудь предназначенный. Определение специального полномочия должно содержать в себе признаки, четко отграничивающие его от других понятий. На мой взгляд, специальное полномочие - официально предоставленные (путем издания нормативного или индивидуального акта) представителю общественности права на осуществление административно-хозяйственных или организационно-распорядительных функций, а также функций представителя власти. Таким образом, внештатные сотрудники милиции, внештатные инспекторы технадзора, общественные контролеры, народные и присяжные заседатели, общественные помощники следователя, прокурора, депутата и т.п. являются должностными лицами, осуществляющими функции представителя власти по специальному полномочию.

Поддержку такой позиции можно встретить в юридической литературе. На практике же указанные лица (за исключением народных и присяжных заседателей - о них есть специальная оговорка в постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2000 г.) должностными не признаются.

Так, в обвинительном приговоре в отношении М., внештатного сотрудника отдела по борьбе с экономическими преступлениями УВД г. Красноярска, суды первой и второй инстанций признали его должностным лицом, исполняющим функции представителя власти по специальному полномочию. Президиум Верховного Суда РФ приговор изменил, указав, что М. признан должностным лицом необоснованно (Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 2001. N 12. С. 10, 11). Между тем по делу было ясно, что только использование служебных полномочий позволило М. совершить преступление.

Практика показывает, что необходимо пересмотреть положения, регламентирующие деятельность общественных помощников, внештатных сотрудников правоохранительных органов, и официально признать за ними процессуальные полномочия, которые они фактически имеют. Уголовная же ответственность за нарушение ими этих полномочий действующим УК уже установлена в ст.285.

Н. Ковалева,

аспирант Ставропольского госуниверситета